一、引言

　　自经济体制改革以来，我国财政学界对政府（国家）的经济活动领域和财政的职能展开了讨论，逐渐形成一种观点，即所谓的“公共财政论”或“公共产品论”。持这种观点的人认为，“市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在发展……”；（注：《论公共财政》，《经济学家》1997年第1期，第96页。）“若不能正确认识‘公共财政’问题，我国的财政理论是无法正确指导财政实践的，也就谈不上真正按社会主义市场经济要求去改革我国的财政模式，正确开展财政运作”。倘若“公共财政论”果真具有如此之大的作用，我们确实应当深入研究公共财政论的观点、内容和方法，分析这种提法的准确性。

　　“公共财政论”的观点大致可以概括为如下几个方面：（1 ）“公共财政”是否定西欧“家计财政”后的产物。（2 ）公共财政是为市场提供“公共”服务的国家财政。（3 ）公共财政是弥补市场失灵的国家财政。（4）公共财政是由社会公众对之规范、决定、 制约和监督的国家财政。（5 ）公共财政是我国社会主义市场经济体制下应当确立的财政模式。（注：《“公共财政”与“国家财政”关系析辨》，《财政研究》1997年第11期。）

　　可是，我们不敢苟同“公共财政论”的某些观点，因为在我们看来，“公共财政论”更倾向于西方国家在资本主义初期阶段的财政观，不能适用于我国20世纪末期以至21世纪的社会主义市场经济； 况且， 把“Public  Finance”直译成“公共财政”并望文生义引出其内涵是值得商榷的。当然，我们也不想卷入“公共财政论”与“国家财政论”之争，因为我们认为二者立论的基础不同，“国家财政论”讨论的是财政本质问题，而“公共财政论”则侧重研究财政运行问题；再者，如果从财政运行角度出发，我们想这两种理论的政策建议不会有很大出入。

　　既然“公共财政论”借鉴的是西方财政学，那么，我们就从西方财政学的研究领域及其发展来分析“公共财政论”，提出若干疑问，就教于“公共财政论”者。

　　二、国家的经济作用：理论学说

　　（1 ）国家干预经济的共用品国家观是国家必须要提供市场本身不能生产的共用品。所谓共用品（public  Goods，“公共财政论者”把它译为公共产品）是指：为一个人所用的也可以在没有任何额外成本的情况下同时为他人所用的物品或服务。这个特点使得市场不能生产共用品，因为企业家在提供共用品时一般不能向大多数受益者索取报酬。共用品一般分为三类。第一类是“纯共用品”，即市场无法提供的物品和服务，如国防、公共秩序等等；第二类是“准共用品”，即私人部门从获取足够的利润角度来说不能有效生产和提供的物品和服务，如公园、道路、教育、保健等等；第三类是“矫正性共用品”，即政府为减少私人经济活动造成的负外部性所采取的措施，这些负外部现象包括环境污染、无安全保障的工作条件、有害健康的物品、垄断市场等等，也通常称之为“公害品”（public  Babs）。共用品的生产或提供可以采取三种方式，即公共部门直接生产或提供、政府对私人生产者予以补贴、公共部门和私人部门联合生产或提供。无论选择哪种方式，结果都是扩展国家的作用，使之超出维持公共秩序这种最低“介入”程度。但是，大多数学者以“共用品”概念界定国家的经济作用最终所要表达的思想是：由于私人单位间的竞争会产生最适结果，因此，公共提供应当保持在最低程度。

　　（2）国家的经济作用的第二种普遍看法是消除经济周期的影响， 即宏观经济稳定国家观。虽然这种政府作用也可以说是一种共用品的提供，但它与“共用品国家观”强调的侧重点不同：宏观经济稳定国家观认为政府的经济作用应当主要体现在熨平经济波动上。

　　（3）第三种思想认为， 国家在经济中的作用扩张可以理解为公民的权利与义务的意义深化，即社会权利国家观。这种观点强调的是共用品论者所讨论的两种现象，即国家在管制私人交易过程中的作用以及国家在为全体公民提供特定物品和服务中的作用。

　　（4）从某种意义上是说， 发展国家观在系统阐述国家的经济作用上既是一种古老思想，又是一种新观念。说它是一种古老的思想是因为可以追朔到重商主义国家观，说它是一种新观念是因为理论家们通过对第二次世界大战以来，工业化比较晚的西欧国家以及日本、韩国等东南亚国家政府能动地取代私人企业家的某些作用而促进了社会经济发展的经验总结，认为发展国家的活动成功地使幼稚产业成熟起来，形成维持高水平生产性投资的资金流量；而且认为，高水平的国家基础设施支出是鼓励私人投资和提高总体投资水平的工具。当然，国家提供的基础设施可以说属于共用品概念范围内，但是，诸如德国、法国、日本以及80年代末的美国等诸国的现行做法已大大超出共用品范畴：国家在交通、通讯、能源、研究与开发等领域的大量支出旨在促进私人投资，加速技术进步，提高国际竞争能力，而不只是为了弥补“市场失灵”。

　　（5）从国家的经济作用看，可以说，社会主义国家是最高形式。 马克思主义理论认为，市场和私人产权是产生不公平等问题的根源，只要废除私人产权就可以解决这些问题。马克思和恩格斯设想，一旦废除了生产资料的私人所有权，社会成员就可以组织和管理经济活动而无需建立强大的国家机器。但在实践中，过去的许多社会主义国家都直接从事着极其广泛的经济活动，成为“发展国家”的极端情况。

　　我们把上述西方学者总结出来的五种国家观放置在一个连续体上，按照市场的自我调整程度从高到低或国家的经济控制程度从低到高排序，可作如下表示：共用品国家→宏观经济稳定国家→社会权利国家→发展国家→社会主义国家。该序列恰恰说明了国家在经济中的作用范围与程度，相应地，财政具有如下职能：配置（提供共用品）职能、稳定职能、分配职能和发展职能；在我国，除了发展职能目前只有陈共教授在其主编的《财政学》中作了简要阐述之外，前三个职能基本上得到了普遍承认。

　　三、从财政学到公共经济学：现实变化

　　自从1776年亚当。斯密“创立了财政学”的《国富论》出版一直到20世纪50年代，研究财政问题的绝大部分著述皆冠以“public Finance（财政学）”。可是，到了50年代末，马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》首次引入了“公共经济学”概念，特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概述》和《公共经济学》直接以“公共经济学”为书名。自此以后，大部分著述都将“public　finance （财政学）”改称为“public Economics（公共经济学）”，这绝不仅是改名的问题，而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性变化。从财政学到公共经济学，为什么会发生这种变化？发生了怎样的变化？这种变化说明了什么？

　　根据马斯格雷夫的论述并结合其他学者的阐述，我们简要概括出“公共经济学这一名称取代财政学”的基本原因和主要内容。

　　第一，财政学与公共经济学依据的经济理论发生变化。如上所述，财政学产生于亚当。斯密的古典经济学，其经济理论基础自然是“自由放任”经济学的基本观点：（1）人类最主要的动机是自己的私利。（2）竞争的看不见的手自动地把许多私利转变为共同利益。（3）因此， 要使国家财富增长，最好的政府政策便是最少的干预。随着经济的发展，社会生产力的提高，市场结构的复杂化，政府（国家）的经济作用加强，经济学的研究领域越来越广阔，20世纪初期以来逐渐形成和成熟的福利经济学，为财政学扩展到公共经济学提供了理论基础和研究方法。福利经济学在理论方面是围绕着三个主要命题构建起来的。（1 ）第一定理回答的问题是在一个有竞争的买者和卖者的经济体系中是否有符合共同利益的结果。（2）第二定理提出了公平分配问题， 并回答的问题的是在一个经济体系中，分配方案由有眼光的统治者制订，共同利益是通过稍有变动的市场机制来取得还是这种市场机制必须予以完全取消。 （3）第三定理集中在限定的社会福利或共同利益的一般性后果是通过市场或经由一种政治集中的过程还是通过投票表决的过程，回答的问题是是否存在一种源于个人私利的可靠途径。古典经济学与福利经济学虽然都是研究如何增加国家财富，但福利经济学更进一步研究在增加国家财富的基础上如何增加社会经济福利问题。福利经济学认为，增加社会经济福利首先要增加满足社会需求的社会产量，而要增加社会产量就必须使生产资源在各个生产部门的配置达到最优程度；其次要增加国民收入而不损害穷人的绝对份额或增加穷人的绝对份额而不影响国民收入总量，因此减轻收入不公程度是使社会经济福利或效用总量最大化的必要条件。由于政府干预总要涉及资源的再分配，而福利经济学的根本目的就是评估各种资源的配置方式，所以，福利经济学为公共学的规范性分析提供了依据，或者说，福利经济学为考察政府干预形式是否适当提供了进行考察的一个系统的理论结构。

　　第二，财政学与公共经济学研究的范围和内容发生变化。如上所述，虽然财政学源于古典经济学，但在经济学上随着福利经济学的诞生和“凯恩斯革命”的爆发以及现代经济运行中政府经济活动的拓展，　“Public Finance（财政学）”无法解释、分析和解决有关的经济现象和问题。首先，“public Finance（财政学）”主要研究财政收支本身的问题，特别是财政收入问题；而“Public Economics（公共经济学）”不仅研究财政收支本身的问题，更重要的是研究财政收支活动对经济的影响。其次，“Public Economics（公共经济学）”是一种“论述公共部门的经济学”，主要分析政府所从事的“经济活动的主要后果及其与社会目标的关系”（阿特金森和斯蒂格里兹，1994）。著名经济学家斯蒂格里兹教授曾经指出，公共部门经济学的研究主要分为三类：（1 ）搞清公共部门从事哪些活动以及这些活动是如何组织的。（2 ）尽可能地理解和预测政府活动的全部结果。（3）评价各种政策。再次， 公共经济学经常在经济学的边缘探讨，越来越与伦理学、政治学、社会学的有关研究相结合，而且还直接融入了公共选择理论、宪法理论、官僚政治理论。　最后，　我们简要地罗列出公共经济学所研究的而“publicFinance（财政学）”所不能包容的内容：共用品的最适提供、 外部性矫正、公共（企业）定价、成本——效益分析、社会保障制度、宏观经济稳定等等。

　　第三，财政学与公共经济学的研究方法发生变化。公共经济学全面采用了现代经济分析方法，即实证分析方法和规范分析方法；前者考察政府活动的范围和各种政府政策的结果，后者试图估价可以实施的各种政策。尤其是规范分析方法属于福利经济学的规范分析方法，成为公共经济学的研究的始点，如帕累托最优条件（交换条件、生产条件和总体条件）、契约曲线、效用可能性曲线、生产可能性曲线、边际技术替代率、边际转换率、消费者剩余和生产者剩余、无差异曲线、社会福利函数等。同时，公共经济学还利用数理经济学和计量经济学的分析技术进行定性分析与定量分析，使分析的结果更加准确。

　　上述我们从三个方面简要评述了财政学转向公共部门经济学的基本原因和内容，我们从中至少可以看出：（1 ）这种变化说明了财政学所处的经济时代和经济环境变化了，要求财政学研究更广泛的、更深层次的政府经济活动。（2）这种变化说明了财政学研究重点变化了， 即从过去只研究财政收支本身的问题，转变到研究财政收支对经济的影响和公共部门本身的经济活动的合理性及其效率。（3 ）这种变化说明了财政学所依据的理论基础和分析方法变化了，即现代经济学的发展以及与其他学科的相互渗透为公共经济学的诞生创造了新的理论基础和先进的分析方法与技术。　　（4 ）上述所有这些变化都说明了英文“PublicFinance”的词义及其传统的研究领域和方法涵盖不了新变化， 最终必然被“Public Economics（公共经济学）”所取代。

　　尽管财政学发生了如此之大的变化，但是，我们称谓的财政学也不一定非要改称为公共经济学，因为我们没有“Finance ”英文字义的局限性，在我们的财政学著述中扩展研究领域和范围而不改其名称也未尝不可。

　　四、我们的疑问

　　在提出各种疑问之前，首先声明，我们的主要目的是从原本的西方学者的（经济作用）国家观来看“公共财政论”者所提出的“公共财政”观点是否准确。

　　质疑之一：“公共财政论”是倒退还是进步？

　　众所周知，“公共财政论”的理论基础是“公共产品”理论，即政府（国家）为谁提供“公共产品”（对象）、怎样提供“公共产品”（方式）、提供多少“公共产品”（规模）以及提供什么“公共产品”（结构）的理论。可是，如上所述，共用品国家是国家经济作用的最低层次的国家观，是盛行于经济自由主义时期的国家观，是注重国家的资源配置职能的国家观。正如“公共财政论”倡导者之一张馨教授所说的那样，“正因如此，在‘创立了财政学’的《国富论》中，斯密多次使用Public一词，来界定政府的财政活动。如Public Safty（公共安全）、Public  Revenue（公共收入）、Public Service（公共服务）、Public Works（公共工程）、Public Institutions （公共机构）以及Public Credit（公债）等，不一而足。”（注：《“公共财政”与“国家财政”关系析辨》，《财政研究》1997年第11期。）然而，令人费解的是，张教授引证亚当。斯密的一连串的“公共”概念来佐证“符合市场经济”的要求的“公共财政”观是要我们快进入21世纪的社会主义市场经济退回到18世纪的自由主义市场经济去吗？是要我们从“社会主义国家”这一极端回头走向“共用品国家”这另一极端吗？

　　质疑之二：“公共财政论”能推导出“公共财政论”者所赞同的“三大”职能吗？

　　进入90年代，我国财政学界就社会主义市场经济条件下的财政职能展开了大讨论，并于1993 年和1994 年权威性刊物《财政研究》集中展示了各种观点而达到高潮，最终形成了比较一致的看法，即早在近40年前著名财政学家马斯格雷夫就已提出的财政三大职能资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。而且，在这场讨论中，“公共财政论”者的观点似乎占了上风。可是，如果“公共财政论”者真的完全遵循的是“公共财政理论”，却难以推导出上述三大职能，而只能得到财政的资源配置职能。也许有人会说，公平分配和稳定经济是政府向公众提供的一种服务，具有共用品的属性，属于“公共产品”范畴，因此可以推导出财政三大职能。然而，据我们所知，西方财政学主要是从资源配置角度界定共用品的，是有具体所指的。著名经济学家斯蒂格里兹曾把市场失灵的主要表现概括为共用品问题、外部性问题、垄断问题、不完全信息问题、失业与通胀问题以及收入分配问题等，并明确指出后两者不属于资源配置问题。 而且， 在有些文献中出现的“public　Goods　andService”中的“Service”也主要是指政府提供的“公共安全”、“法律制度”、“行政机构”的服务，而至于政府在稳定经济和公平分配方面“所做的工作”（服务），西方人也认为“超出了共用品的概念范围”。

　　质疑之三：“公共财政”与“国家财政”到底有什么区别？

　　“公共财政论”与“国家财政论”在最近的争论中，各自从自身的立论基础出发向对方发难，旁观者很难辨别真伪，至少我们的感觉是如此。在我们看来，二者其实并没有什么区别。既然大家讨论这一问题的大前提都是在“社会主义市场经济条件下”，又根据马克思的观点即国家是一个阶级利益的代表，那么，在我们社会主义国家，难道国家的利益不代表人民的利益、公众的利益吗？国家的需要不是公共的需要吗？“公共财政”与“国家财政”还有什么本质差异吗？

　　质疑之四：“Publilc Finance”直译成“公共财政”准确吗？

　　“公共财政论”者认为，“Public Finance的正确译法…恰好是‘公共财政’而不是‘国家财政’。”可是， 在我们看来， “publicFinance”的正确译法既不是“公共财政”，也不是“国家财政”， 而只能是“财政”或“财政学”。第一，“Finance ”一词的主要含义是“资金”、“融资”、“财务”或“金融”，只有在前面加上“Public”作为修饰，才能成为“公共（国家）资金”，包括这种资金的来源与运用，这也正是汉语的“财政”含义：“国家对资财的收入与支出的管理活动”（注：《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第99页。）。倘若把“Public Finance”直译成“公共财政”或“国家财政”，从修辞学上讲，就产生了同一语的重复。况且，当你翻阅任何一本经济学著述看到没有“Public”修饰而单独出现“Finance”时，“Finance”几乎百分之百不是“财政”之意。这说明不加“Public”，“Finance ”就不是汉语所说的“财政”。 第二， “公共财政论”者把“ public Finance”直译成“公共财政”无非就是想找到西方的文字依据，并根据其经济内涵确立我国社会主义市场条件下的所谓“公共财政模式”。可是，从“public Finance”的经济内涵来看，从亚当。斯密到凯恩斯革命之后的50年代，西方财政学使用这个词，主要在于研究政府如何合理筹措公共资金，同时，只研究财政本身的问题，而没有更多地考虑财政收支活动对整个经济运行的影响。马斯格雷夫曾多次把“Finance ”与“Money （货币）”、 “ Liquidity （流动性）”、 “ Capital Markets（资本市场）”相联系，说明“Finance”几乎等同于“资金”或“金融”；多次把“Finance”与“Economy（经济）”相对比，说明现代财政学不仅研究“Finance”问题， 更重要的是研究政府在取得“Finance”和运用“Finance”过程中对经济的影响以及公共部门经济活动的合理性与效率性。我们能用这种连西方资本主义国家都要废弃的财政观念来构建我国的财政模式吗？此外，我们并不反对“公共产品”理论可以在一定程度上界定国家（政府）的经济职能，但它不能规定国家（政府）的全部经济职能。

　　质疑之五：西方经济学家已将“public Finance”（财政学）改为“public Economy”（公共经济学），“公共财政论”者又当如何？

　　我们在第三节分析财政学与公共经济学研究的范围和内容变化时已经看到，在现代的、各国间相互依赖性加强的市场经济条件下，英文的“public Finance”一语涵容不了政府的新的经济活动和需要研究的新问题。面对财政学的新变化，“公共财政论”者又如何解释“公共财政”呢？看来，“公共财政论”者要急需想出与公共经济学相衔接的新思路。

　　质疑之六：“公共财政”模式能作为我国的最终财政模式吗？

　　我们暂且不提“公共财政”这种提法是否准确，这种提法的初衷是可以理解的，因为在我国刚刚走向社会主义市场经济体制的情况下，需要有一种标准来界定政府的经济职能，以“公共财政”概念作为一种标准无可厚非，但是，我们不能理解的是：是“公共财政”观念决定了政府的职能，还是政府的职能决定了“公共财政”的内容？况且，在现代经济运行条件下，在政府的经济活动领域扩大趋势已成为历史的必然的情况下，特别是在我国尚处于经济发展的初级阶段，需要发展型财政的情况下，“公共财政”不可能作为一种目标财政模式。

　　五、结语

　　“公共财政论”目前已为许多理论工作者和实际工作者所接受，但这不等于说这种提法甚至其观点是正确无疑的。既然“公共财政论”是源于西方财政学，那么，本文就从西方财政学的有关理论及其发展分析了“公共财政论”存在的问题。我们的主要结论是：（1 ）“ public Finance”直译成“公共财政”不准确。（2 ）“公共财政论”不能推导出“公共财政论”者所赞同的“三大”职能。（3 ）“公共财政论”是一种不符合现实和落后于时代发展的财政观。（4 ）“公共财政”模式不能作为我国社会主义市场经济体制下的最终财政模式。