改革开放二十多年来，我国的扶贫工作取得举世瞩目的成绩。随着扶贫攻艰的推进，扶贫的资金管理也显露出一些需解决的问题，比如资金投入渠道较少、使用效益较低等，这与新阶段扶贫工作的任务和要求不相适应，应采取措施加以改进。

　　一、主要问题：

　　1、财政投入挤占挪用突出，资金“漏出”比例高。1997年至1999年上半年，中央和地方向国定贫困县投入488亿元扶贫资金，经审计，被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设小金库达43.43亿元，占被审计资金的20.43%.2000年至2003年，国土资源部扶贫办截留、挪用项目资金共计117万元，全部用于扶贫办人员效益津贴、差旅费及制作电视专题片等支出。专家估计，全国40%-50%的扶贫资金没有用于扶贫，以贵州某县为例，2004年上级部门和本级财政投入的扶贫资金合计达4494.97万元，按县人口计人均投入107元，而该县当年体现的人均收入增长却不足百元，投入和所得不配比，资金的使用大量被消耗和抵消了。有的专家建议，我国贫困人口2000多万，国家每年下拨的扶贫资金100多亿，加上地方政府配套、社会捐助和其它资金已超过300亿元，如果平均分发给每个贫困户，每人在1000元以上，这个数字比政府确定的贫困线标准高出很多。

　　2、社会捐赠资金“粥少僧多”，到达贫困户比率较低。新阶段的贫困人群，除了国家高度重视的贫困人口外，还有约6000万的低收入人群，这些仅靠每年财政100多亿元和社会几十亿的资金来支持脱贫是不现实的。在财政投入增加有困难的情况下，应加大引导社会投入。而目前的社会捐赠多是政府部门代办，群众性捐赠多是现金行为，容易被中间环节截留贪污，如媒体报道发给农民工的爱心款被工头索走了一部分，捐给学生的钱被学校收走管理费，不少人对慈善捐赠存在不信任感。

　　3、扶贫贷款有名无实。由于金融机构的市场化运作与政府政策性扶贫之间存在冲突，加上扶贫信贷运作方式存在问题，信贷资金投入逐年下降。据一位财政官员透露，近年来，农行发放到户的扶贫贴息贷款仅占当年发放扶贫贴息贷款总额的1/5左右；而专家研究表明，直接投放贫困户的贷款仅占47%，贷款回收率仅达50%，呆帐率高达35%.农民得不到资金扶持，一些人只好举借高利贷融资。

　　二、原因分析：

　　1、分配不合理。确定扶贫重点县是国家扶贫资金分配的一个重要工作，由于数量有限，贫困县指标争抢激烈，有的以虚假资料申请，有的采取不规范手段，有的已脱贫仍争着要贫困县的帽子；而且，贫困县的帽子一戴便不容易摘下来，“假扶贫”“扶假贫”现象时有发生。其它的扶贫资金分配，由于没有明确规章可循，随意性更严重。

　　2、多头管理，中间环节过多，分散使用和交叉投入比较普遍。以国家级扶贫资金管理为例，以工代赈资金由发改委管理，财政扶贫资金由扶贫办管理，救助式扶贫由民政部管理，各部门之间缺乏有效的协调配合机制。中间环节过多，资金下拨，层层审批，手续繁杂。有些中央扶贫资金到具体扶贫项目，时间已是当年的8、9月份，有的甚至在年底，当年的项目当年不能开工。

　　3、管理制度落实不力。有的没有建立专户，有的报帐不规范，资金使用透明度不高，普通农民对扶贫资金使用不太知情。

　　4、扶贫效果缺乏评估机制，形式主义色彩浓厚。扶贫单位出于追求政绩的需要，在扶贫项目的选择上，短线项目多，形式项目多，扶贫效果不稳定，有的脱贫后又返贫。地方政府在扶贫项目选择上，有偏重地方财源建设项目的取向，这些地方区域经济发展了，而广大群众却未脱贫。扶贫资金重申请、轻使用，重计划、轻落实，扶贫计划和地区发展计划存在脱节情况，上级思路和基层意见不一致，无法形成合力，扶贫只是“戴帽子”。近年来，一些被人民寄予厚望的扶贫干部，频频利用手中的权利蚕食扶贫款，有的国家级贫困县的乡长，配置的公车竟然是进口“皇冠”；有的人打着“扶贫”的旗号办实体、搞项目，神不知鬼不觉地将扶贫款“洗”进自己的小金库；有的贫困县领导和干部到发达地区考察，用高档手机，喝高价酒，存在铺张情况；还有的单位在扶贫下乡中搞排场，基层部门多有怨言。

　　三、改进管理建议：

　　我国贫困状况，已从普遍性贫困转变为阶层性贫困，从区域性贫困转变为分散性贫困，近年贫困人口数减少也呈不规则变化趋势，扶贫投入边际效益下降明显。从现有2000多万贫困人口的构成看，五保户占1/5，残疾人占1/3强，生活在不宜居住的环境中的占1/4，这些人群的自主发展能力很低，新阶段的扶贫工作，难度大，任务艰巨。做好扶贫工作，除了要继续加大资金投入外，更要提高资金使用效率，现建议如下：

　　1、理顺关系，完善扶贫资金运行管理制度。理顺资金供给、分配、使用等部门的工作关系，加强扶贫资金分配、投入、使用、反馈的制度建设，包括：

　　（1）调整扶贫资金分配方式。目前扶贫重点县的确定依据，主要是根据贫困人口数和农民人均收入等指标，而人均收入指标的统计和上报存在做假成分，指标成份较“软”，应多使用“硬指标”如地区财政自给率、可用财力规模、人均财力状况等。国家级扶贫重点县要有期限，如五年一定，并公开评定过程。

　　（2）整合各类扶贫资金，相对集中使用。目前有的地方试行以项目为载体，将各类支农资金捆绑使用的办法，取得一定效果，可以推广施行。

　　（3）改进地方资金配套办法。严格要求地方按比例配套扶贫资金的办法应进行调整，确定配套资金应综合考虑地方财力状况，资金来源一般从新增财力划出适当比例，市县级一般不要求配套资金。

　　（4）加快资金周转速度，提高到位率。完善省以下的财政转移支付制度，推行省直接对县的资金分配方式。在扶贫资金传递过程中，从县到基层和农户的资金运行过程较为薄弱，应制定扶贫资金到基层和到户的保障制度。继续严格执行资金专款专用政策，完善公示公告制度，健全科学的群众参与的项目管理制度，严禁贫困资金用于形象工程建设。应加强项目储备，改革资金申请时间，采取符合农村工作和适应农民需要的工作模式，确保上下紧密配合。扶贫资金属于政府解决三农问题的投资，加大政府支农力度，完善支农资金供给制度，应是治本之策。

　　2、开拓思路，切实解决信贷资金投放力度小的问题。在我国扶贫资金的构成中，中央财政资金处于主休地位，近年实际支出数占到扶贫资金总数的60-70%，中央财政资金对其它资金带动效应弱，这与地方财政困难有关，也与信贷扶贫没入步入正常循环有关。要改进放贷方式，完善较灵活的小额贷款办法，放宽贷款条件，将资金投向对脱贫有带动能力的组织和群众。积极探索政府资金加信贷资金组合使用的方式，以市场化形式由政府购买脱贫成果的机制。探讨建立扶贫信贷风险准备金制度，或农产品风险准备金制度。加大扶贫资金循环使用的力度，逐步形成以财政资金为导向，信贷资金和社会资金为为支撑，贫困户自筹的扶贫资金供给格局。

　　3、创新方式，引导社会扶贫资金投入。慈善应是“玻璃做的口袋”，运作应是全透明的。目前群众性的现金捐赠活动行政色彩较浓，容易发生舞弊，这种“空募散施”的活动，只是捐赠者单方面承担义务，给管理也带来难题。要改进捐赠组织形式，减少收现捐赠，积极推行定向捐赠、项目捐赠，逐步形成向民间慈善组织捐赠的习惯。建立受赠反馈制度，满足捐赠人知情需求。规定捐赠资金管理费提取比例，允许公开提取管理费，强化管理人责任。在国家对义务教育经费进行调整的同时，继续引导社会资助方式，如从群众性的“一对一”资金帮扶结对子，向“智力帮扶”结对子转变。对于企业捐赠，要完善捐赠法律法规，推进诚信捐赠、依法捐赠建设，保证慈善捐赠的健康发展。应加大民间组织在农村脱贫的作用，将政府扶贫中一些适宜项目运作的工作向民间组织公开招标，引导民间组织扶贫的投向。

　　4、加大考核，建立扶贫效果评估制度和责任机制。逐步理顺扶贫部门和支农部门的工作关系，理顺扶贫计划和区域经济发展的关系，把扶贫投入真正体现到为贫困群众增加收入创造财富上来。将扶贫考核列入干部政绩内容，强化工作部门责任。一些定点扶贫部门，设立内部扶贫机构，安排专门经费，但效果却都自家之言，有的明知无事可做却要坚持扶贫，只好搞一些形式，对于在扶贫上只能挂名的部门和单位，应进行清理整顿。