「摘要」本文根据政府财务报告主要反映政府财务受托责任和财务受托业绩，并为上级政府、政府主要官员、审计机关、监督机构提供政府财务信息，以及近年来公共部门存在一系列财务管理问题的客观现实，拟从报告主体内部管理的需要出发，阐述公共（部门）财务管理对政府财务信息的需求，提出改革政府财务报告的基本思路，以促进公共（部门）财务管理水平的提高，并推动政府对外财务报告的改进。

　　「关键词」公共部门　财务管理　政府会计　政府财务报告

　　2004年6月23日，李金华审计长在向十届全国人大常委会十次会议所做的审计报告中，再次披露了政府公共部门财务管理中存在违法、违规、违纪和公共资金使用效益低下、损失浪费严重等一系列问题。一石激起千层浪，自审计报告公布后，政府公共部门财务管理问题成了媒体报道、公众议论的焦点。这促使我们思考，如何解决政府公共部门财务管理中存在的问题，以使政府取信于大众，取信于纳税人。

　　一、关于公共（部门）财务管理

　　1.关于公共部门。公共部门（Public Sector）也称为公共组织（Public Organization）。根据国际通行的分类，社会部门分为私人部门和公共部门。其中，公共部门是指以公共利益为目标的非营利的政府部门和非营利组织，或第一部门和第三部门。国际会计师联合会（IFAC）则把公共部门定义为国家政府机构、区域政府机构、地方政府机构以及相应的政府主体（如机构、团体、委员会和企业）。按照上述定义，中国的公共部门除政府自身外，还包括政府拥有或控制的实体，如国有企业或金融机构。在市场经济中，国有企业应以商业定位，以便能够获利。基于这种考虑，国有企业在企业管理上必须有自治权并且实行公司化。因此，国有企业的财务管理应采用有别于政府部门的做法。但是，广义地说，它们还是属于公共部门。

　　2.关于公共（部门）财务。公共财务（Public finance）也称为公共部门财务（Public Sector finance）。然而，财政界更倾向于称它为公共财政。这不仅仅只是字面的不同，应该说它们之间有必然的联系，但也有根本的区别。传统的财政学理论把财政称为国家财政或政府财政，而公共（部门）财务（与下文中“公共财务”或“公共部门财务”含义相同）则称为（国有）企业财务和事业行政单位财务。财政管理既包括预算管理、税收管理，也包括（国有）企业财务管理、基本建设财务管理、事业行政单位财务管理以及预算外资金管理（李建发，1999）。市场经济体制确立后，我国致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，公共财政是公共财务的基础。按照前面的定义，政府行政部门、事业单位以及国有企业的财务可称为公共财务，它是公共财政的重要组成部分，它们之间的联系是不言而喻的。但是，公共财政与公共财务之间的区别也很明显。公共财政突出“政”字，它侧重于政府层面，可以从政治、政策的角度理解，并具有政治性（目标在于维护社会稳定、促进社会公平）、政策性（围绕党和国家的方针政策）、年度性（以财政年度为基础）、无限性（入不敷出时可举债）和单一性（只从货币角度）等特征。相比之下，公共部门具体花钱办事，公共财务更应突出“务”字，侧重于部门、机构层面，可以理解为钱或资金方面的事务，具有经济性（兼顾效率与公平）、技术性（政策实施技术）、持续性（长期性）、有限性（预算额度的限定）和综合性（从价值角度）等特征。应该说，公共财政与公共财务的区别就象公共财政学与公共经济学的区别一样，前者关注财政收支本身的问题，后者则关注财政收支的经济影响及公共部门经济行为的合理性等问题。不过，公共经济学从宏观层面考虑，而公共财务更侧重于微观层面考虑。

　　3.关于公共（部门）财务管理。既然公共财务与公共财政之间既有联系也有区别，那么公共财务管理就必须解决“管什么”“如何管”的问题。应该说，政府公共部门代表国家意志、受社会公众委托，依法履行公共事务管理、提供公共服务（公共物品）职能，行使公共资源筹集、使用和管理权力，形成委托-代理关系，产生广泛的公共受托责任。从财务的角度，政府公共部门应依法履行筹集和使用公共资金，不断提高公共资金效率，保全公共财产，保护公共财务安全等财务受托责任。所以，财务受托责任是政府公共部门最主要的受托责任，加强财务管理则是强化财务受托责任的重要手段。

　　关于公共财务管理“管什么”的问题。我们认为，当前，公共部门（代表政府）主要只对公共预算、公共收入和公共支出进行管理。或者说，把公共财务管理与公共财政管理等同起来，只关注财政年度公共资金筹集、分配、使用的合规性，所以，政府公共部门财务管理侧重于年度财务收支。至于年度以外或财务收支以外的财务活动基本上没有管，或没有履行应有的财务受托责任。这突出表现在公共资金按预算规定从财政部门拨出后就记录为财政支出，至于拨出去的钱如何使用、使用的结果如何，就在财政部门的管理视野中消失了。这样，作为主管公共财政、公共财务活动的政府部门就根本无法向公众提供全面、完整的财务活动情况和财务状况的信息。由于缺乏必要的财务信息，财政部门难以掌握公共资金的来龙去脉，更谈不上对其进行管理了。公共财务管理主要研究公共资金如何流入各个公共机构、如何在机构内流动以及如何流出的全过程（B.J.Reed，Jhon W.Swain，1997）。我们认为，公共财务除了应对公共收入、公共支出和公共预算进行管理外，还必须把政府公共部门相关的财务活动统统都管起来。具体地说，还应当包括公共资金管理、公共（行政）成本管理、公共投资管理、公共财产管理、公共债务管理、公共部门绩效管理等内容。

　　至于公共财务“如何管”的问题，我们认为，公共财务虽然是公共财政的重要组成内容，且在市场经济环境下应当借鉴企业财务管理的做法，但公共财务管理不同于公共财政管理，也有别于企业财务管理。当前，我国公共财务管理似乎走入了误区，该作为公共财政管理的却采用了企业财务管理，而该按企业财务管理的却当作公共财政来管理。按公共财政的方式管理公共财务，就会养成不计成本、不讲效益、不顾风险的恶习，造成公共资源浪费、公共资金使用效益低下、公共财务风险加大；若按照私人部门（企业）的方式管理公共财务，就会迷失非营利的组织目标和财务方向。

　　看来，公共财务究竟如何管确实令人困惑。我们认为，按照新公共管理思路，以公共利益最大化为目标，以公共财政管理为基础，借鉴企业财务管理技术方法，针对公共部门财务活动特点和规律，应当：（1）转换理财观念，把政府公共部门视为独立的经济主体，遵循非营利的组织目标开展财务活动；（2）增强成本效益意识，理性地从事公共财务活动，切实加强行政成本管理，提高行政效率和公共资金效益；（3）明确受托人身份和公共财务受托责任，按照预算限定，加强财务预算管理，强化财务责任，防范公共财务风险。（4）按照新公共管理理论，引入现代财务管理技术方法，切实提高公共财务管理水平。（5）根据公共部门所有者缺位、治理结构缺陷和管理者普遍存在的道德风险及逆向选择现象，建立健全财务法规制度、完善财务程序和手续、严格财务开支标准。（6）建立健全内部监督、社会监督、审计监督“三位一体”的财务监督体系，提高公共财务活动的透明度，主动接受社会公众的监督，提倡公众参与公共财务管理。

　　二、公共（部门）财务管理的信息需求，要求改革政府财务报告

　　会计是反映性的。对财务活动过程及结果进行反映的政府会计必须把相关的信息以财务报告的形式披露出来，为加强公共财务管理提供必要的信息资料。

　　迄今为止，我国公共部门仍然只有预算会计。由于预算会计定性为国家预算管理的组成部分，其主要核算和反映政府预算收支活动，预算会计报表主要反映政府预算收支执行情况及结果；预算会计信息主要满足国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。很显然，预算会计无法全面、完整地核算和反映政府公共部门财务活动的全部内容；预算会计报告也无法反映政府公共部门财务状况、公共资金使用情况以及政府财务受托责任履行情况；预算会计信息更无法满足公共财务管理的需要。

　　我们认为，公共财务管理要求政府财务报告应是一个能够全面完整反映政府公共部门财务活动情况、财务状况、公共资金使用情况及政府履行财务受托责任情况的综合财务报告，而不只是反映预算收支情况及结果的预算会计报表或财政收支决算报告。所以，应当对预算会计报表或财政收支决算报告进行改革，按照公共财务管理的需要建立政府财务报告体系，提供以下财务信息：

　　1.全面、完整、系统地反映政府公共部门的财务状况和财务活动结果，而不只是反映年度的预算收支执行情况及结果。预算会计报表或财政收支决算报告只反映预算收支本身，且具有年度性，而与预算收支相关的情况，如预算支出形成的公共财产、为平衡预算举借的公共债务等却得不到反映。公共财务管理需要政府财务报告连续地反映公共资金的来龙去脉、预算收支的前因后果以及前后会计期间财务状况的变动情况，全方位披露政府公共部门各个方面、各种类型的财务活动信息。包括：（1）政府及公共部门全面、完整的财务状况。即包括政府层面、公共部门层面的财务状况；也包括期间的和连续的财务状况；还包括政府受托管理的公共财产权益、公共债务（显性和隐性债务）情况。（2）政府公共部门的财务状况变动情况。从总财务状况变动或现金流量和净资产（国有资产权益）变动两个侧面加以反映。（3）政府公共部门预算收支情况，突出反映预算与实际执行相比较的情况，以揭示政府公共部门预算管理能力。

　　2.全面、客观、真实地反映政府公共部门的成本费用，而不只是简单报告预算支出或经费支出情况。政府公共部门的成本费用与预算支出或经费支出不同。后者只是按批准预算或经费拨款和有关规定所发生的货币支出，而不是与受托责任相对应的财务支出。前者则从财务支出角度，综合了货币支出和物化支出，较客观、真实地反映了政府公共部门的耗费水平。为反映政府公共部门的成本费用情况，美国政府会计准则委员会（GASB）第34号准则公告推荐的公共部门净成本表值得借鉴。这张报表反映了各政府公共部门财政年度的总支出、提供公共服务依法取得的总收入、需要由公共预算拨款的数额等情况。

　　3.全面、客观地反映政府公共部门的受托业绩。由于非营利性和追求公共利益目标，政府公共部门不可能象私人部门（企业）那样，可以以股东财富增长、财务状况改善、经营实力增强等财务指标反映其受托业绩。但现行的预算会计报表或财政收支决算报告并不能反映这种受托业绩。尽管财务指标也能够在一定程度上反映政府公共部门的财务受托业绩，如遵循法定预算情况、公共财务实力及公共财务健全性等，但政府公共部门花钱办事，要反映公共资金使用效果或公共支出效率。其效果或效率主要体现在维护国家安全和社会稳定、促进社会公平和经济增长，以及提高国家或地方政府竞争实力等方面，且多数情况下不能按定量的思维进行量化反映，只能通过定性分析加以描述。考虑到政府公共部门绩效衡量的复杂性，许多绩效不能量化反映的事实，原来的财政收支决算报告中决算说明书或财务情况说明书应改进为财务报告附注。同时，借鉴GASB第34号准则公告的做法，要求政府财务报告提供管理讨论与分析（MD＆A）等内容，用特定的议题、图形、图表和表格等形式，对涉及财务、非财务的事项及相关的受托业绩加以描述。

　　三、政府财务报告改革的制度基础

　　适应公共财务管理的需要，必须改革现行的预算会计报告，建立政府财务报告体系。但是，政府财务报告作为公共财务管理的一种技术方法，它不仅受政府会计发展的制约，更主要的是受公共管理思想和相关法规制度的影响。所以，政府财务报告改革必须有相应的制度基础。

　　1.健全的公共管理制度。随着新公共管理的兴起，商业管理技术、社会公众服务取向、市场竞争机制的引入，政府更加重视服务产出、结果、效率和质量，必须用企业家的精神来改造政府，强化公共管理，不断提高政府的绩效。

　　2.一体化的公共财务制度。不仅要有健全的、以绩效导向的公共预算制度，还要有健全的、科学规范的公共收入、公共支出、政府成本、公共投资、公共财产、公共债务管理制度和政府绩效考核制度。而且这些制度之间应当严密、相互衔接，避免由于政出多门而相互矛盾，从而形成公共财务制度链。

　　3.完整的政府会计体系。不仅要有真正意义的预算会计体系，还要有完整的政府财务会计（包括政府成本会计）体系，使政府预算会计与政府财务会计衔接起来。这里，更重要的是如何确定政府会计对象（2）。我们认为，应当按照政府公共部门的财务受托责任范围和公共财务活动的内容确定政府会计对象，即除公共收入、公共支出外，还应当把公共投资、公共财产（包括各项主权债权和定义为公共部门的经营性、非经营性国有资产的产权、收益权，如果能够取得一致意见，还应当包括资源性公共财产）、公共债务（包括显性债务、隐性债务）等都确定为政府会计对象。

　　4.权责结合的政府会计基础和政府会计制度。按照持续提供公共服务的要求和核算政府成本、考核评价财务受托业绩（绩效）的需要，把政府会计基础逐步从现行的收付实现制向权责发生制过渡（但应考虑公共服务或公共物品非互惠性和被共同享用的特点对政府采用权责发生制的影响，以及采用权责发生制的成本问题）。同时，建立健全规则导向的政府会计规范体系和政府会计制度体系。

　　5.公开透明的政府财务信息披露制度。政府就象股票公开上市的股份公司，它代表公众从事公共财务活动、管理公共财产，公众拥有公共财产权益、享有财务信息知情权。所以，必须建立公开透明的政府财务信息披露制度。

　　6.充分有效的财务监督制度。应当建立健全公众参与、民主理财、民主监督的制度，真正体现政府公共部门财务管理活动的“公共性”。

　　主要参考文献

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　　李建发。1999.政府会计论。厦门大学出版社

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