摘　要：随着国有资产管理体制改革的深化，对国有企业的财务管理产生了重大影响，建立与新国有资产管理体制相适应的财务制度体系是亟待解决的课题。文章对此进行了探讨。

　　关键词：构建　新型企业财务制度体系　国家出资人财务管理制度

　　党的十六大以后，随着各级国有资产监督管理机构的成立和《企业国有资产监督管理暂行条例》的公布施行，我国国有资产管理体制改革进入了新的阶段，新国有资产管理体制的突出特点，是各级国有资产监督管理机构属于特设机构，它既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政部门，也不同于一般的企事业单位，是专门履行出资人职责、管资产与管人管事相结合的机构。各级国有资产监督管理机构与被监管企业的关系，是出资人与所出资企业的关系，是出资人所有权与企业法人财产权的关系，各级国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，享有所有者权益，承担相应的法定义务和法律责任。各级国有资产监督管理机构与同级政府有关部门的关系，是履行国有资产出资人职责与行使社会公共管理职能的关系，各级国有资产监督管理机构专门履行出资人职责，不承担政府的社会公共管理职能。

　　随着国有资产管理体制改革的深化，对国有企业的财务管理产生了重大影响，建立与新国有资产管理体制相适应的财务制度体系是亟待解决的课题。

　　一、国家出资人财务管理制度的构建

　　新国有资产管理体制的建立，使国有企业财务管理形成出资人财务管理和经营者财务管理两个层次。在计划经济时期，国家以社会管理者的身份对国有企业实施财务管理，取代了出资人和经营者的财务管理。改革开放以来，国家进行了一系列旨在为企业放权的改革和探索，强化了经营者财务管理，但出资人财务管理却一直未能到位，因而出现“内部人控制”现象。新国有资产管理体制的建立为进行国家出资人财务管理创造了条件。这是因为，进行国家出资人财务管理应有明确的财务管理主体，即由谁来代表国家对国有企业进行财务管理。从理论上来说，国有企业的所有者应当是全体人民，但这种理性解释无助于对国有企业财务管理的实际操作。要解决国有资本产权所有者的虚拟问题，需要建立一个能代表全体人民和国家行使其所有者权利和义务的实体组织。新国有资产管理体制，坚持了“两权分离”原则，设立了特设机构，解决了国有企业所有者缺位的问题，从而明确了国家出资人财务管理的主体，使国有企业财务管理形成了出资人财务管理和经营者财务管理两个层次。

　　构建国家出资人财务管理制度具有重要理论意义和现实意义。从理论上讲，委托代理理论要求建立国家出资人财务管理制度。在新国有资产管理体制下，实行“两权分离”，自然就形成了所有者与经营者之间的委托—代理关系。作为委托方，出资人应该将资本经营权授于经营者，但是，由于委托—代理双方利益及目标的不一致，出资人仍要保留选择经营者、收益分配、重大决策等权利，对经营者行为进行必要的约束和监督，以达到控制投出资本的目的，这就需要利用财务管理的方法和手段。从现实上看，我国国有企业财务管理伴随着企业的改革，从企业基金制度到利润留成和盈亏包干制度、从两步利改税到承包经营责任制等，先后经历了几个阶段，然而不管哪一阶段，一直都是在“放权让利”上绕圈子，虽然制定了多项扩大企业理财自主权的政策，但始终未能建立健全企业的财务管理机制，没有理顺国家出资人和企业经营者的财务关系，没有将财务管理的责权利具体分解、落实到企业所有者、经营者及至企业财务部门，结果造成国有企业会计信息失真，国有资产大量流失，严重损害了国家的利益。要从根本上解决这些问题，必须建立起国家出资人财务管理制度，管资产、管人、管事都离不开对国有企业的财务管理。首先，财务控制是“管资产”的有利手段，通过加强财务管理，对国有资本的投资进行控制，合理确定国有资本的投向和规模，监督企业财务结构和资本结构的变化，决定国有资本的投入、退出、转让、资产重组等重大事项。其次，财务决策是“管事”的重要内容，通过加强财务管理，审批或决定企业的经营方针和投资计划，审批企业的年度财务预算和决算方案以及年度财务报告，审批企业的利润分配方案及弥补亏损方案，对重大财务事项进行决策。最后，财务考核是“管人”的基本依据，通过加强财务管理，确定企业经营者的财务责任，制定业绩评价指标及奖惩制度，实施对经营者的激励政策，根据经营能力和经营业绩任用、考核经营者。总之，加强国家出资人财务管理有助于建立起管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制。

　　构建国家出资人财务管理制度，必须明确管理主体、规范对象和制度功能等问题：（1）国家出资人财务管理制度的制定主体是国有资产监督管理机构。国务院公布施行的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定：国务院国有资产监督管理机构“可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度”。可见，在新的国有资产管理体制下，国家出资人财务管理制度的制定主体是国有资产监督管理部门这个特设机构。国务院国有资产监督管理委员会与省、市（地）两级国有资产监督管理机构的关系，是经国务院授权和省、市（地）两级政府授权，分别代表国家履行出资人职责的关系。国务院国有资产监督管理委员会除对所出资企业履行出资人职责外，还依法对地方国有资产管理进行指导和监督。省、市（地）两级政府国有资产监督管理机构必须严格执行国有资产监督管理的法律法规。（2）国家出资人财务管理制度的规范对象是国有独资及国有控股企业。国家出资人投资的企业包括国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业等，由于国有参股企业，国家不拥有控制权，因而研究界定国家出资人财务管理内容主要是针对国有独资及国有控股企业。（3）国家出资人财务管理制度的主要功能是维护所有者利益，实现国有资产保值增值。国家作为出资人管理国有企业的目标是确保国有资产的保值和增值，这与其他出资人对企业管理的目标是没有区别的，这一目标也正是出资人财务管理的目标。制定国家出资人财务管理制度当然要服从和服务于这一目标。国务院已经公布施行了《企业国有资产监督管理暂行条例》，这是制定国家出资人财务管理制度的法律依据，国有资产监督管理部门应根据国务院《条例》制定国有企业财务管理制度，通过制度的制定和执行建立起有效的财务管理机制。

　　二、国家宏观财务管理制度的改革

　　新国有资产管理体制的建立，使国家对国有企业的财务管理形成宏观财务管理和出资人财务管理两个领域。所谓宏观财务管理是指国家以社会管理者的身份对所有企业实施的财务管理；所谓国家出资人财务管理是指国家以出资人的身份对国有企业实施的财务管理。新国有资产管理体制实行“政资分开”和“政企分开”，各级国有资产管理机构与同级政府有关部门分别行使不同的管理职能。政府有关部门行使社会公共管理职能，按照国民待遇的原则，对各类所有制企业进行统一的社会公共管理。而各级国有资产管理机构则专门履行出资人职责，对企业的管理仅限于有国有资本金投入的企业，无权以出资人身份参与那些没有国有资本金投入企业的经营管理。不同的部门行使不同的管理职能，从而使国家对国有企业的财务管理形成宏观财务管理和出资人财务管理两个领域。，在新的国有资产管理体制下，如何构建国家出资人财务管理制度，如何改革现行国家宏观财务管理制度，这两方面内容是完善国有资产管理体制和深化国有企业改革必须解决好的问题。有人认为，构建国家出资人财务管理制度，就可以废除现行的国家宏观财务管理制度，这种观点在理论上是错误的，在实践上是有害的。从理论上讲，社会主义国家具有双重身份，既是社会公共管理者，又是国有资产的所有者，国家作为社会管理者对各类企业进行统一的社会公共管理，不仅包括国有企业，还包括非国有企业，为企业的生存和发展创造基本条件，为企业制定基本的经济活动法律规则，为各种企业创造一个平等的竞争环境。而国家作为出资人对企业的管理仅限于有国有资本金投入的企业，管理的目标则是确保国有资产的保值和增值。各级国有资产管理机构专门履行出资人职责，不承担政府的社会公共管理职能，在不直接干预企业经营的前提下，实现对经营者的有效控制，切实保障国家作为出资人的权益不受侵犯。可见，国家出资人财务管理与国家宏观财务管理二者具有不同的管理目标和管理范围。再从实践上看，我国正处在经济转型期，市场经济体制刚刚建立，经济法律尚需逐步健全，缺乏共同的财务行为规范，缺乏协调出资人与经营者关系的行为准则。市场经济发达的西方国家尚需适度的政府干预，而正处于市场经济初期的我国，就更需要加强宏观财务管理。在此，无论从理论上讲，还是从实际需要来看，在构建国家出资人财务管理制度的同时，依然要加强国家宏观财务管理，二者不可互相代替。

　　然而，现行的国家宏观财务管理制度必须改革。于1993年开始实行的《企业财务通则》和十大行业财务制度，形成于建立社会主义市场经济体制的初期，十多年来，随着我国经济体制改革和企业改革的深化，特别是加入WTO以后，企业财务环境发生了巨大变化，现行财务制度存在许多问题：在主体身份上，现行财务制度是在政企不分、政资不分的计划经济体制下形成的，出资人职能与社会管理者职能混淆，没有区分出资人财务和经营者财务不同的功能和责任；在内容上，现行财务制度许多内容属于会计范畴，随着会计制度的完善，财务与会计制度交叉重复问题比较严重；在规范对象上，当时的非国有经济成分尚不发达，制定制度主要针对国有企业，对外资企业也没有实行“国民待遇”，等等。弊端很多，必须改革。

　　改革现行国家宏观财务管理制度，需要明确几个问题：（1）国家宏观财务管理制度的制定主体是政府财政部门。宏观财务制度是国家财政法规的重要组成部分，建立与完善公共财政体制，必然要求建立与之相适应的宏观财务制度体系，财政部作为国务院主管公共财政的职能部门，也应是国家宏观财务管理制度的制定者。不过，现行的宏观财务制度缺乏较高层次的法律法规，缺乏权威性，使财政部制定具体的财务管理办法没有依据，因此，建议国务院制定《企业财务管理暂行条例》，对企业财务管理中原则性的、综合性的问题作出规定。财政部再根据国务院《企业财务管理暂行条例》制定实施办法。（2）国家宏观财务管理制度的规范对象是全社会的所有企业。国家出资人财务管理内容主要是针对国有独资及国有控股企业，而国家宏观财务管理制度则应当适用全社会的所有企业，不仅包括国有企业，还包括非国有企业，不仅约束企业经营者的行为，而且约束企业出资人的行为，也包括约束国家出资人的行为。不管是哪类企业，在市场经济环境下，都具有平等的地位，都是市场的主体，尤其是进入WTO后，更应遵循非歧视原则和公平贸易原则，对所有企业实行公平的“国民待遇”，不偏爱国有企业，不歧视非国有企业，为各类企业创造公平竞争环境。（3）国家宏观财务管理制度的主要功能是维护公共利益和经济秩序，实现社会稳定和经济发展。在市场经济条件下，资本具有逐利性，这是各类资本的共同特征，是资本运营的经济规律。国家作为宏观调控者所制定的财务管理制度，其主要功能应是从公共利益出发，规范企业及其相关利益主体的财务行为，保障企业公平、合理地对待不同利益主体的权益，协调企业财务关系，处理好与出资人、债权人、债务人、供应商、销售商、国家税收及内部职工的关系，使资本的逐利性与社会公共利益相统一，使企业财务行为符合国家有关社会经济发展的政策要求，保证经济有秩序地运行，促进社会稳定健康发展。