一、审计监督与人大监督的内涵与关系

　　1、什么是审计或审计监督？

　　审计是“审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”。（《中华人民共和国审计法实施条例》第二条）

　　2、审计的基本分类

　　按审计主体，可以分为国家审计、内部审计、民间审计。

　　按审计的内容和目的，可以分为财政财务审计、财经法纪审计、经济效益审计、经济责任审计。

　　按审计机关或审计机构与被审单位的关系，可以分为外部审计、内部审计。

　　3、审计是人大监督的有力武器。

　　“监督”，按现代汉语词典解释，是“察看并督促”的意思。审计监督与人大监督，同属监督，二者既有联系又有区别。审计监督是经济形式的监督，人大监督是法律形式的监督；审计监督偏重于定量分析，人大监督偏重于定性分析；人大监督比审计监督的法律地位更高，是最高层次的监督。

　　随着形势的发展与社会的要求，人大监督必须与时俱进，开拓创新，更多地引进审计手段，更充分地发挥审计作用，实现定量分析与定性分析相结合，从而提高监督成效。

　　二、审计在人大监督中的运用和意义

　　1、在预算审查中运用财政审计，增强监督的科学性

　　审查和批准财政预算、监督预算的执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。《预算法》第十三条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。” 强化本级财政预算监督，督促政府合理分配资金，提高资金使用效益，对促进国民经济健康协调发展，有着重要的作用。

　　目前财政预算监督中存在的主要问题是，人大审查和批准财政预算方面流于形式。原因有三，一是人代会时间短、议程多，代表们使不上劲，在大会审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见；二是人大常委会组成人员和机关工作人员在财政监督方面缺乏足够的力量和专业水平，使权力机关既难以对预算草案进行全面深入的研究，又难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。三是政府提交人代会审查的预算报告过于笼统，没有细化到用款单位和支出项目，导致“内行人说不清，外行人听不懂”。此外，在财政预算监督工作中，一些地方往往只注重了对预算资金安排的合法性审查，而对资金安排合理性及资金投入绩效的评价则较少考虑。

　　财政预算具有工作面广、专业性强和时限性长的特点，必然要求监督主体具有丰富的相关知识和较高的法律素质。解决之道，在于“借脑”，人大在预决算审查中可以充分运用财政审计。《预算法》第七十二条规定：“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。”《审计法》第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”

　　财政审计，是指对被审单位贯彻执行国家财经政策和财经法纪情况与财务收支活动的真实性、合法性和合规性的审计。地方人大常委会可以通过督促审计部门对本级财政预算执行及财政、地税、建设、公安等一级预算单位及二、三级预算单位预算执行和财政收支情况进行审计；然后针对审计出的问题如部门预算编制执行不到位、预算收入不及时入库、部分企业偷漏欠缴税金、部分支出项目超标等，作出审议意见，要求政府深化预算改革，优化支出结构，提高部门预算的科学性。

　　2、在人事任免中运用离任审计，增强监督的准确性

　　人大常委会行使任免权，就是本着对党负责和对人民负责相统一的精神，将德才兼备、依法办事、勇于开拓、勤政廉洁、受人民群众拥护的人任命到领导岗位上去，把为政不勤、为政不廉、为政不公的人员，依法予以罢免或撤职。

　　怎样才能做到知人善任？关键在于完善人事任免机制，把好资格审查关、法律考试关、经济审计关、考察评议关、演说答辩关、投票表决关等任命“六关”，以避免过去选人用人神秘化和封闭式的状态。这其中重要的一关，是经济责任审计。任期经济责任审计把对“人”的监督和对“事”的监督有机地结合起来，使监督的内容更深，渠道更宽，信息更畅，认知度更高，透明度更强。双峰县人大常委会2003年修订的《人事任免办法》第十六条就明确规定：“凡提请县人大常委会任命政府组成人员和人民法院副院长、人民检察院副检察长，提请机关必须对提请人进行任期经济责任审计，未经审计的暂缓任命；如审计中发现严重经济违纪违规情况的，县人大常委会不予审议，并责成提请机关严肃查处。”。这是提高人大任免工作质量的重要途径。

　　领导干部任期经济责任审计是指审计机关接受干部管理部门委托，依据国家法律、法规的有关政策，对党政机关、人民团体、事业单位的党政领导干部或企业领导人员任职期间经济责任履行情况进行的监督、评价和鉴证的活动。

　　领导干部任期经济责任审计，分为离任经济责任审计和任中经济责任审计。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第四条要求，“领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。”

　　离任审计是在对领导干部任免、调动前进行的经济责任审计。审计的结果是评价和判断领导干部是否具有从事经济工作必须的政治素质和决策水平、是否正确履行其经济职责、是否严格执行国家财经法纪的重要依据，比评议、考察结果，更具有客观性、准确性，从而使人大监督实现定性分析和定量审核的有机结合。

　　近几年来，全国及地方人大常委会委托审计机关开展领导干部任期经济责任审计，揭露和查处了一些党政领导干部和企业领导人员在任职期间，不认真履行职责，弄虚作假、虚报政绩以及违反财经法规和经济犯罪问题，维护了财经纪律；加大了干部监督力度，将从中发现的一些负有经济责任的领导干部及时作出暂缓任命、不予任命或罢免、撤职决定，移交纪检监察和司法机关处理，对审计中发现的一批德才兼备的领导干部，积极推荐、选拔、任命到了更加重要的领导岗位；增强了领导干部的勤政意识，提高了领导干部的管理水平和决策能力。

　　3、在述职评议中运用任中审计，增强监督的客观性

　　如果说离任审计是一种对权力获得的监督，是权力监督的起点，那么，任中审计则是对领导干部任后的监督，是权力运行中的监督。任中经济责任审计和离任经济责任审计相结合，构成了对领导干部全过程的监督。任中审计能够在领导干部述职评议中发挥良好的作用，缘于三点。

　　一是任中审计对人的指向性。任中经济责任审计从财政、财务收支审计入手向经济责任延伸、向责任人延伸，评价的指向是人，与人大述职评议的指向是一致的。

　　二是任中审计内容的重要性。任中经济责任审计的内容主要是，任期内领导干部遵守国家财经法律法规和政策情况，财政、财务收支的合法性、真实性和效益性情况，内部控制制度的建立和执行情况，主要经济技术指标完成情况，重大经济事项的决策、管理和效益情况，这些内容的审计结果在很大程度上可以作为评价和判断领导是否具有从事经济工作所必须的政治素质和决策水平，是否具有履行其经济职责的工作能力和水平，这些也正是各级人大进行述职评议所需要调查研究掌握的的重要材料。

　　三是任中审计结果的客观性。任中经济责任审计的审计程序严密，以数字说话，审计证据客观、真实，审计结果的法律地位高，人大在述职评议中采用不但风险系数最低，而且能提高述职评议工作的效率和质量。

　　4、在工作评议中运用效益审计，增强监督的公正性

　　工作评议实际上是对“人”的监督与对“事”的监督的有机结合。以前在工作评议中存在的问题，主要有个方面：一是被评对象汇报质量不高。被评议单位往往不能实事求是、客观公正地总结和汇报自己的工作，讲成绩，夸夸其谈，洋洋万言；找差距，寥寥数语，轻描淡写。二是评议意见质量不高。一些参评代表抱着“多栽花，少栽刺”的保守思想，大篇幅地给被评议的工作单位及领导干部评功摆好，即使想指出其存在的问题，也多以“希望”或者建议代之，使评议意见不痒不痛；还有一些参评代表因掌握一手材料不够，评议意见说不到点子上，甚至使被评议的工作单位领导干部产生抵触情绪，使评议的效果不能很好地发挥出来。

　　为此，应该在工作评议中运用效益审计，增强人大监督的公正性、客观性、目的性和准确性。效益审计，是指对被审单位经营管理成果及资金使用效果等所进行的审计，主要包括业务经营审计、管理审计、绩效审计。

　　5、在执法检查中运用项目审计，增强监督的针对性

　　执法检查是各级人大常委会行使监督职权的一项经常性工作，目的是促进宪法和法律的贯彻实施，推进依法治国。执法检查要取得实效，一个重要的前提是必须贴近实际、掌握实情。掌握实情的方式方法一般是，听汇报、召开座谈会、问卷调查、查阅有关文件报表资料、到各地各部门各单位进行视察、到老百姓家中走访等。其实执法检查中一般会涉及到重点工程项目，如《农业法》检查涉及到生猪产业、优质稻基地、沼气池建设及农业综合开发等项目，《水法》《水污染防治法》检查涉及到水利建设和自来水厂及管网建设等工程项目，《科技进步法》检查涉及到科技工业园建设等项目，《土地法》《规划法》检查涉及到城市基础设施建设等项目。为了对法律法规实施情况作出客观全面的评价，因此执法检查还有一个重要的方法，是运用项目审计。

　　政府财政性投资和政府举债投资或以财政担保融资为主的投资项目，都属于政府投资行为，既是执法检查的重要内容，也是事关人民当家理财和经济社会发展的大事。据了解，不少地方政府投资的重大建设项目，不同程度地存在挤占专项建设资金、多列建设工程成本项目、竣工结算不规范等方面问题。凡政府投资建设项目，都应经国家审计机关进行审计，并出具审计意见书。通过项目审计、项目监督，确保政府投资项目投资省、实效好。这正是贯彻实施有关法律法规的一个重要方面。

　　项目审计是对国家建设项目的建设单位（包括项目法人）以及勘察、设计、施工、监理、采购、供应等单位与国家建设项目直接有关的财务收支进行的审计监督。所谓国家建设项目，是指以财政资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金或国有企事业单位、国有控股单位投入资金为主要资金来源的建设项目。

　　项目审计以数字为基础进行定量分析，能为人大执法检查提供客观、准确、细致的评价依据，使人大监督更加客观实在、有的放矢、增强实效。

　　三、对完善审计监督的建议

　　1、在人大监督工作中要充分利用审计资源。要尽量做到一次审计满足多种需要，要努力做到三个结合：将经济责任审计与预算执行审计、财政财务收支审计和投融资审计有机结合起来，做到资源共享，成果互用；将经济责任审计与内部审计、社会审计结合起来，充分利用内部审计和社会审计的成果；将任中审计与离任审计结合起来，使监督关口前移。

　　2、应当理顺审计管理体制。根据《地方组织法》第六十四条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上级审计机关负责”。而不是直接向权力机关负责。这种体制，不能确保审计机关主动地为人代会和常委会在审查批准预算和监督预算执行过程中及时地提供有关具体资料，从而影响人大及其常委会审查批准预算、开展监督工作的质量。因此，应当明确人大及其常委会审计制度的法律地位，建议全国人大修订《地方组织法》或作出决定，将现属政府的各级审计机关隶属于各级人大常委会，作为人大常委会的工作机构，直接向人大常委会负责。在管理体制没有到位前，可以考虑在人大常委会增设审计监督工作委员会，组织或委托审计机关进行审计监督，以此强化和提升人大监督。