正确认识农业与资源环保审计工作的形势，探索新形势下如何加强农业与资源环保资金的审计监督，不仅对管好、用好农业资金，提高其使用效益，扩大农业审计工作的影响是十分必要的，而且对于贯彻党的十六大提出的解决“三农”问题和实现全面建设小康社会的任务有着极为重要的积极意义。

　　一、农业与资源环保审计工作的回顾农业与资源环保审计工作是政府审计的主要内容之一，也是国家审计监督的一个重要组成部分。经过二十年的探索，农业与资源环保审计工作从审计对象、内容、重点、范围、组织方式、审计程序、审计报告和法律规范等方面，进入了一个全面提高质量和深入发展的新阶段。

　　（一）重视了法规制度的建设，制定了一批规章制度，有力地指导了农业与资源环保资金的审计工作。自1989年以来，各级重视了农业与资源环保审计的法规制度的建设，如审计署先后制定发布了《审计署关于加强农业资金审计工作意见的通知》、《审计署关于农业资金审计的规定》、《审计机关对农业专项资金审计的实施办法》及与其他部门制定的一系列农业审计规章，进一步明确了农业资金审计的范围、对象和方法，有力地指导了农业与资源环保资金的审计工作，使农业与资源环保审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

　　（二）突出重点，积极开展农业与资源环保专项资金的审计。针对农业与资源环保资金在分配、管理、使用中存在层次多（中央、省、地、县、乡五级）、部门多、资金类别多（仅列入财政预算支出的科目就涉及十大类八十多款，还有信贷资金、社会公共性资金等）、项目分布广和资金使用分散等特点，提出了紧紧围绕党和政府关心的问题，以农业专项资金审计工作为重点的指导思想。有计划地组织开展了对扶贫资金、粮棉专项资金、水利资金、农业综合开发资金、环保资金、育林基金、排污费、矿产资源补偿费、国有土地使用权出让金、天然林保护工程资金、三峡工程移民资金等专项审计，抓住了农业投资的重点及各级政府和社会各界关心的“热点”问题，引起了各级党政领导的高度重视。如，1996年国土出让金审计，对审计发现的资金征收、管理、使用中存在的问题，江泽民同志作了批示，引起地方各级政府部门的高度重视；1998年对3万多户粮食企业和2000多个农业发展银行分支机构的审计，不仅核减了非正常亏损挂账500多亿元，查出粮食等部门挤占挪用粮食收购贷款600多亿元，为解决粮食财务挂账和深化粮食流通体制改革提供了重要依据和具体建议；1999年对全国592个国定贫困县扶贫资金的审计，查出财政扶贫资金违纪违规金额42亿元，占审计资金总额的20%，审计结果成为国家加强扶贫资金管理的一个重要依据，等等。在加大审计力度的同时，查处了一大批违法违纪问题，像重庆丰都县国土局长黄发祥挪用资金1500多万元巨额贪污案等。

　　（三）突破传统的审计方法和模式，积极探索农业与资源环保资金效益审计新思路。经过二十年的探索，各级农业与资源环保审计部门从财务收支审计入手，在认真总结以往经验的基础上，积极探索 “上审下”与“同级审”相结合，审计与审计调查相结合，审计与促进相结合“跟踪问效，”和 “分层次，抓重点”的审计方法，同时有针对性地开始反映和分析执行政策、计划等方面的深层次问题。既提高了农业与资源环保资金的使用效益，又使农业与资源环保审计的职能得到延伸。

　　（四）农业与资源环保审计队伍的素质在不断提高。近几年来，各级针对农业与资源环保审计人员编制少，审计工作起步晚，农业与资源环保资金的政策性强，审计的点多、面广、资金分散等特点，有针对性地搞好培训、学习，提高农审人员的素质。在方式上，一是采取利用业务会议以训代会的方式对下级农审人员进行培训；二是在机关里坚持在职培训和学习，组织各种业务讲座，互相交流，互相提高；三是采取走出去和请进来学习，如派出去学习和请进来讲演等。在内容上，注重先学习有关农业方面的知识，如掌握国家对农业方面的投入政策、产业政策、发展趋势、现实状况等农业方面的有关情况；其次，是对审计的新方法和计算机应用等新知识的学习。从而在解决人的问题上取得显著成效，促进了农业与资源环保审计任务的完成。

　　二、农业与资源环保审计存在的问题及原因（一）审计的成本高，审计风险越来越大1、农业与资源环保审计力量与审计任务不相适应，审计风险将越来越大。农业审计人员力量的不足与农业资金管理使用上点多、面广、线长、分散和涉及的部门多、项目广、行业复杂、遍布广大农村，一直延伸到相关农户的矛盾突出。由于远离城区，条件艰苦，审计过程费时、费力，经费支出较大。致使很多应该延伸的单位不能及时延伸，许多资金难以查深查透，潜在着较大风险。

　　2.审计人员业务结构上的单一与农业资源环保项目建设多样化带来的风险。如水利、农业综合开发项目、环保等很大部分的投资都用于工程建设上，但现在农业与资源环保审计人员大都只懂财会方面的知识，而缺乏工程建设、设备采购方面的专业知识，致使对这部分资金的管理与使用难以进一步查证。

　　3.我国农业生产不但受社会经济技术的影响，同时又受自然条件的影响所带来的风险。从资金活动的状态看，资金周转慢，且又大量占用在生产形态上，资金的投放和回收也有明显的季节性。因此，对农业资金的使用效益难以在规定的时间内得出适当的评价。

　　4.农业与资源环保资金的管理使用单位财务基础薄弱，内部控制制度不建全，法制观念薄弱，财会人员素质低，白条子、假发票、无账和假账较多，且取证困难，也使农业审计工作存在着较大风险。

　　（二）农业资金困难，真实性审计的任务仍然很重1.地方财政困难，截留、挤占挪用农业与资源环保项目建设资金的问题仍然存在。目前，大多数市级以下财政，基本上是吃饭财政，但大多数农业专项资金都规定了各级财政配套资金的比例和农民自筹资金的比例，如长防、水保、多种经营、土地治理等，这一政策在大多数地区难以落实。地方政府为了争取上级对农业的投入，只得采取虚报地方财力、编制虚假报告。为应对上级的检查和验收只得搞虚假配套、虚假自筹、虚列工程支出等活动。

　　2.投资农业的资金见效慢，回报率低，带来有偿资金回收困难，有些财政部门因怕有偿资金下拨后难以收回而不下拨，或直接用当期的资金抵扣到期应收回的有偿资金，致使农业项目资金不能及时、足额到位和资金在账上来回周转。

　　3.农业与资源环保项目建设管理薄弱。具体执行时随意调整、变更项目计划，或安排一些与农业无关的项目，搞领导的样板工程以及人情项目等。甚至出现层层“剥皮”，以拨代报，虚列支出的问题。农业投资形成的固定资产缺乏科学管理，丢失损害，挪作它用，造成国有资产流失和浪费。

　　（三）农业与资源环保审计处理难，执法难到位农业与资源环保审计的面广，审计实施难、处理更难的问题客观存在。其主要原因，一是农口系统资金困难；二是定性依据繁杂，可操作性差，处理的法规滞后；三是受“行政性”管理体制的影响；四是审计手段单一，取证不充分；五是执法不规范，存在重检查轻处理，重单位轻个人，重微观轻宏观，重地方利益轻国家利益，重查违规违纪轻建设项目效益的评价和分析，特别是对领导人和责任人的过错很少追究责任的“五重五轻”的现象。由于对农业与资源环保资金违纪违规问题，处罚较轻，执法难到位，故审计威慑力不大。形成年年审、年年犯，屡查屡犯的恶性循环。

　　（四）农审机构不健全，农审人员的素质亟待提高一是地、县两级农业与资源环保审计的机构不健全，专职人员少。当前，市、县级审计机关还没有全部单独设立农业与资源环保审计机构，给农业与资源环保审计带来不少困难，严重制约着农业与资源环保审计的质量。选项再好，方案再科学，没有足够的高素质的审计人员去实施，就很难达到预定的审计目标。二是农业与资源环保审计人员的综合素质还不够高。当前，农业与资源环保审计人员大多为财会专业人员，而在工程预算审计、计算机辅助审计、效益审计等方面缺少高水平人才，很难对农业与资源环保项目建设中问题的根源、背景、程度、影响等方面进行全面的深入的审计和审计调查，并放在解决“三农”问题的大环境里进行分析、研究，发现深层次性问题，提出针对性强又便于操作的意见和建议。

　　农业与资源环保审计中存在的以上问题，既有客观原因，也有主观因素，最主要的还在于内在的因素，分析起来主要有：

　　1.认识不到位，重视不够。虽然党中央和国务院再三强调农业与资源环保工作的重要性，对农业与资源环保的投入越来越大，但是，有些地方政府和审计部门的领导一是片面地认为在市场经济条件下，搞农业与资源环保资金审计费时、费力、处理难、无效益；二是只看重本地的形象工程、自己的政绩项目。因此，农业与资源环保审计工作排不上位置，列不上重点，在人员、时间上得不到保障，一定程度上影响了审计工作的质量和审计监督职能的发挥。

　　2.地方财力不足，农业资金困难。农业与资源环保项目建设，中央和省都有明确规定，地方应有足够的资金配套。但在经济不发达地区，地方财政仍为吃饭财政。如我市的县区财政，连党政机关和事业人员的工资都不能保证全额发、及时发，乡镇级财政因改制负债在千万元或几千万元以上的比较多，负债乡镇占90%.因此，地方政府不得不采取拆了东墙补西墙的办法来维持日常局面，也致使审计查出的问题处理难。碶 3.行政干预影响农业与资源环保审计工作的独立性。农业与资源环保资金审计中所涉及的问题，也是社会上的热点问题，各级政府、领导和广大人民群众极为关注。地方审计部门查出的问题，一是受地方和部门保护主义影响，过多考虑当地利益，怕给当地政府和领导捅漏子，对审计查出的问题不能如实上报和公开；二是对发生截留、挤占挪用农业资金等一些违规违纪问题不以为然，不予处理处罚，即便做出处理也是大事化小，缺乏力度，影响执法的公正性、严肃性，达不到审计监督的目的。

　　4.农业与资源环保审计人员的综合素质和审计手段受限。存在农审机构不健全，审计人员结构不合理，综合分析能力差，审计时效不强和审计手段等不适应的问题。

　　三、农业与资源环保审计的发展趋势（一）效益审计应成为我国农业与资源环保审计的重要内容和发展方向。随着我国经济的发展和为适应加入世贸组织后的新形势、新挑战，政府对农业与资源环保资金的投入将会越来越大，资金使用效益将成为我们今后审计的重点。如何引进和实现效益审计是农业与资源环保审计人员必须面对的新课题。农业与资源环保审计人员，要积极适应从财务收支审计到逐步开展效益审计，实现向效益审计的转变，以促进农业发展和保证国民经济可持续发展。

　　（二）规范农业与资源环保审计行为，依法审计，降低风险。农业、资源、环保，是关系到国计民生的三个重要方面，既是当前和今后全社最为关注的“热点”问题，也是关系国民经济能否持续发展和农业、农村、农民稳定的关键环节。因此，首先在农业与资源环保审计的各个环节都要依法办事，依法定性，实事求是地分析问题的客观原因和后果。其次通过制定科学、具体的审计计划，降低审计人员的随意性，从而降低审计风险。

　　（三）强化农业与资源环保审计人员的继续教育与培训，不断提高审计人员的综合素质。为了规范农业与资源环保审计人员的审计行为，保证审计人员具有胜任农业与资源环保审计工作所必需的专业知识和技能，必须建立一套行之有效的继续教育与培训制度，这既是一个十分迫切的任务，也是一个长期性任务。

　　（四）农业与资源环保审计工作要大力开展和实施计算机审计和网络审计。随着计算机和信息技术的迅猛发展，被审计单位会计电算化已是大势所趋，且日益普及。农业与资源环保审计手段现代化已逐步提上议事日程。正如李金华审计长所指出的那样：“可以这样断言，在科技迅猛发展的同时，作为审计不这么做，就会失去审计的资格。”这是时代对农业与资源环保审计人员素质和审计手段的选择。

　　（五）提高农业与资源环保审计的独立性。独立是审计的生命，也是农业与资源环保审计质量的体制保障。经过二十年的实践，伴随着我国市场经济环境的变化和政府职能的转变，现行体制对审计的独立性存在局限性和相关因素。因此，根据我国国情可实行垂直型管理体制或监审合一体制，只有改革，才能真正从体制上解决农业与资源环保审计的独立性。

　　四、深化农业与资源环保审计工作的几点思考（一）强化对农业与资源环保审计工作的认识农业资金审计具有很强的宏观性，涉及“一个基础（农业）、一条经济命脉（水利）、两项基本国策（环保和耕地）”，在经济和整个审计工作中有着特殊的重要地位。

　　1.农业与资源环保审计的重要性是由农业与资源环保在我国经济生活中所处的重要位置所决定的。农业是国民经济的基础，农业的稳定与发展是关系到经济的稳定、社会稳定和政治稳定的头等大事。在市场经济条件下，农业的基础地位不会改变。无论是发达国家，还是发展中国家，即使现在农业的增加值占国民经济的比例已经很低了，各国政府仍把农业放在一个很重要的位置。比如美国的农业产值只占其国民经济不到3%的份额，但美国政府仍对其农业非常重视。我国是一个农业大国，全国13亿人口近9亿是农民，占总人口数的70%，全国有农村劳动力的70%从事农业，农业是农民最主要的收入来源。资源和环境保护不仅是我国的两项基本国策，而且是我国经济可持续发展的重要因素。

　　2.农业与资源环保审计是最直接服务“三农”的审计，事关实现全面建设小康社会的宏伟目标。农业财政政策既是党的“三农”政策的组成部分，同时又是贯彻落实党的“三农”政策的一个手段，也是国家对农业和农村经济实行宏观调控的一个重要手段。农业与资源环保资金的审计主要审的是国家财政资金，不管是中央下达的资金，还是地方配套的资金，都是财政资金。农业审计作为监督主体，也就负有义不容辞的责任。这就要求我们审计系统的各级领导从感情上贴近它、理解它，从认识上重视它，从行动上支持它，特别是要在人、财、物等方面给予大力支持，只有这样才能确立农业与资源环保审计工作的基础地位。

　　（二）突出农业与资源环保审计的重点环节和重点资金毛泽东同志曾经讲过，没有重点就没有政策。审计要抓重点，没有重点，就没有深度；没有深度，就没有质量。农业与资源环保审计的特点也必须突出重点、抓重点。一是必须抓住党委、政府在农业与资源环保工作中关心的“热点”和重点问题。二是要抓分配环节这一重点。农业与资源环保资金审计是一项政策性审计，而体现政策的主要方式之一就是资金的导向投入。要根据国家对农业产业结构调整中确定的投资重点开展审计。三是抓好重点单位的审计。加强农业与资源环保资金管理是提高农业与资源环保资金效益的重要环节。农业资金分布很广，涉及的单位多，其中财政、农业主管部门不仅拥有农业资金分配使用权，而且有农业资金的监督权。抓住重点单位，就抓住了龙头。四是抓好重点项目的审计。重点项目资金投入量大，而且具有代表性，如大型水利工程，投资额少则几千万，多则几亿元，工程建设对促进农业和农村经济的发展、农民增收将起到直接作用，同时对保护人民群众的生命财产安全也至关重要。

　　（三）搞好农业与资源环保的审计调查和综合分析要充分发挥农业与资源环保审计的自身优势。农业与资源环保审计政策性、综合性、系统性、宏观性很强，涉及面广，关系到我国总人口70%的农业人口的切身利益。农业与资源环保审计工作既能接触农村、农民，又熟悉资金的筹集和管理部门的情况，既掌握政策又了解业务，这就为我们捕捉农业与资源环保信息提供了极为便利的条件，特别是通过审计或审计调查，通过对大量的审计资料整理、归纳分析，能够反映倾向性、苗头性问题，提出服务宏观政策的建议。

　　（四）规范农业与资源环保审计行为，强化“三化”建设为了改变农业与资源环保资金管理现状，发挥农业资金在解决“三农”问题中的引导和示范作用，必须强化依法审计和加大审计的执法力度，加强法制化、制度化、规范化建设。一是在农业与资源环保审计的各个环节都要依法办事，按程序办事，包括制定审计计划和方案、审计实施、审计处理、审计复议等。二是对农业与资源环保审计查出的问题，都要弄清事实，依法定性和处理。如对挤占挪用农业与资源环保资金的必须如数追回，对个人行为、长官意志造成的决策失误、损失浪费等，要追究个人责任。三是要加强农业与资源环保资金后续审计或审计回访。如对审计决定未落实或未完全落实的，要提请有关部门收回国家投资、核减下年拨款、或取消扶持等。四是要实事求是地分析农业与资源环保资金管理使用中产生问题的原因和后果，从实际出发，提出有针对性的合理化建议。五是适度增强农业与资源环保审计报告的公开性。

　　（五）改进农业与资源环保审计的技术和方法1.搞好审前调查，在完善审计实施方案上下功夫。一是搞好审前调查，要及时收集被审计单位有关的审计资料，并摸清被审计单位的职能和特点，确定审计的重点内容和重要方面。二是制定好审计实施方案，要确定适当的审计目标、范围、对象，并要明确、具体、适当。三是充分运用统计学原理的基本原则和分析方法，科学合理地设计审计报表。

　　2.加强农业工程项目的直接审计。当前，农业工程项目中的高估冒算，虚立项目等问题普遍存在。因此，审计内容要由审财务资料向农业项目工程资料拓展。一要做好农业专项资金的事前审计，帮助提高立项水平，促进配套资金及时到位，减少资金损失浪费；二是要做好事中审计，防止资金被挤占、挪用，使工程项目达到质量要求，提高资金使用效益；三是做好事后审计，防止管理混乱及造成项目不能达到预期效果。四是加强农业专项资金的跟踪审计。

　　3.要适时开展“上审下”和“交叉互审”，加大审计力度。 “上审下”和 “交叉互审”，可以解决目前在农业与资源环保审计工作中存在的“三怕”弊病，即一怕问题反映后影响上级对本地区的投资；二怕给当地政府抹黑；三怕问题反映后影响各职能部门之间的关系。同时，还可以为下级审计机关撑腰，充分发挥审计的宏观监督职能。

　　4.农业审计要充分利用现代计算机技术和手段，提高审计工作的效率。现代科技的进步和发展，很大程度体现在计算机的普及和应用上。要提高审计的工作效率、质量、技巧、水平，必须抓紧计算机的学习和应用，全面推广先进的审计技术与方法。目前，农业与资源环保审计中均可借鉴财务收支审计中对经营效益、效果的统计分析和评价方法等。

　　（六）加大对农业与资源环保审计人员的培训随着农业、农村改革的进一步深化，新政策、新技术、新情况、新问题不断出现，必须加大对农业与资源环保审计人员的培训力度，培养和造就一支熟悉农业与资源环保审计业务，同时又掌握工程技术、计算机、法律、经济学管理等知识的“复合型”农审人才队伍。一是要解决好审计工作繁重和学习任务繁重的矛盾，将专门培训和自学有机结合起来；二是要把审计业务知识培训和法律法规及其他专业知识的学习结合起来；三是要把应用计算机辅助审计和网上审计与提高农审人员调查研究和综合分析的能力当作突破口抓紧抓好，以应对复杂多变的现代审计实务。

　　（七）积极开展农业与资源环保资金的效益审计对农业与资源环保资金真实性、合法性和效益性的检查，是达到政府资金效益性这一最终目的的基础和手段，从这个意义上说，效益审计是农业与资源环保审计的必然要求。随着社会主义市场经济体制的不断完善和法制的不断健全，开展效益审计的外部条件和环境也不断改善。因此，农业与资源环保审计必须从以真实性、合法性和效益性检查为主要审计目的向以评价效益为主要审计目的发展。这也是我们深化和提高农业与资源环保审计质量的努力方向。

　　总之，只要我们充分认识农业与资源环保审计工作的特殊地位和面临的形势，加大培训力度，规范审计行为，紧紧围绕节约和保护资源、改善生态和解决“三农”问题开展审计，就一定能开创农业与资源环保审计工作的新局面。