以公共品的划分为基准的公共财政在解决了公共财政边界的理论问题的同时，也为财政公共化提出了如何实现的问题。即，公共品的数量与结构是由少数人单边决定，还是由社会公众民主决定。在不同的背景下，财政管理的公共决定与单边决定具有不同的收益与成本优势。本文以体制转轨为制度约束，试图论证财政管理的公共化具有相对的比较优势，是与市场经济相适应的公共品决定机制。并指出，在不完善的市场经济中，财政管理的公共化与公共财政的实现高度相关。

　　一、财政管理的公共决定与单边决定的成本收益分析财政管理的公共化问题，实质上是一个公共选择的过程。制度性公共物品的提供路径是由正式规则中的政治规则决定的。新制度经济学认为，人们走向经济发展的道路也是国家走向政治民主的道路。一般认为，从专制的君主制向民主制的演进会带来政治效率的提高。政治规则的确定会对经济运行产生决定性的作用。财政管理由单边决定向公共决定的转变是经济发展的要求，更确切地说是社会福利水平提升的要求。

　　但是，政治民主与经济发展之间的关系相当复杂，民主并不必然是繁荣的同义词。在特定的条件下，如出于长治久安的目的，相对开明的专制政府反而有助于创造出经济高速增长的奇迹。同时，在民主的体制下，立法的数量却会急据地膨胀，而且还增加了选民与立法者，以及立法者与官僚之间的代理成本。现在必须回答的一个问题是：财政管理由什么途径来决定成本更小，社会福利会更大，以及这种途径实现的条件是什么。然后才会判断出在体制转轨的中国，财政管理公共化是否是最优的选择，以及实现最优选择需要做出那些制度的改进，从而将公共财政理论在实践中的生命力表现出来。

　　财政管理由政府单边决定的最大优势在于减少了委托代理的成本，但是却加大了制度的不稳定性。开明的专制政府之所以做出有利于经济高速增长的政策决定是以决策者追求义理性最大化，即长治久安为前提的。这是长期利益。从理性人的范式出发，专制政府中的决策者是以实现自身目标最大化为目标函数的，并且这种目标往往表现为短期利益的最大化。实现短期利益最大化的一个根本途径就是因此超量提供公共产品，并尽可能地将公共物品转移为自己的私人物品。在社会资源一定的约束下，这必然导致社会私人物品的减少。市场在配置资源中的效率高于政府配置的效率，因此，这一过程更多的是财富转移的过程，结果是资源配置并未达到帕累托改进，相反是加剧了社会的不公平。政府在纠正市场失灵的一方时，又加大了另一方的失灵。

　　财政管理的公共化，实际上是公共选择中的民主决策。它克服了上述专制决策中的缺点。它以个人理性为出发点，以市场决策为基础，在此框架内形成了一个较完整的委托—代理制度。私人物品按照市场原则提供，由于公共物品的非排它性和非竞争性，个人在公共物品的提供中存在着“搭便车”的心理，边际成本等于边际收益的林达尔均衡难以成立。因此，在一个契约型的国家中，公民通过纳税购买公共物品，委托专门的人组成政府负责提供，并受立法机构的监督。正在这个意义上，新制度经济学才将政府定义为提供公共品的组织，而将财政定义为政府为完成这一目标的金融手段。这种关系类似于一个股份公司。民众是广大股东，议会是董事会，政府是经理。股东对经理实行激励与约束促使经理与老板的目标函数一致。由于信息的不对称、委托的链条太长，以及激励约束不够等原因，经理在提供公共品的时候也会违背民众的意愿，换句话说，政府也会失灵。但是与专制的财政管理相比，民主财政更符合市场的要求，也更好地体现出了公共财政的内涵，因为它使公共财政建立在市场的框架之内。民主财政的实施虽然加大了合约执行中的成本，但这种成本在信息进一步充分的条件下是可以渐渐减少的。而且，由于它是在广大民众的要求下做出的选择，因而是一种集体的选择。虽然个人理性不是集体理性的充分条件，但这种选择毕竟是建立在个人理性的基础上的，这正是市场经济运行的基础。财政管理的公共化，还有助于规则的形成，而制度的完善是会减少交易成本的。

　　总之，由于在交易成本的降低方面具有比较优势，同时又是以市场的基本原则为出发点的集体选择，因而可以得出下面的结论：在市场经济条件下，财政管理的公共化优于财政管理的专制化。

　　二、财政管理公共化实现的基本条件在契约的执行过程中，政府同时具有两种身份，一是资产所有者，一是社会管理者。前者成立的条件往往是由王权经济或计划经济决定的，而后者则与市场经济相联系。前者实行单边的财政管理是合理的选择，因为当事人有任意处理自己资产的权利，决策者是老板。王权经济自不必说，这里需要对计划经济或公有经济进行解释。在公有经济制度下，名义上是政府代表纳税人行使产权，但是，由于产权的虚置和所有者的缺位，政府实行财政管理的单边决定不会遇到多大的阻力。而且由于信息的封闭，民众对政府如何提供公共产品基本上是不会关注的。顺理成章的事就是居民的纳税意识淡漠。从本质上讲，市场经济是与私有产权相联系的，过多的公有产权使得政府的财政决策不会直接触动民众的利益。由于在委托代理关系中是资本决定劳动而不是劳动决定资本，所以没有资本，便没有民主意识便成了基本的规律。政府扮演社会管理者的角色时，不拥有私产，政府是经理。它的收支是由民众决定的。上述事实可以看作是政府财政管理的单边决定和公共决定的基本条件。财政本质上是一个分配的过程，有什么样的经济体制，就有什么样的财政管理制度。因此，中国公共财政的单边决定是有一定的存在基础的，但这并不影响财政管理公共化成为公共财政的关键。

　　从中国制度变迁的实践来看，私有产权越明晰，财政管理越公共化。在中国广大的农村实行的是村民自治，根据村民自治管理条例，实行村民直接选举。实行比较好的村庄，在村民委员会与广大村民之间形成了一个基本的委托代理关系。根据村民的要求，村委向村民提供适用于村庄范围内的公共产品，村民基本上按照受益大小交费，并受村民议事会的监督。这里基本上形成了一个财政管理公共化的框架。构成公共财政的要素基本具备。

　　从某种意义讲，目前乡村财政的模式是中国公共财政的起源。为什么公共财政首先在中国农村而不是在城镇出现？关键在于中国土地制度的变迁，使得农民获得了土地的永久使用权。在一定程度上，使用权比所有权更重要（张五常2000）。三十年不变的承包期，使得公有土地所有权实化为土地使用权，农村基本完成了产权私有的过程。正在这样的基础上，农民才愿意去表达自己的偏好。

　　因此在中国实行公共财政，推行财政管理公共化的过程中，首先要加快产权私有的进程。但在社会主义市场经济的框架内，公有经济仍然会占有重要的比重。因此，公共财政抑或财政管理的公共化应该是一个渐进的过程。一个比较好的思路可以加快这一进程，比如出售部分国有资产。

　　三、财政管理公共化的技术改进在产权多元化约束下尽可能地实现财政管理的公共化，可以参考国外成熟的经验，对当前的财政管理实行技术改进。

　　（一）、取消政府的征税权。在委托代理的框架内，政府只有执行人民代表大会的法令，它本身不应该拥有征税权。在中国，政府拥有极高的征税权，突出的表现是税收体系中过多的暂行条件而少成文的税法。另外，政府往往借用征税权将本来为税的收入转化为费，并转化为集团的利益。这是当前税费改革难度极大、公共收入混乱的重要原因。取消政府的收税权，使“红头文件”的效力低于人民代表大会的法令，可望从根本上解决这一难题。这一举措可以达到“以立法机关为轴心协调财政事务的各种利益和矛盾”的要求。

　　（二）、修改《预算法》，变更预算原则与预算年度。

　　1995年1 月1日实施的《预算法》明确规定了各级财政平衡预算的原则。这一原则与中国的财政运行实际相距太远。不仅地方因为“钢丝财政”存在着实际的财政亏空，中央财政除了1985年因为技术处理的原因出现财政结余之外，建国五十年，财政赤字年年存在。因此，这一原则的坚持已经没有实际的意义，与其让其徒有虚名，还不如赋予政府相机抉择的权力。预算法的修改还有另外的理由，即预算年度的问题。中国的预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。国家预算经全国人大批准后才能施行，时间一般是在每年的三月份。这就使得预算的执行成了既成事实，批准与否都不会影响政府开支。而地方的预算更是要到四、五月份才能完成批准的程序。因此，修改预算法，一是改变各级财政运行的原则，二是变更预算年度，例如，可以实行跨年度预算，每年的四年一日至来年的三月三十一日为一个预算年度。这可以体现财政运行的法制性，从根本上明晰政府的收支行为。

　　（三）、加强国家审计机关对财政活动的独立审计由于信息披露的不充分和不及时，财政机关在单边决定财政管理活动时，经常会出现通过寻租等手段获取私利等不能体现纳税人对公共品真实需求的事情。在民主选择还不能完全实施的阶段，加强审计机关的独立审计可以从一定程度上约束财政管理的专制化。

　　（四）、减少政府的级次中国目前的五级政府对应着五级财政，过长的链条加大了委托代理的成本，也使得纳税人对政府的监督难度增加。减少政府的级次，由五级减少到三级，形成中央——省——县的政府格局（贾康、白景明2002），可以减少公共产品的直接支出。更重要的是可以减少委托的链条，从而为民主决定的财政管理提供便利的条件。

　　（五）、加强税收制度设计的成本与严格公债使用的限制。

　　在面临新一轮的税制改革和扩张性财政政策带来的高债务风险的背景下，减少税收成本，严格国债使用的限制，可以更好地体现效率财政的意图。

　　四、基本的结论相比较于财政管理的专制化，公共化的财政管理能够更好地从“理性人”的角度出发，符合市场经济的基本要求，也具有成本较低的比较优势。公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程。西方成熟的市场经济提供了许多成功的经验。在中国体制转轨的过程中，只有加快市场化的进行，才能加快财政管理民主化的进程。加快财政管理公共化的根本途径在于产权的改革，技术改进在短期有效。