摘　要：教育预算资金是教育部门收入的主要来源，教育预算制度决定了国家和各级各类教育机构获得教育资金的充足、均衡和效益水平。在分析我国现行的教育预算制度基础上，本文提出了目前教育预算制度存在的问题，给出改进教育预算制度的建议。

　　关键词：教育预算；编制；绩效评价

　　一、我国教育预算制度概述

　　教育预算与管理是预算与管理的一部分。教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分。国家各级各类的教育预算资金的来源、分配、使用、收支规模的确定，都需要通过教育预算来实现。预算制度和教育管理制度决定着教育预算制度。

　　1995年实行的《中华人民共和国预算法》、1996年的《中华人民共和国预算法实施条例》、1997年的《事业单位财务会计准则》、1997年的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》以及1998年的《中小学校财务制度》和《中小学校会计制度》确定了我国教育预算制度和管理体制的大致框架以及教育预算的基本程序和内容。

　　本文的研究思路按照政府预算编制、审批管理、监督执行与决算的管理流程展开。这种分析框架，更为理论界和实务部门所熟悉，也更贴近于现实预算管理过程，所提出的某些政策建议更具有针对性。由于篇幅有限，本文将侧重于预算编制和预算评价两个方面展开阐述。

　　二、公共财政框架下我国教育预算制度的问题

　　构建公共财政框架是建设社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济的根本特征是让市场机制在资源配置中起主导性和基础性的作用，政府仅仅是在“市场失灵”的领域发挥作用。这就要求政府不该管的尽量不去管，同时该管的一定要管好，只有这样才能保证市场机制的正常运行。教育具有公共产品或准公共产品属性，按照公共产品理论，政府应负担全部或大部分资金。政府不应在教育事业上“缺位”。

　　教育预算作为政府的教育收支计划应充分体现出公共财政框架下政府承担的教育责任。理想的公共财政框架下的教育预算制度应该具备以下几个特征：预算编制方面，首先应满足教育经费“三个增长”的法定要求，其次，在财力允许的前提下，保证编制预算透明、科学、合理，满足教育事业的发展，义务教育事业尤其是农村义务教育事业的经费应由政府全部负担，高等教育和职业教育的经费应由政府负担大部分；合理编制教育预算的基础上，政府部门应对教育经费的使用进行评价，由于教育机构没有成本最小化的内在压力，公立学校的资金使用效率总是受到社会、学生家长以及管理部门的怀疑，教育预算绩效评价是在教育经费紧张情况下确保教育财政资金使用效益的重要手段。

　　比照公共财政的要求，我国教育预算制度存在着几个较为明显的问题：

　　1. 教育预算的法律问题

　　政府预算是一种法律性计划，法治性是政府预算的根本特性。“计划”仅是政府预算的关键形式，唯有“法治性”才是政府预算的基本内容和活的灵魂，是政府预算区别于任何其他财政范畴的根本性质。我国有着根深蒂固的人治传统，尽管几十年改革使之有了很大改善，但至今尚难说我国已实现了法治化，具体表现在：

　　（1）现行《预算法》与《预算法实施条例》亟待改革

　　《预算法》是新中国成立以来的第一部预算管理基本法，为依法理财、依法治财提供重要的法律依据，同时也促进财政体制改革向纵深发展。但随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政基本框架的逐步构建，《预算法》的体制性、制度性缺陷已日渐显露，越来越难以适应现实预算管理的需要，亟需进一步改革。

　　（2）违背确立的政府预算未受法律惩处

　　对于已通过的《预算法》等法律条文，各级政府已给予较大关注并努力遵守之，但目前政府预算实际决定权仍不在人代会手中。对于政府预算草案，人代会不要说否决或作重大修改，就是小修小补有时也是困难的。至今为止报刊杂志大量报导的只是惩治贪污腐败的问题，却几乎不见违背政府预算而受法律惩处的报导。有法不依的行为大量存在。如，《义务教育法》明确规定，实施义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证，但在农村却把一部分责任推卸到农民和学生家长身上。另外，《中国教育改革和发展纲要》明确提出，20世纪末国家财政性教育经费占国民生产总值的比例应达到4%，而实际上2000年国家财政性教育经费占国民生产总值的比例不到3%.

　　（3）缺乏社会的公开监督

　　政府预算法治化的实质，是全体社会成员对政府行为的约束、规范与监督。这就需要公开化，需要将政府所有的收支，除某些特殊的之外，都对人代会和社会公众公开，然后才谈得上法律权威对于政府行为的约束。而目前的问题恰好是编制的部门预算仍缺乏应有的公开性，这就谈不上人代会和社会舆论的真正监督，更谈不上法律条文的真正执行了。

　　2. 教育预算的公开性问题

　　目前编制的部门预算，在公开性和透明度上仍存在着一些问题：

　　（1）公布的预算内数据过粗

　　目前公布的预算内数据多是几个收支大类的预决算数字，加以大量的文字说明，如在我国财政部网站上只能找到近几年来中央或地方财政用于教育的预算和决算数字。这类极为粗放的预算指标，对于人大代表和社会公众来说，是外行看不懂，内行也不可能看出问题的，是缺乏透明度的。

　　（2）预算外等数据没公布

　　目前即使公开了政府预算收支指标，也不包括预算外和制度外的收支在内。就我国的现实情况来看，公布预算内数据似乎还容易，因为几十年来一直都有公布国家预算的习惯，尽管公布的数据指标过粗过少，而对于预算外来说，既没有公布的惯例，又直接涉及地方、部门和单位的既得利益，侵犯其“隐私”，要公布就更不容易了。这也是为什么这些年来尽管一直强调要公开预算外，但成效甚微的关键原因所在。至于所谓的“制度外”，其本身就存在是否合法的问题，要公布更是无从谈起。因此，在没能取消预算外和制度外范畴的背景下，政府预算是谈不上真正的公开化问题的。

　　3. 教育预算编制问题

　　（1）预算编审时间不合理

　　我国预算编审时间不合理，主要体现在以下三个方面：一是预算编制时间短。从每年11月10日左右国务院下达预算草案指示到次年全国人大审议批准，中央预算通常有两个月左右的编制时间，即使加上测算收支指标的时间，整个预算编制过程也只有四个月左右。而地方财政部门的预算编制时间则更短。没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，将直接影响预算的实际效力和国家宏观调控目标的实现。二是预算审议时间短。每年一次的人大会期，一般不长，全国人大一般是15天左右，省人大是7天左右。而会议期间用于审议预算的时间则更少。全国人大只有1天左右，省、市级人大只有半天左右，县、乡镇级人大审议预算的时间只能用小时计算。在如此短的时间里要想认真、细致地进行审议是极其困难的。三是存在预算先期执行的问题。我国预算年度采用公历年制，即从当年的1月1日起到12月31日止。要求政府预算草案必须在预算年度开始前，由各级人大完成其立法程序。然而，目前全国人大会议召开的时间是每年的3月份，省级人大要稍早一些，一般在2月份，至于省以下各级人大，甚至要到每年的5～6月份。这就意味着每年有一个季度（甚至是半年）的时间处于无预算状态，存在着“预算先期执行”的问题。这种不规范的先期执行做法，弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上年同期不合理的支出合法化，给本年预算留下隐患。

　　（2）预算编制方法不尽科学

　　我国正在推行零基预算改革，一些地区和部门也开始实行，但从实践来看，零基预算的技术难度太大，其本身方法的可操作性和推广性值得怀疑。基数法虽然存在着许多的弊端，但其简便易行的优势非常明显。笔者建议采用加权的基数法，即利用前几年的实际支出数据，按照每年的学生数或教师数作为权重，同时考虑物价水平的变动，计算出加权平均后的下一年支出数。

　　（3）尚未建立科学的支出标准和预算定额，专项资金项目尚未建立起完整的评估机制

　　目前教育部门预算的编制是根据以前制定的定额标准设计的，项目过粗，定额标准也缺乏科学合理性，没有形成涵盖全部教育经常性支出的完整的定额体系，如北京市普通教育事业公用定额标准于1989年制定，而后于2001年修订。仅从修改的时间来看，定额标准实行了13年，改革的滞后性显而易见。而且由于北京各区县经济发展水平和教育发展的不平衡，统一的标准造成各区县苦乐不均，经济水平和财政收入高的区县觉得标准较低，其实际支出标准高于北京市制定的标准，而经济水平和财政收入低的区县又认为标准较高难以达到。合理的支出标准和定额是编制科学的预算所必不可少的基础，如果不进行相应的调整，部门预算就不能摆脱传统预算“基数加因素”的编制方法，因而也不能建立科学合理的部门预算编制体系；有些专项经费的提出未通过科学的筛选和论证，也未结合教育发展的总体规划突出重点，使教育经费的使用效益未达到最大化。

　　4. 预算评价问题

　　最近一两年，绩效预算已成为财政部部长金人庆反复提及的名词；而财政部在2006年的工作重点中也首次表明，今年要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。我们在中部某省调研的过程中发现，教育部门普遍对预算绩效评价持抵触态度，但财政部门对提高教育资金使用效益，实行绩效评价兴趣颇高，甚至某财政局长自己设计了一套教育绩效评价指标体系。

　　基层教育管理部门把教育资金投入不足和提高教育财政资金的使用效率对立起来，始终认为资金投入问题都没有解决，没有必要研究资金使用效益问题。笔者认为另一种可能是开展教育支出绩效评价将会极大制约教育部门使用资金的自主性和独立性。部门预算、政府采购、国库集中收付等改革已使财权过度集中于财政部门，而预算绩效评价将会进一步削弱教育管理部门的财权。

　　财政部门试探性设计的教育评价指标则没有考虑教育发展的自身规律和特点，完全从财政的角度出发考核资金使用情况。如某个指标鼓励义务教育学校大力增加预算外收入，暗示性地表明义务教育学校有创收任务，而这明显违背义务教育的办学目的。

　　目前预算评价最迫切需要解决的问题是构造一套科学、统一、标准、可量化的教育财政支出评价指标体系。

　　三、政策建议

　　以上分析的教育预算制度问题是由于多方面、多层次的原因造成的，要解决这些问题，也需要系统性地建立一个解决问题的框架，此框架内包括宏观性的制度和法律建设、机构重构以及微观的基础性工作改进和程序优化。

　　1. 制度和法律修订

　　（1）修改《预算法》

　　应按照公共财政的要求，修改《预算法》及《预算法实施条例》，应增加并明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款；应按公共财政口径， 明确预算收入和支出的内容；调整和延长预算编制时间；在《预算法》中应明确体现预算编制、执行和监督相互分离的运行机制；硬化预算约束力，严格控制预算调整。

　　（2）应立法保证公共教育投入的严肃性和权威性

　　对教育财政性经费的筹集、分配、使用、设立教育项目、确定支出定额标准以及公共教育资源在地区和学校间的配置做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。做到这一点需要人大或人大的专门委员会直接领导。2006年2月国务院常务会议原则通过义务教育法（修订草案）。该草案将把义务教育由人民办转为由政府买单，国家保障义务教育经费，义务教育经费投入由省级政府负责统筹。

　　（3）逐步取消预算内、预算外资金

　　首先保证部门预算纳入所有的资金包括预算内外资金，规范各种收费，如北京市择校的“三限”规定。预算内资金和预算外资金同样是取之于民，只是途径和方式的不同，只要建立财政资金公平分配的机制，保证该办的事有财力保证，长期来看，取消预算外资金是完全可能的，这样就能把所有的资金都纳入预算管理范围内。公立学校收费的制定程序要进行规范，学费属于公共服务收费，应该经过价格听证会论证，由物价部门向社会公布实施。

　　（4）改革教育财务会计制度

　　可借鉴西方非营利组织会计规范改革我国教育会计制度，这样能向社会公众提供更多的信息；以权责发生制为报告基础有利于财务报告目标的实现；能全面反映整个学校的经济资源。

　　2. 机构重构

　　（1）建立专门机构负责教育预算或拨款

　　大多数发达国家都有专门的“中介”预算或拨款机构，而我国的预算与拨款权力集中在财政与教育部门，财政资金的分配无法透明。如果在人大成立教育拨款委员会或独立的第三方机构，将能调节政府与学校之间的预算关系。有了社会（人大代表）和学校的共同参与，教育预算的编制会更好地考虑学校实际经费需求和政府资源供给的可能，既利于政府实施宏观调控，也利于学校自主办学。

　　（2）清晰架构预算监督体系

　　明确划分审计部门、人大机构以及财政部门内部监督之间的职责、权限。在可能的情况下成立人大及其常委会自己的审计机构。

　　3. 预算编制

　　调整预算编制时间，实行标准周期预算；基础工作做好之后，可以将绩效预算的思想引入预算编制中。强调政府产出以绩效为目的，以成本为基础，按职能用途并着重于按最终产品进行分类，对各计划可从最终产品成本即目的来衡量和评估其业绩，择优把项目列入预算。预算应由投入式预算转变为重视产出的预算，尽快设计出既符合教育发展规律又体现财政资金使用效率的指标体系。

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