摘要：除少数发达地区外，县乡政府的财政支农能力严重虚弱，几乎成为普遍现实。形成这种局面的根本原因，在于县乡财政的严重困难。而形成县乡财政严重困难的根本原因，多在体制性或政策性方面，并非短期内容易消除的。因此，增强县乡财政的支农能力具有艰难性，现行的财政支农政策应做5方面的调整。即明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位；整合资源，突出重点，加强监督，优化调整政府支农方式；从战略上培育县乡政府的支农能力，逐步明晰各级政府财政支农的事权。
　　关键词：县乡财政；财政支农；制度
　　近年来，由于中央政府对“三农”问题的重视程度日趋提高，中央财政、甚至许多省级财政对农业的支持保护力度明显加大。但是，县乡财政对农业的支持程度是否相应地有所增长？县乡政府的财政支农能力与现行政策的要求有无矛盾？主要原因何在？能否采取有效措施切实增强县乡政府的财政支农能力？或者要不要对现有的财政支农政策进行重新调整？本报告试图通过研究回答这些问题。
　　一、县乡政府的财政支农能力严重虚弱几成普遍现实
　　近年来，大量调查和案例研究显示，除少数发达地区外，我国县乡政府的财政支农能力不强，甚至比较虚弱，主要表现在以下方面。
　　（一）县乡本级财政的支农能力有名无实，或极其虚弱；财政支农主要依赖中央和省级财政
　　案例1：据国务院发展研究中心对湖北襄阳县的调查，1997-2000年间，全县农业灾害严重，非涝即旱；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数，共达4310万元，相当于实际支出的4.3倍（陈锡文，2003年，第246页）。
　　案例2：黑龙江省绥化市北林区的经济发展，大致居于全省中等水平。2002年，全区共有84万人，其中农业人口58万人，耕地面积262万亩；人均区本级财政收入181.0元、人均财政总收入261.9元。目前，区级财政基本上只能保证工资发放、支持政府运转，对农业的支持主要依赖中央和省级财政的项目资金。近年来，包括实施大豆振兴计划，全区每年能争取到的农业项目资金，大约2000万元，占2002年区本级财政收入的13%上下；其中来自中央和省级财政的分别占70%和30%左右。全区本级财政每年能用于支持农业的资金大约150万-200万元，占区本级财政收入的1%略强，不足中央和省级财政对该区支农总量的1／10.
　　案例3：我们在黑龙江省绥化市的海伦县和北林区，分别调查了1个经济中等发达的乡镇。在山东泰安的肥城市调查了经济发展处于中等和中等偏上水平的乡镇各一个。这些镇都反映，目前乡镇政府对农业基本上没有支持能力。比如，山东肥城市汶阳镇是该市经济发展水平比较高的镇。2000、2001、2002年3年间，财政支农的投入总量分别为20万元、9万元和19.5万元，这些投入均来自上级的财政拨款，本级财政没有投入。
　　此外，许多调查表明，与县乡财政收入的增长相比，财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。
　　（二）对于中央和省市的财政支农专项资金，县乡财政往往无力提供配套，甚至存在截留挪用现象
　　案例4：近年来，为了切实支持农业和农村经济的发展，中央有关部委出台了许多财政支农资金专项；但多要求地方能够提供一定比例的配套资金。1998-2000年，湖北襄阳县被列入鄂西北部重点农业综合开发县，该县还是国家商品粮基地县。国务院发展研究中心农村部的调查显示，中央的专项资金基本上都能到位，但地方配套资金到位率低，却是一个突出问题。以2000年为例，县财政配套资金的到位率仅30%.5年来，在该县的国家商品粮基地项目，中央专项资金到位率达98.89%，省级资金到位率29.79%，而市级资金和县级资金的到位率分别仅及1.62%和7.13%（陈锡文，2003，第247页）。
　　案例5：位于西北的C省计委有关同志反映，近年来该省通过财政部门下拨用于支持农业产业化龙头企业的资金，大多数被各级财政截留挪用。有些县（市）的政府之所以对抓项目比较热情，主要并不是为了发展地方经济，而是为了能争取国家财政资金，以弥补地方财政的窟窿。在部分县（市），政府甚至不是支持农业，而是靠吃农业过日子。因为，县（市）一级政府的财政收入，主要来自农业税；政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目；而争取到的项目资金，经常被挪用于给政府部门发放工资。
　　案例6：类似于案例5的现象，不仅在西北C省这样的落后地区存在，在山东等发达省份的中等发达地区，也是存在的。山东YXY食品有限公司总部位于该省TA市TS区XJL镇，是一个国家级农业产业化龙头企业。TA市TS区的经济发展水平居于该省中等行列。2002年，经过有关项目的审批手续，中央财政对该公司的技改项目，提供了60万元的无偿资金支持。项目原计划2003年底完成。按照有关拨款程序，该项资金需通过财政系统逐级下拨。为此，TA市财政局曾给TS区财政局下文，告知其已将这笔资金下拨给TS区财政局，希望TS区财政局按照专款专用的原则，加强监督力度，保证项目顺利实施。但同时，TA市财政局又口头告知TS区财政局，由于TS区政府欠TA市财政局的钱，TA市财政局只能将这笔资金从TS区财政局的欠帐中扣除，并以此代替这笔资金的实际拨付。TS区财政局也如法炮制，给XJL镇财政所下文；同时口头告知XJL镇财政所，由于XJL镇政府欠TS区财政局的钱10年都还不完，TS区财政局只能将这笔资金从XJL镇的欠帐中扣除，并以此代替这笔资金的实际拨付。因此，XJL镇财政所最终并没有实际拿到这笔资金，也不能将这笔资金拨给YXY公司。YXY公司努力争取到的这笔中央财政的支持资金，实际上成为没有实际作用的“画饼”。YXY公司为此曾经找过TA市纠风办，纠风办明确告知YXY公司，只要他们出面，肯定能把这笔项目资金落实到YXY公司，但如此一来，该公司以后的路子可能就走绝了；要不要纠风办出面，由YXY公司自行决定。YXY公司权衡再三，只得主动放弃请纠风办出面落实资金的行动。类似的事情在YXY公司还不是唯一一次出现。
　　（三）县乡财政支农能力虚弱，不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行
　　案例7：在黑龙江省海伦县，许多水库由于病险严重，蓄水能力大幅度下降，加之连续几年干旱，该县的水田面积已经由前几年的40万亩下降到不足10万亩，严重影响了粮食生产能力的稳定和主产区农民的增收。目前，该县因水灾冲毁的桥梁已达70多座，如果将这些水毁桥梁重新修缮，需要的资金总额将达1000万-2000万元。据黑龙江省计委同志反映，近年来国家对大江大河治理的投入较多，但各级政府对小江小河治理的投入严重不足，导致小江小河经常泛滥成灾，甚至因此损毁桥梁、淹没道路、妨碍交通和农产品收获。农业和农村基础设施建设的严重滞后，成为县乡财政支农能力虚弱的直接结果。
　　案例8：陕西富平县作为75万人口的农业大县，2002年该县本级财政的科技三项费用为0；科学事业费支出仅为18万元，占全县财政总支出的比重约为0.1%.1999-2002年，县财政未下拨过一分钱科普经费。为节约电话费，2003年科技局曾一度只准接电话不准打电话，严重妨碍了正常工作。作为科技局，连1台可以上网的电脑都没有。该县农业发展的科技支撑体系之弱，据此可见一斑。
　　二、县乡财政的严重困难是导致财政支农能力不强的根本原因
　　对于县乡财政支农能力的虚弱，不同的学者可能有不同的解释。最常见的有以下两种：（1）农业投资的外部性强，投资项目运转后对地方财政的贡献率低于工商业，因而争取财政支持的竞争力差；（2）农业投资不像城镇建设那样容易成为凸显政绩的形象工程。我们认为，这些解释虽然不无道理，但都不是问题的根本所在；否则，就很难解释为什么支持龙头企业等部分回报率高的项目，县乡政府的财政支持能力仍然极其有限？为什么少数发达地区的财政支农能力也是比较强的？为什么在中央政府切实重视农业并加大农业投入力度的同时，县乡政府的财政支农能力仍然增长缓慢，甚至会有大量的专项支农资金被各级财政截流挪用？至少在大多数地方，特别是欠发达地区，县乡政府的财政支农能力比较弱，根本原因在于严重的县乡财政困难，导致其无力支持农业。根据我们的大量调查和部分文献研究，当前县乡财政困难问题的严重性，主要表现在以下几个方面。
　　（一）显性直接负债规模较大，且呈普遍化迅速发展态势
　　所谓显性直接负债，是指根据法律或合同必须由政府承担的现时债务。近年来，县乡政府的显性直接负债主要呈现以下特点。一是负债规模较大，甚至越来越大。二是负债面广，问题越来越重。三是负债问题的严重性与经济发展水平之间，并无必然的对应关系；换句话说，负债问题的严重性，并不随着经济发展水平的提高而自动消失。国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查表明，到2001年底，这些县累计负债（显性直接负债）163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。在我们调查的山东肥城市，到2003年8月，市（县）级财政的显性直接负债已达5.1亿元，全市（县）人均526.86元，相当于上年农民人均纯收入的16.3%.以山东肥城市为例，该市的经济发展在山东省处于中等偏上。据该市财政局介绍，到2003年10月，该市的全部14个乡镇都存在显性直接负债问题，平均每个乡镇本级政府的显性直接负债，高达500万－1000万元。汶阳镇和安驾庄镇的经济发展，分别居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，两镇的显性直接负债分别为1100万元和551万元，分别相当于当年全镇财政总收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前几年乡镇负债普遍化的趋势，已在县市一级迅速蔓延。
　　（二）县乡本级财政收入的增长赶不上支出的扩大，实际问题比报表反映的更为严重
　　以黑龙江省为例，2002年，该省县级政府的一般预算收入共有50亿元，县级政府平均的一般预算收入为7500万元。其中，亿元以上的县仅有12个，占县（市）总数的比重为17.9%；有22个县的预算收入规模不足5000万元，占县（市）总数的比重为32.8%；甚至还有3个县（市）的预算收入不到2000万元。根据甘肃省计委农经处同志的介绍，目前在该省87个县（包括县级市、区）中，只有兰州市城关区一个区能够实现本级财政的收支平衡，而且其本级财政收入还略小于支出；最差的卓尼县本级财政收入只相当于本级财政支出的1／10左右。2002年，山东肥城市安驾庄镇的财政收支缺口高达1126.3万元，相当于该镇当年完成的财政收入的64.7%.该镇当年到期应还债务67万元，但实际只能偿还53万元。
　　更为严重的问题在于，近年来，虽然许多统计资料显示，多数县市的财政收入增长较快；但由于实际的财政收入水分较大、人为隐瞒赤字的现象比较普遍，县乡财政的实际增收状况，并没有像统计资料显示的那么乐观；实际的县乡财政困难问题，比报表数据所显示的往往更为严重。2002年，国家审计署审计的中西部地区10省市49个县（市）中，到2001年底，有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个县累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算所反映的赤字规模（7.2亿元）的147%.中部地区某省一个地级市市长认为，财政收入和国内生产总值、工业产值、农民人均纯收入一起，成为在中部地区虚假成分最高的四项经济指标；财政收入的虚假情况主要发生在县乡两级，尤以乡镇为重。
　　（三）县乡负债种类繁多，呈现负债问题严重化和隐性负债显性化、或有负债直接化并存发展的特征
　　县乡政府的负债不仅表现为显性直接负债，还表现为各种隐性直接负债和或有负债。这些隐性负债和或有负债，虽然不会直接导致现实的县乡财政困难，但隐性负债和或有负债规模的扩大，仍会程度不同地增加未来的财政困难程度，从而影响着政府现实的财政支出行为及其未来的可持续性。从大量调查来看，县乡政府的隐性负债和或有负债不仅来源繁多、规模较大，而且增势不减，成为一个突出问题。仅以欠发工资为例，这是县乡政府隐性负债的重要形式，据国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查，截至2002年9月，已有42个县市（占总数的85.7%）累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍多，而当年1-9月新欠额就高达1.32亿元。目前，甘肃省有70%的县不能正常地发工资。
　　值得注意的是，在20世纪90年代初中期各地加快发展的过程中，乡镇企业热、开发区热、批发市场热、城镇建设热、房地产开发热和合作基金会热此起彼伏。在此过程中形成的许多政府隐性负债和或有负债，经过长达几年的蓄积或由于运行环境的变化，逐步具备了转化为显性负债和直接负债的条件。较为典型的体现是农村合作基金会的呆坏帐和乡镇办企业的负债。比如，党国英（2003）调查的河北某乡到2001年底，共有直接负债550.7万元，其中125.3万元系由政府担保的借款因逾期不能偿还转化而来的，占乡镇直接负债总额的22.8%.