内容提要： 国库现金管理已成为我国财政部门面临的一项现实而紧迫的任务，但对于其内涵与本质等基本问题，至今尚未形成共识。本文基于对国库现金管理历史发展、理论基础及具体实践三方面的考察，认为国库现金管理是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是预算执行阶段的重要内容，是预算编制完成后全面、有效控制财政收支的主要手段，它以协调国库现金的安全性、流动性与盈利性为核心，既不是纯粹的资产管理，也不是纯粹的负债管理，而是平衡的资产－负债管理。

　　一、正确地认识国库现金管理的内涵与本质，有助于树立科学的理财观与提高执政理财能力

　　2001年3月，国务院批准了《财政国库管理制度改革试点方案》，由此拉开了我国财政国库管理改革的帷幕。随后，国库现金管理作为一个全新的事物开始步入我们的视野与生活。2003年1月，我国开始实行国库存款计息制度；2003年6月，财政部对第五期国债采取发行后推迟三个月缴款的做法；2004年8月，财政部首次以混合式招标方式提前兑付三期总量近900亿元的记账式国债。由此，国库现金管理离我们越来越近。

　　然而，对于国库现金管理的内涵与本质等基本问题，我们至今尚未形成统一的认识。有人认为国库现金管理是财政的职能，也有人认为它是中央银行的职能；有人认为国库现金管理属于资产管理范畴，也有人认为它属于债务管理范畴；有人认为国库现金管理是对库底资金的管理，也有人认为它是对国库资金运行的全过程管理。诸多观点，不一而足。

　　随着我国推行国库集中收付制度改革试点，财政资金逐渐集中于财政部门管理下的国库单一账户中。大量资金留在国库，国库资金如何调度使用？如何更好地确保预算单位的及时用款？如何统筹考虑国库资金的运用与筹措？如何提高国库资金的使用效益与降低政府借款成本？恰当地解决这些问题已成为我国财政部门面临的现实而又紧迫的任务。

　　显然，建立适合我国国情的国库现金管理制度，是国库集中收付制度改革的直接结果，也是我国财政国库管理制度改革的深层次目标。而正确地认识国库现金管理的内涵与本质，则是我国尝试开展国库现金管理的必要前提，也是树立科学理财观、提高我们党执政理财能力不可或缺的一个方面，具有重要的理论价值和积极的现实意义。

　　二、国库现金管理是市场经济发展到一定阶段的必然产物，它凝聚了先进理念、技术与市场等多方面要素

　　国库现金管理并不是与生俱来的，而是市场经济发展到一定阶段的必然产物。20世纪70年代以前，即便在最发达的国家美国，在预算执行过程中，也没有人关注现金管理问题。那时，财政部门在预算执行中的任务主要有两个：一是保证公共资金流向相应的预算单位，二是控制预算拨款的速度。这样做的结果导致了一个严重的问题，即财政部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上，预算单位将重点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续“要钱”的问题上，而资金是否得到有效利用、预算目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边。更严重的是，一旦出现资金缺口，为完成预算目标，往往通过借款的方式来解决，无形中扩大了政府的借债规模，增加了政府债务负担。

　　从20世纪60年代末开始，现金管理的重要性首先被私有部门所认识，货币的时间价值与现金的机会成本等理念逐渐得到认可与应用。此后，人们更多的是从广义的角度认识现金的含义。狭义的现金特指库存现金，而广义的现金除库存现金以外，还包括各种现金等价物，即随时可根据需要转换成现金的货币性资产，如有价证券、银行存款等。任何一个组织为履行其职能，需要持有充足的现金或其资产能及时顺利地转换为现金，否则将会使其陷入危机或困境之中。但是，现金本身是一种资源，它有成本，有价值，也有风险。比如借款需要支付利息，将现金存入银行则可获取收益，而在通货膨胀或汇率变动时现金则面临着贬值的风险。因此，任何组织都不应持有过多的现金。所谓现金管理，即是指一个组织（如企业或政府）的财务部门通过现金和现金等价物之间的转换，使现金保持一个相对稳定的数额，既满足该组织正常的资金需要，同时又不丧失投资获利的可能性，还应避免现金短缺可能带来的损失。

　　20世纪70年代中后期，企业现金管理对政府预算管理产生了一定影响，美国联邦政府开始编制“新绩效预算”或“企业型预算”。1981年，一家私人机构的调查报告显示：联邦政府如果能像企业那样管理现金，将会节省一大笔资金。里根总统对此迅速做出反应，要求联邦政府学习企业现金管理的做法来管理联邦政府现金。由于政府资金往往依据法律规定存放在中央银行的国库账户中，因此政府现金管理又称作国库现金管理。通过国库现金管理，可使政府充分了解国库资金运行的动态情况，了解国库现金流入和流出的全貌，有助于捕捉国库收支运行中的异常情况，防范和化解债务风险，加强对各项财政收支的有效控制与提高政府财务管理水平。

　　国库现金管理在美国的产生与发展，还有着更为深刻的政治、经济、文化与科技背景。开展国库现金管理，首先是削减债务规模、控制财政收支、降低政府成本的重要举措之一。其次，是以市场为基础的公共管理及企业化政府等新理论于20世纪80年代在世界范围内兴起与应用的具体体现。第三，是全球经济一体化对各国政府提出加强管理、提高效率的客观要求之一。第四，是西方发达国家认可了货币的时间价值和现金的机会成本并将其应用于财政管理实践的直接结果。第五，计算机信息技术的迅猛发展以及金融市场与金融工具的不断完善，使财政资金的集中管理成为可能，为有效管理国库现金提供了必要的前提。

　　一言以蔽之，市场经济的发展促生了先进的管理理念、推进了科学技术进步、丰富与完善了金融市场、扩大了政府的职能范围，改变了国库的传统角色，在这些合力的共同作用下最终产生了国库现金管理。与美国相类似，澳大利亚从1980年开始改革完善国库管理，1999年在财政部下成立了财务管理办公室（AOFM），专门负责债务和现金管理的操作职能。瑞典于1994年为摆脱公共财政状况的不良局面，加强了对国债、国库资金的管理。英国于1998年成立国债管理办公室（DMO），负责债务和现金管理中的操作性决策和日常管理，2000年开始完全承担国库现金管理职能。二十多年来，发达国家在国库管理中凝聚了先进理念、技术与市场等多方面要素，以政府、市场之间的合理分工为基点，借助国内外金融市场，并充分利用先进的信息技术，在公共财政管理框架内展开国库现金管理的日常操作，构成了财政管理现代化的重要标志。

　　三、国库现金管理贯穿预算执行阶段的全过程，是预算编制完成后有效控制财政收支的重要手段。

　　目前，国外财政界对国库现金管理的目标、职能等问题的理解还存在一些差异，但已形成较为一致的共识：即国库现金管理是通过合理使用政府资金资源，以最佳的方式利用国库现金与易变现资源，优化政府财务状况，提高预算执行系统效率的管理活动。其目的在于控制支出总额，有效实施预算，使政府借款成本最小化，使政府储蓄和投资的回报最大化，实现财政政策与货币政策之间的协调，从而使政府及其公共组织受益。

　　比如，美国财政部认为国库现金管理职能有三：一是消除闲置的现金余额，通过回购优质债券或者用于投资而获取收益；二是政府应收资金应立即转变为现金并尽快存入国库账户中；三是准确及时实现支付。英国财政部认为国库现金管理的具体目标表现在两方面：一是实现政府长期融资成本最小化或货币市场贷款收益最大化；二是以低成本、高效率的方式实现债务风险管理，并避免与货币政策相冲突。可见，尽管不同国家的理解不尽相同，但又不乏相似之处。

　　为有效管理国库现金，发达国家无不建立起非常类似又较为完善的管理制度，这是在国库现金管理问题上形成共识的又一重要体现。首先，将政府现金余额集中于国库单一账户，实行“国库存款计息、银行服务收费”制度；其次，准确、科学地进行预算收支预测。如果预测不准确，就有可能发生从货币市场借入资金来支持现金需求，这个成本也是相当大的；第三，设立国库现金管理专门机构，成立债务管理办公室（DMO），统筹管理国家内、外债与国库现金管理，只有少数国家仍由中央银行管理国库现金；第四，合理划分财政、央行在国库现金管理中的责权利，建立专门的财政与央行工作协调委员会或松散的经常性沟通渠道，确保财政、货币政策的协调执行；第五，建立科学严格的预算管理制度，制定清晰、严密的支付规则，完善国库现金的风险控制制度；第六，修订与制定相关法律、法规和管理办法，实现依法行政与依法理财。

　　综合上述理论与实践两方面分析可知，国库现金管理是预算执行阶段的重要活动。它是预算执行阶段所能运用的一项重要的技术性工具，通过对现金流入、流出的调控维持合理的库存余额，从而优化财务状况；它涵盖财政资金运行全过程，从资金缴纳到政府购买与投资，直到最终付款为止，都属于其管理范围；它将预算内、外收支集中到单一账户体系中，有利于规范收缴和拨付程序，加强对国库现金流量及其余额的预测与控制；它通过统筹考虑国库资金的收缴与支拨、运用与筹措，使无息或低息的国库现金维持在最低水平，使政府借款成本最小化与现金盈余的投资收益最大化；它通过加快资金收缴入库速度，准确及时地拨付资金，提高国库资金效益，充分掌握财政收支运行中的各种信息。显然，国库现金管理贯穿预算执行阶段的全过程，与预算收支两方面的实施都有关系。

　　换个角度来看，国库现金管理又是预算编制完成后全面、有效地控制财政收支的主要手段。它通过详细记录政府收支、科学预测政府现金流入与流出、编制详细可行的季度与月度用款计划，阻止计划外借债，帮助确认年度内预算调整行为，确保预算得到有效执行，是预算编制完成后能够在资金使用过程中有效控制财政资金的主要手段；它以先进的信息技术及财政管理信息系统与全国银行支付系统为支撑，全面了解国库资金收支运行状况，及时发现与纠正资金运行中的异常现象，提高了财政对国库收支的控制能力；它运用科学的方法合理地确定国库最佳现金持有量，高效地进行现金盈余投资与短期资金筹措，大大提高了财政资金的整体效益。

　　因此，从本质上讲，国库现金管理是预算执行阶段确保财政资金安全、规范与有效的重要管理活动，是预算编制完成后有效控制财政收支的主要手段。从管理者角度考虑，财政部门理所当然地成为国库现金管理的主体，但需要中央银行的协调与配合。财政资金存放在中央银行的国库账户中并通过银行体系与货币市场运作，是市场经济较为发达及金融体系较为完善的条件下的必然选择。中央银行并不是国库，它只是代理部分国库业务的管理机构。有效控制财政收支，确保财政资金的安全、规范与有效，是财政职能的集中体现，中央银行不应、也无力履行这些职能。

　　四、国库现金管理既不是单纯的资产管理，也不是纯粹的负债管理，而是平衡的资产—负债管理

　　国库现金管理的主要任务，就是通过国库现金和现金等价物之间的转换，使国库现金保持一个相对稳定的数额，在保证国库现金安全的前提下，应优先保证国库现金具备充足的流动性，其次才是尽可能地争取国库现金的盈利性。可以说，保证国库现金的流动性，是国库现金管理的核心与化解“三性”矛盾的焦点。

　　满足国库现金流动性需求的最一般的方法，是要求国库持有流动性较强的资产来保有流动性，主要是现金和可流通证券。当需要流动性时，出售部分资产以换取现金直到国库所有的现金需求得到满足。因为流动性资金是通过非现金资产转换为现金而获得的，这种管理策略通常被称为资产转换或资产管理。此外，政府也可以通过从货币市场上借款筹集所需的流动性资金。这种借入流动性资金的管理策略通常被称为负债管理，其本意是借入足够的即时可用的资金以满足其全部的流动性需求。

　　然而，资产管理并不是一种成本较小的方法。因为出售资产意味着国库丧失了持有这些资产可能带来的利润，而且还要付出一定金额的交易成本。因此，如果确实需要通过资产管理实现流动性需求，那也一定要优先出售盈利潜力最小的资产，从而使放弃未来收益的机会成本最小。与资产管理相比，负债管理有许多好处。比如，可以便捷地在国库需要资金的时候借入资金，这就不需要在总资产中保存流动性资产，相应提高了国库现金的潜在收益。但是，通过借入资金解决国库的流动性需求是最具风险性的一种方法，原因在于货币市场利率的不稳定性与资金不可获得性的快速变化，使政府发行债务的成本经常变动，并且难以保证政府在必要时可及时足额地获取流动性资金。

　　由于负债管理的高风险性与资产管理的高成本性，人们逐渐意识到应该采取折衷原则把两者有机结合起来，也就是采取平衡的资产－负债管理。一部分流动性需求由自身资产来满足，另一部分可预计的、期限远一些的资金需求则通过发行中长期债券来解决，短期性、临时性的现金需求则通过短期借债来满足。从国外国库现金管理的具体实践来看，大多数国家基本上采取了平衡的资产负债管理策略。具体体现在以下几方面：

　　第一，定期、滚动地发行短期国债，不定期地发行期限小于28天的现金管理债券，使精确调整现金流成为可能。第二，经常性地在货币市场上开展双边操作，主要是回购、逆回购等交易。第三，适时调整存放在商业银行中的财政资金规模，当中央银行下的日终现金余额不足时，从商业银行调入现金补足。第四，灵活地将部分国库现金盈余以隔夜贷款和定期贷款等形式分流出去。第五，向中央银行或金融机构拍卖定期存款以调节国库现金流。第六，对日终及突发事件做出特殊的安排，通过签署协议的方式请中央银行或清算银行协助处理临时性现金投资或借款等事项。（附表1列示了六个主要发达国家开展国库现金管理的具体做法以供参考）

　　以上具体做法表明，发行短期债券、临时借债、货币市场债券回购等都属于负债管理范畴；而货币市场债券逆回购、银行存款变现、定期存款拍卖、发放隔夜贷款等则属于资产管理范畴。总之，平衡的资产－负债管理策略，是一种较为高级、全面的管理策略，有助于保证国库现金的流动性，同时也有利于实现安全性、流动性与盈利性之间的协调。

　　五、简要的结论

　　综合上述内容，可以得出以下几个结论：

　　1.国库现金管理是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是政府职能不断深化与拓展的结果，是在出现现代意义上的国库之后得以发生、发展起来的。它集中了先进理念、技术与市场等多方面要素，以政府、市场之间的合理分工为基点，借助国内外金融市场，并充分利用先进的信息技术，在公共财政管理框架内展开，是财政管理现代化的重要标志。

　　2.国库现金管理的内涵极其丰富，一方面要全面地把握国库收支的全貌，科学、合理地确定国库最佳现金持有量；另一方面要及时、安全地将盈余现金用于投资获益，方便、快捷地以最低成本的方式在现金出现不足时借入资金。其目标在于既满足政府日常的现金需要，又能最大限度地降低利息成本与机会成本，同时还要尽可能地提高资金效益。

　　3.从概念上讲，国库现金管理是以财政部门为管理主体，以认可货币的时间价值和现金的机会成本为基础，以国库现金余额的集中为前提，通过详细记录政府收支、科学预测政府现金流入与流出、编制详细可行的用款计划，统筹国库收入与支出、运用与筹措，从而确保财政资金安全、规范与有效的管理活动，它是预算执行阶段的重要内容，其本质是预算编制完成后全面、有效地控制财政收支的主要手段。

　　4.在国库现金管理中，安全性、流动性和盈利性具有不同的地位与作用。首先要保证国库现金的安全性，其次要保证较高的流动性，最后是尽可能地争取盈利性。政府没有追求最大利润的可能性及内在动机，但应讲求效益与最大限度地降低成本。在日常管理与具体操作中，保证国库现金的流动性，是国库现金管理的核心与化解“三性”矛盾的焦点。从这个角度考虑，国库现金管理不应片面地理解为资产管理或者负债管理，而应采用平衡的资产－负债管理策略。

　　主要参考文献

　　[1] 亚洲开发银行著，张通译：《公共支出管理》中国财政经济出版社2000年版

　　[2] 罗伯特D李著：《公共预算系统》（第6版）清华大学出版社2002年9月版

　　[3] 托马斯？D？林奇著：《美国公共预算》（第四版）中国财政经济出版社2002年版

　　[4] 周忠惠主编：《财务管理》上海三联书店 1995年12月版

　　[5] 王庆成 郭复初主编：《财务管理学》高等教育出版社 2000年7月版

　　[6] 财科所课题组：《国库库底资金的运作管理》，《中国财经信息资料》2002年第2期

　　[7] 贾康、阎坤：《国库管理体制改革及国库现金管理研究》，财政部科研所研究报告2003年第10期

　　[8] 韦士歌：《国库现金管理及与债务管理的协调配合》，《财政研究》2003年第2期

　　[9] 马洪范：《美、英国库现金管理模式比较与差异析源》，中国财经信息资料2003.1

　　[10] DMO of U.K： UK Government Cash Management：The New Framework， December 1998

　　[11] DMO of U.K： Exchequer Cash Management： A DMO Handbook， February 2002

　　[12] FMS & Treasury of U.S： Cash Management Made Easy， April 2002