一、国家财务调控的现实必要：基于理论与实践的思考

　　（一）理论反思：调控手段是国家财务本质的外在表现。

　　国家财务，即国家作为生产资料所有者，对国有资产生产经营单位所进行的本金投入与取得资产收益的经济活动及其所形成的经济关系，它是国有经济财务体系的主导环节，也是国民经济价值运动的重要方面。相对的，国家财务调控，就是国家作为一个特殊的理财主体，对国有本金的投入与收益活动及其所形成的经济关系的调节与控制，以期实现社会再生产的良性循环。

　　从理论上讲，国家财务本身就是社会调控职能和微观增值职能的矛盾统一体，作为调控手段正是其本质的外在体现。国家财务的本质是国有本金的投入、收益及其产生的经济关系。国家财务作用的对象是国有资本（国有本金），一方面，作为资本，国有资本在以增值为基本功能、以获取最大的资本增值为运行目标方面，与其他任何形式的非国有资本是相同的，即具有资本的一般属性——获利性和增值性；另一方面，作为国有资本，它又具有不同于一般资本的特殊功能，即具有作为宏观调控和发挥国有经济主导作用的物质基础的功能。宏观调控是指国家作为经济调节主体，运用一定的调节政策和手段，把微观经济活动纳入宏观经济发展所要求的状态的过程。要实现宏观调控目标，从根本上讲，在于合理配置经济资源，即将有限的社会资源按合理的比例分配给国民经济各部门和各产业。由于在市场经济条件下，社会经济资源在价值上大多数表现为资本，因此，合理配置经济资源，从价值方面讲，也就是合理分配资本。这种资本分配对政府的宏观调控来说，是指国有资本的分配，即将国有资本在国民经济各部门、各产业之间进行合理、有效的分配和组合。从这个意义上讲，国有资本不仅具有增值功能，而且具有宏观调控功能，作为调控手段正是其本质的外在体现。

　　（二）实践必然：国家财务引导社会资本的良性发展。

　　以亚当。斯密、李嘉图为代表的古典经济学崇尚自由经济，通过“一只看不见的手”配置社会资源可以实现经济结构的优化调整，提高整个社会的福利水平。但是，1929年爆发的美国经济危机证实了仅仅通过市场调节经济结构的滞后性。通过政府的财政与信用宏观调控政策干预市场，改善市场的供需结构，成为主流经济学研究的重要内容，凯恩斯革命和弗里德曼货币主义思想都对政府干预经济提出了经济学理论基础。但是，二十世纪70年代预期经济学派的发展使政府干预市场的行为受到了质疑，人们对未来的理性预期将使政策调控失效。在市场与政府对经济的调节与干预上，经济学家试图找到恰当的均衡点，试图解释为什么私营部门与公营部门共存的混合经济现象会存在。二十世纪非主流经济学，包括产权经济学、公共选择理论、新古典政治经济学都没有解释清楚为什么类似于铁路、能源、交通、供水、军工等行业要由政府控股的企业运营？公共物品的特性导致市场失灵，供求不足，应由政府提供，可以改善社会福利，公共选择理论虽能解释清楚，但是对上述问题的回答也是含糊的。

　　除财政与信用政策外，在市场与政府之间还存在另外一种资源的配置方式：国家财务。市场具有不完善性、风险性和调节滞后性；政府也是理性人，同样具有机会主义倾向；具有一定的缺陷性和局限性。国家财务的理论贡献在于将宏观财务与微观财务相结合，是市场与政府之间的桥梁。国家财务的主体是自主经营、自负盈亏的法人实体。国有资本通过国家财务机制重点配置到基础产业、基础设施、支柱产业、高科技产业等领域，有利于为国民经济和其他经济成分的蓬勃发展提供良好的市场运行场所和宏观环境；通过国有资本存量增量的变动，带动社会资本良性发展，有利于调整和提升经济结构，支持国家的产业政策；利用国有资本在人财物方面的优势，以控股、参股等形式聚集社会闲散资本，可以扩大国有资本的竞争力和影响，力，同时通过公私混合经济，中外合资合作经营等形式激发国有资本的增值功能，通过双向互动提高国有资本的宏观调控能力，弥补市场与政府配置资源存在的缺陷性与局限性。

　　二、国家财务调控的目标定位

　　如前所述，基于国家财务活动的多层性，国家财务关系的多元化，决定了国家财务调控目标的综合性、宏观性和层次性。

　　（一）国家财务调控目标的综合性。

　　国家财务调控目标包括许多方面的内容，如宏观性目标、增值性目标等。因此，国家财务调控追求的并不是某一方面的特定目标，而是许多方面的多目标综合体系。这种综合性特点正是国家财务调控目标与一般企业财务调控目标的主要区别之一。尽管从表面上看，企业财务调控和国家财务调控都具有多重目标，但是从其实质来看，企业财务调控的多重目标基本上可以归结为企业资本增值最大化，即使考虑一些社会目标，如环保等，但最终是服务于增值这个目标；而国家财务调控的多重目标则基本上可以归结为宏观性目标、增值性目标两大类，表现为多向性或综合性，而不是单一的资本增值最大化。国家财务调控目标的综合性特点在国有资本的运营上表现得尤为突出。也就是说，国有资本的运营既不能单纯追求宏观性目标，也不能单纯追求增值性目标而必须把这两方面的目标综合起来，相互兼顾。

　　（二）国家财务调控目标的宏观性。

　　与企业财务调控和私人财务调控的目标不同，国家财务调控的目标具有明显的宏观性特点。这是由国家财务调控自身的性质决定的。作为国家所有的资本，国家财务调控表现为国家宏观经济调控的直接手段之一。因此，在其内在规定性上，国家财务调控首先是一种宏观调控，服从于国家宏观经济政策和社会整体利益的目标导向。国家财务调控的宏观性目标固然具有宏观性特点，就是增值性目标也同样体现宏观性特点。尽管在形式上，国有资本的增值性首先表现为特定方面的国有资本投资实体自身的行为，但是，这样一种微观性的国有资本投资实体的盈利性经营，也是建立在国有资本宏观合理布局和国家财务宏观调控的基础上的，服从于国家财务调控的宏观目标。因此，其增值性目标同时也具有宏观性的特点。国家财务调控目标的宏观性特点，决定了任何一个方面的国家财务调控活动都必须在一定程度上，考虑国家财务调控目标的总体要求，把国家财务调控目标的宏观性与自身经营活动的微观性结合起来。

　　（三）国家财务调控目标的层次性。

　　这一特点是与国家财务调控目标的综合性相联系的，也体现出国家财务调控目标与企业财务调控目标的不同。企业财务调控目标主要集中在对实现企业价值最大化的财务活动和财务关系的调节与控制，因此，并没有明显的层次性。国家财务调控目标则不同，它有比较明显的层次性。首先，作为第一层次的国有资产监督管理委员会追求的是国家财务调控的宏观目标，并且包含多个方面的内容，而作为第二层次的国有资产运营管理公司和第三层次的国有控股（参股）公司主要追求，的是国家财务调控的微观目标。另外，在国家财务调控的宏观目标体系中，在一定时期一定社会经济形势下，总有某一个或某几个方面的目标占据主导地位，其对于国家财务调控总体目标体系的实现以及社会经济效果有着巨大的影响作用，而其他方面的目标则相对处于辅助、次要、从属的地位。因此，各个特定时期特定社会经济形势下，国有资本的宏观管理者，即国有资产监督管理委员会，既要综合考虑国家财务调控目标体系的总体要求，又要因时因势合理选择主导层的目标，并主要围绕主导层目标展开国家财务调控活动，以期取得良好的社会经济效果。

　　三、国家财务的调控方式

　　利用国有资本调控国民经济，西方国家已积累了丰富的经验。它们一般的做法是：通过国有资本的增加，公共财政、公共工程的支出扩大有效需求，解决经济增长和劳动力就业问题；通过国有资本增量变动和存量调整，引导社会资本的投资结构，继而影响国家产业结构的提升和生产力布局；国有资本一般投资于基础产业、基础设施及高科技、高风险产业等，一旦产业成熟，即转让为私人资本，为其攫取高额利润服务；通过国有资本的缩减或扩张，反经济周期、经济波动对国民经济的消极影响。二十世纪90年代以来，在经济上，西方盛行所谓的“第三条道路”，即既不是自由主义也不是政府主义的经济政策。西方国家利用国有资本实行调控的作用在于：“收残补缺”，“填补”私人资本不愿投资的基础产业、风险产业和边远地区；培育市场环境，推动产业结构的调整和升级；贯彻国家经济发展规划和经济政策等。

　　我国国家财务宏观调控作用的发挥是通过国家投入资本总量的控制与结构的调整实现的。产业政策是国有资本总量控制与结构调整的先导，国家财务主体利用自身的资本、信息、人才技术等方面的优势，借助于资本运营手段，通过国有资本的配置，优化经济结构，实现产业政策的调控目标。国家财务宏观调控作用的优势在于将宏观财务与微观财务结合起来，将国家的产业政策直接贯彻于微观层次。具体而言：

　　1.产业结构调控。首先，国家可以通过对国有资本的营运实现对产业结构的调整。国家在编制国有资本经营预算，制定经济结构、产业结构调整规划，明确产业发展顺序和重点的条件下，通过国有资本运营的方向和规模来引导和鼓励微观经济主体，增强优先发展产业的实力，促进资本向优先发展产业流动和集聚，推动产业升级，优化产业结构。其次，国家可以通过国有资本在不同地区有序地流动对地方产业布局进行调整。引导和鼓励各地方从实际出发，发挥优势，统筹兼顾，合理布局，实现地方产业发展方向的调整，形成既合理又有地方特色的产业布局。再次，国家可以通过采取不同的国有资本运营方式实现所有制结构的调整。国家通过宏观调控，推动国有资本“有进有退”，促进国有经济的战略改组，实现国有资本布局的调整。

　　2.资本导向调控。国有资本。流向哪里，流量为多少，是国有资本引导作用的基本表现形式。在我国的社会主义经济制度下，关系国计民生的产业的发展，失衡的经济结构的调整，边远和贫穷地区的开发等等，都需要国有资本充分发挥其引导作用。国有资本进入了，基本条件改善了，投资环境具备了，经济效益凸现了，外资和其他社会资本也就随之而来了。在一定程度上来讲，国有资本引导力的发挥是对国家宏观经济调控的有力支持和重要保证，即国家要在制定科学的产业发展政策及有关配套政策的基础上，通过国有资本的运动方向来捉供导向。在国有资本流入的同时引导和支持其他形式的资本流入，对应退出的产业及行业，国家通过国有资本的运营，包括破产、兼并、收购、重组、再就业等政策，解决退出障碍，促使资本从低效率、低效益的领域向优势产业及行业转移。

　　3.沟通服务调控。资本运营的操作是一项专业性、技术性极强的工作，单个的部门或企业由于缺乏宏观眼光和出于自身的利益，其资产重组或增量投入的行为往往集中于那些回报率较高的行业或项目上，这极易造成某一行业的投资过热及投资结构不合理、不平衡。国有资本运营由于其地位的特殊性，便于从宏观上把握经济方向，因此，国家可以通过国有资本运营的实践来发挥其协调沟通功能。如定期发布产业结构调整信息，提供市场需求分析预测，发布产权、经营权转让信息，组织资本运营方案的论证和可行性研究，组织产权核定评估，协调各方利益冲突等。适当的时候，国家也可以采取适当的方式向某些实力较强的企业或部门提供投资参考。