三、从县乡财政困难的成因看提高其财政支农能力的艰难性

　　县乡财政的严重困难，是导致其支农能力不强并增长艰难的根本原因。那么，如果能够在短期内根本改变县乡财政严重困难的状况，就有可能促进县乡财政支农能力的增强。但是，这种县乡财政严重困难的状况，是否可以在短期内根本消除的呢？为了科学地回答这一问题，我们先来分析当前导致县乡财政严重困难的原因。根据我们的大量调查和文献研究，形成县乡财政严重困难局面的根本原因，在于以下几点。

　　（一）在欠发达地区或农业主产区，由子区域经济结构的特点，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源；因此，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面

　　除上级政府的转移支付外，县乡财政收入主要来自两大块，一是工商业对财政收入的贡献，二是面向农民收取的各项税费。近年来，县乡政府直接办的企业大多已完成改制，因此，依托与县域企业的产权联系，县乡政府获得收入的渠道已迅速萎缩。农村中小企业（乡镇企业）正处于加快分化重组的新阶段。少数区域农村中小企业的发展优势迅速凸显，借此可迅速跻身于发达区域之列。而在大多数地区，农村中小企业的发展劣势却在明显增强，这些地区的农村中小企业正面临着加快结构调整的问题；甚至对其中大多数区域来说，更确切的说法应该是面临加快退出的问题。因此，在大多数地区，特别是欠发达地区或农业主产区，工商业难以有效地支撑县乡财政收入的增长。县乡财政收入的增长，只能将面向农民收取的税费作为重要或主要来源（以山东肥城市这个农业主产区为例，详见表1）。但是，从本质上说，来自农业的税费却不具有长期迅速增长的潜质。鉴于深化农村税费改革的工作正在有序推进，中央已经出台了取消农业特产税、逐步降低农业税率等相关政策，鉴于各级政府在减轻农民负担方面的工作力度逐步加大，至少从近中期看，面向农民收取的各种税费，也很难支撑县乡财政收入的持续快速增长。

　　表1 近年来山东肥城市两镇的财政收入及其构成（单位：万元、%）

　　资料来源：本人直接调查。

　　（二）自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了县乡财政的困难性

　　近年来，自上而下的增支减收新政策对县乡财政困难的影响，主要表现在两个方面。一是“中央出政策，地方出资金”的新政策出台，增加了县乡财政支出增长的刚性和收入增长的艰难性。在这类政策中，比较典型的有：对龙头企业的税收优惠多在地方税上开口子，扩大农业税因灾减免，连续数次出台的机关事业单位增资政策、取消农业特产税政策等。二是政策性增人增长过快，导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。政策性增人包括大中专学生的分配、复转军人的安置、甚至民办教师转正等。据对吉林省41个县（市）的调查，1998-2002年，这些县（市）每年新增财政供养人口1.3万人，新增支出1.1亿元，占县（市）新增财力的15%.

　　（三）现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，从而加剧了县乡财政的困境

　　从1994年开始，我国以分税制为主要内容的财政体制改革，取得了积极的成效；但是，就总体来说，现行分税制的不完善之处也是显而易见的。在省以下层面实际运作的财政体制，甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权，对分税制和财政包干体制按照机会主义原则进行结合的产物。在这种财政体制的运行中，容易形成或强化以下倾向：（1）各级政府盲目效仿分税制改革中中央集中财权的做法，形成省以下政府层层向上集中财权的格局。（2）各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题比较突出，客观上形成了各级政府层层向下下放事权的局面。这两方面的综合作用，容易导致县、乡两级政府“履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾”（贾康、白景明，2002）。（3）现行的转移支付制度，在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征，在中央对地方的转移支付总量中，只有过渡期转移支付才是适应市场经济和分税制改革要求，真正具有平衡地方财力功能的规范化的转移支付，但其相对规模小、所占比重偏低却是一个突出问题。因此，现行的转移支付制度虽然在总体上呈现不断完善的趋势，但在当前却并没有达到缩小地区差距的效果，甚至放大了地区经济差距（马栓友、于红霞，2003），加剧了农业主产区和欠发达地区的财政困难，甚至财政风险。

　　（四）自上而下的压力型行政体制，增加了形成县乡财政困难的可能性

　　经过改革开放20多年的发展，我国行政体制改革虽然取得了重大进展，压力性体制的特性有所减弱。但是，就总体而言，我国行政体制的改革仍然严重滞后于经济体制的改革，现行行政体制仍在一定程度上具有压力型体制的特征。压力型行政体制的运行，容易导致各级政府之间的职责、分工界限不清，甚至容易把上下级政府之间的职能差别，简单地理解为区域范围上的比例放大或缩小。由此会引发5个方面的问题：（1）便于上级政府向下级政府推诿事权。（2）可能导致财政支出标准、甚至某些财政支出政策的决定权过度集中，限制县乡政府在一定限度内因地制宜地灵活决定财政支出标准、甚至财政支出政策的可能性。在多数情况下，全国统一的财政支出标准，可能低于发达地区的需要，却容易超越欠发达地区的区域发展水平和财政承受能力。（3）导致各级政府要把主要精力定位于传达上级政府的政策意图、强化对下级政府的控制；而少暇结合区域实际制定和实施切实有效且富有特色的区域发展思路，从而束缚基层政府因地制宜地调整职能定位、支持区域发展的主动性和创造性，进而影响区域发展的成效和财源的培育。（4）强化县乡政府在政府层次序列中的弱势地位，强化各级政府上收财权、下放事权的格局，甚至为政府相关部门搭车收费和乱收税费提供便利。（5）强化现有政府行为和政绩考核体系的运行惯性，妨碍政府职能的有效转变，导致基层政府迫于政绩考核的压力，从竞争性投资领域的退出步伐较慢。而政府介入竞争性领域的投资、经营活动及由此形成的政企不分问题，往往会增加其形成直接负债、或有负债和隐性负债的可能性。政府职能转变的滞后，也会增加政府的运行成本和农村公共品供给中的浪费现象，从而增加财政的支出压力。显然，上述5个方面的问题都会从现实和长远、增支和减收两方面，增加县乡财政的困难。

　　（五）对于县乡债务或财政风险缺乏有效的约束机制，县乡债务或风险管理处于混乱乃至失控状态

　　除显性直接负债外，在多数地区特别是欠发达地区，或有负债甚至隐性负债的规模到底有多大，仍然是一个迷。县乡负债和风险管理的混乱失控状态，固然与或有负债或隐性负债的性质有关，也与缺乏统一权威的财政债务和风险管理机构不可分割。从理论上说，财政部门是财政债务和风险的管理机构；但预算约束软化和管理不力，预算外、制度外财政收支的大量发生，甚至源自财政系统之外的政府显性、隐性或直接、或有负债的大量出现，实际上动摇着财政部门作为财政债务和风险管理部门的统一性和权威性。现行的《预算法》在第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。在实际的县乡负债难以有效避免的情况下，执行这项规定，固然有利于控制县乡显性直接负债的增长，却也会“逼迫”县乡负债更多地采取隐性负债和或有负债的形式，从而增加了县乡负债和财政风险的控制难度。

　　此外，县乡政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态，还与对县乡政府及其主要领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制相关。比如，县乡政府之间、甚至政府各部门之间为建设“政绩工程”、“形象工程”的竞争，是形成县乡负债和财政困难的重要原因。但是，对由此形成的财政负债或财政风险，却缺乏有效的责任追究或约束机制。而且，现有的“以上为主”的干部考核和提拔机制，还容易产生“胆子越大，提拔越快”的激励效应，变相鼓励政府主要领导人在“政绩工程”和“形象工程”方面的扩张冲动，导致“一个人的政绩，几届人的包袱”诸如此类的现象频繁发生。

　　前文对当前形成县乡财政困难的主要原因进行了分析。在这些原因中，前述第一方面的原因，从表面上看，似乎是区域经济结构转型的特点，导致了县乡财政收入增长艰难；但进而言之，则与尚未形成适应现有区域经济结构的县乡财政体制有关。后4个方面的原因，基本上都属于体制或制度层面的。因此，可以说，当前，形成我国县乡财政严重困难局面的根本原因，在于体制性或制度性因素，在于我国的制度转型严重滞后于经济发展和结构转型的要求。要从根本上走出县乡财政严重困难的局面，必须在完善社会主义市场经济的过程中，坚定不移地加快制度转型。从前文分析可见，要通过加快制度转型，从根本上消除当前县乡财政严重困难的局面，需要做长期不懈的努力，非短期内可以做到的。换句话说，要在短期内根本消除县乡财政严重困难的局面，在全国大多数地区是不现实的。

　　四、调整财政支农政策的思路

　　（一）在近中期政府的财政支农体系中，重新调整县乡政府的职能定位，明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位

　　前文分析表明，当前，要显著提高县乡政府的财政支农能力，或根本改变县乡财政支农能力虚弱的局面，在大多数地区，特别是欠发达地区，在总体上是不现实的。因此，在近中期内，要在切实保障各级政府对农业的支持总量稳定增长的前提下，采取务实的态度，明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位，进一步明确并增强中央和省级政府的财政支农责任（包括投入责任），确保今后中央和省级的财政支农投入，成为这些地区政府财政支农投入总量增长和结构优化的主体；确保以中央和省级政府为主、以（地）市县乡为辅的政府财政支农投入的增长，能够有效地促进这些地区的农业发展、农民增收和农村稳定，使政府财政支农的作用能够满足国民经济和社会发展的需求。这样可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。第一，有利于防止各级政府相互推诿财政支农责任，导致财政支农行为难以真正地付诸实施。第二，避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长，而影响宏观决策的科学性或导致财政支农实际效果的下降。

　　（二）整合资源，突出重点，加强监督，将提高财政支农资金的使用效果与增加财政支农资金放到同等重要的地位

　　由于农业亟待财政支持的项目和领域众多，而实际的财政支农资金总量较少；财政支农资金存在着多部门分散管理和分散投入、重复投入、撒胡椒面等问题，在相当程度上影响着财政支农资金的使用效果。因此，在不违反WTO规则的前提下，财政支农要结合投资结构的调整，进一步整合资源、突出重点，加大向重点领域、重点组织、重点产品、重点项目和重点地区的倾斜支持力度，加强部门整合、资源整合和项目整合工作。鼓励政府各部门结合重点支持和项目带动，加强部门联合和统筹协调工作，有机整合跨部门、跨渠道乃至不同性质的支农资金，形成支持农业结构调整或农业发展的合力。为此，建议根据财政支农项目大类的不同，成立由某个部门牵头、相关部委参加的财政支农部际联席会议制度，建立对重大项目的相互通报和信息共享体系。在暂时无法实现跨部门跨类别资金统筹使用的情况下，鼓励同一部门内部不同单位的相关支农资金统筹使用。

　　（三）优化调整政府支持农业的方式，实现不同财政支农方式乃至财政支农与其他支农方式的有机结合

　　从国内外经验看，财政支农可以采取多种方式，除目前采用较多的财政无偿投资外，还可以采取贴息、税费减免或投资补助等形式。对于公益性较强的领域如公共基础设施建设、公益性的农村科技推广体系建设等，适宜采取财政无偿投资的方式；但是，对于介于公益性和竞争性之间或竞争性相对较强、但政府应该鼓励的领域，如农民培训、良种推广和农产品营销体系建设等，今后宜逐步转向更多地采用贴息、税费减免或投资补贴等形式。进行这种财政支农方式的调整，一方面，是为了使有限的财政支农资金更大程度地发挥作用；另一方面，也为了避免因政府直接介入竞争性领域的投资活动，导致不同类型经济主体之间竞争环境的不平等性，或对产业发展起到矫枉过正的作用。此外，也应该重视政府财政支农与其他支持方式的有机结合、增强财政支农资金对金融等其他支农资金和民间投资的引导作用。

　　（四）加快制度创新，促进县乡财政困难的缓解，并从战略的高度培育县乡政府的支农能力

　　通过加快制度创新，从战略上逐步消除形成县乡财政困难的制度根源，不仅有利于促进农村的可持续发展，还有利于逐步增强县乡政府的支农能力。在此，增强县乡政府的支农能力包括两层含义。即通过增强县乡财力，消除县乡财政困难，一方面，减少县乡负债，增强县乡政府对农业的资金支持能力；另一方面，促进县乡政府的良性运转，借此增强县乡政府对农业发展和结构调整的政策引导和服务能力。财政支农大多属于面向农业和农民提供农村公共品供给的活动，按照公共品受益范围的不同，财政支农应由不同层次的政府层次承担相应的事权和支出责任。在财政支农方面，如果县乡政府长期处于缺位或几乎有名无实的状态，是不利于提高财政支农资金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期内欠发达地区的财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的必要性和合理性；另一方面，也要看到从战略上培养县乡政府财政支农能力的紧迫性。从战略上培育县乡政府的财政支农能力，需要从消除县乡财政困难的根源做起。限于篇幅，在此不再赘述。

　　（五）根据受益范围和财政能力相结合的原则，逐步明晰各级政府在财政支农方面的事权，实现不同级次政府之间在财政支农方面的有序分工和整合

　　目前在财政支农方面，重复投资、分散投资、政府投资缺位和越位现象同时存在，一个重要原因是对各级政府及政府各部门之间的事权界定不清；甚至习惯于计划经济和压力型行政体制的思维定式，把本该由中央政府（充其量再加上省级政府）承担的事权，不切实际地强加于地方政府。今后，有必要在加强研究、充分讨论的基础上，重新调整各级政府在财政支农方面的事权分工，为实现不同级次政府之间在财政支农方面的协调整合创造条件。当然，此项工作是个复杂的系统工程，应该采取既积极又谨慎的态度，操之过急容易产生“先污染，需要再治理”的问题。