摘要：金融风险财政化是我国处理金融风险问题的一种特殊模式，带有很强的体制转轨特征，从本质上来说，金融风险属于公共风险范畴，这就决定了金融风险财政化的客观必然性。金融风险财政化存在着诸多弊端，对此，本文提出了几点对策建议。

　　关键词：金融风险，公共风险，财政，金融风险财政化

　　一、金融风险本质上属于公共风险范畴

　　（一）公共风险的概念

　　从风险的属性来看，可以分为：私人风险和公共风险。前者是指产生“私人”影响，可以由个人和企业承担的风险；后者是指产生“群体”影响，个人和企业无法承担的风险，也就是只能由政府来承担的风险。

　　私人风险的分散、转移及化解和防范是通过分散的市场机制来实现的。如保险市场为家庭提供财产、医疗、意外伤害等方面的保险。在市场制度下，风险与收益对称。要想获得收益，就必须承担风险，也正是风险的存在，才导致了企业之间的竞争，使资源配置的效率大大提高。但有些风险是无法通过市场机制来化解和防范的，如贫穷，就无法有市场来提供保险。再如“三角债”，当成为一种大量的普遍现象时，意味着信用陷入危机，单靠企业无能为力，市场调节已经不能发挥作用。类似于这种市场无法化解的风险，就表现为公共风险，只能由政府出面来集中解决。

　　（二）金融风险是与“公共性”联系在一起的

　　由于社会分工不断深化，社会经济发展到市场经济阶段，市场经济是高度货币化的经济，经济的高度货币化带来了经济金融化。金融化的经济难免会产生金融风险。因此，金融风险的产生根本上具有“公共性”（“社会性”）的特征。

　　（三）金融风险具有公共风险的基本特征

　　1.关联性。一旦某家银行出现支付困难，很快就会引发挤兑狂潮，导致金融信用崩溃，进而危害整个社会经济的正常秩序，构成公共风险。

　　2.不可分割性。金融风险对每一个个人和企业来说，是必然的，不可逃避的。如通货膨胀，在未来时段的哪个时间发生是不确定的，但只要发生，每个成员都不可避免地要遭受到货币实质余额的损失，尽管损失的大小可能不一样。

　　3.隐蔽性。金融风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现。

　　由此看出，由于金融风险天然地具有“公共性”，私人和市场难以有效化解和防范，只能由政府出面解决，金融风险财政化的出现也就具有客观必然性。

　　二、金融风险在财政领域的传导途径

　　（一）金融运行中的财政风险

　　金融业是一个带有显著“公共性”的行业，也可以说是国民经济中的一个公共部门，随着整个经济的不断市场化和金融化，其公共产品的色彩越来越浓。对政府财政来说，这意味着需要提供救助和保护的可能性越来越大，政府在这方面的支出责任明显增加。

　　1.“金融缺位”带来的财政成本。自1997年以来，工、农、中、建四大国有银行逐步完成了省分行与省会分行的合并，并大幅度削减了分支机构和经营网点，其业务不断向大城市集中。这种调整有其合理性，但客观上造成了广大农村地区的“金融缺位”。国有银行退出农村信贷市场，意味着要有其他机构来弥补，在这种情况下，给广大农村地区提供金融服务的责任部分地落在了政府财政身上。一方面使财政资金金融化，财政承担了金融职能，如农业产业化、农产品深加工所需的资金。另一方面，金融缺位使财政承担额外的成本，即除了农村公共产品成本以外的其他成本，如有偿投入资金的坏账损失。

　　2.金融业内控机制不健全。金融改革的滞后，从根本上制约了金融业的现代化进程。作为金融业的主体，国有银行还未能真正建立起现代金融企业的内部治理结构、内部约束和激励机制，效率低下，成本很高。具体表现在：一是成本核算意识淡薄，金融机构整体盈利水平不高；二是资源配置不合理。金融业内部资源紧缺和浪费现象并存，特别是在财务资源、人力资源、信贷资源等要素的配置方式和观念上还比较落后；三是内部管理粗放。尤其是一些基层机构，在市场营销、客户资源管理、经营决策和内控管理等方面仍然是粗放式的。金融业是一个高风险行业，内部管理失灵往往是引发金融风险，甚至破产倒闭的重要原因。有百年历史的巴林银行的倒闭，就是一个典型的案例。国有银行由于有政府的信誉作后盾，很多风险处于隐匿状态，风险一旦暴露，经常会使政府财政卷入进来，造成大量的突发性支出。

　　3.金融机构重组的财政成本。近几年来，为了推进金融业的市场化，我国加大了金融机构重组的力度，最大限度地减轻国有金融机构由于过去政策因素造成的历史包袱。从中央到各级地方政府，都采取了积极的财政措施来帮助国有金融机构。从这几年的实际情况来看，金融机构重组的成本多数由财政来支付。在处理金融机构的关闭、破产，或者在化解金融机构的支付危机过程中，政府主要运用财政手段来救助和维护金融秩序。

　　4、金融资产管理公司产生的财政成本。我国从1999年起先后成立了四家资产管理公司，用与收购、管理、处置国有商业银行剥离的不良资产，最大限度地保全资产，减少损失，同时运用债权转股权、资产证券化、资产置换等市场化手段，对负债企业进行重组，推动国有企业资本结构的优化。来自银监会的最新数据显示，截至2005年6月末，我国四大资产管理公司共累计处置不良资产7174.2亿元，累计回收现金1484.6亿元，占处置不良资产的20.69％。可以看出，不良资产的回收率是很低的。其损失只能是由财政来承担。政府通过设立国有资产管理公司来处理国有商业银行的不良资产，实质上是运用财政手段来化解金融风险，只不过是采取了一种市场化的运作形式，财政实际上总是承担着最终的责任和风险。

　　（二）目前金融风险财政化的主要途径

　　1.股权无偿划转。为了控制混业带来的风险，1999年国家对银行、证券、信托、保险实施了“分业经营、分业管理”的体制，并将银行持有的其他金融机构的股权作了无偿划拨的处理；

　　2.追加注资。如1998年3月，财政部发行特种国债2700亿元，用来补充国有独资商业银行的资本金，以加强国有银行的抗风险能力。2004年1月，国家又动用外汇储备450亿美元，向中国银行和中国建设银行注资；

　　3.冲销呆账。例如1997年冲销了国有商业银行的呆账300亿元，1998年冲销了400亿元；

　　4.间接减征营业税。通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限，以减小国有商业银行营业税税基；

　　5.成立资产管理公司。将四大国有商业银行的不良资产剥离出来；

　　6.债权转股权。将对有问题金融机构的债权转化为股权，以减轻原债务人的负担，使其得以继续经营下去；

　　7.中央银行再贷款。为了化解某些金融机构的支付危机，并对其重组，中央银行往往需要增加再贷款支持，而中央银行贷款损失最终由中央财政补助；

　　8.地方财政的支持。在处理地方金融机构问题时，地方财政也需要提供多种形式的支持；

　　9.中央财政的直接补偿和暗补。某些被关闭金融机构的外债，由中央财政负责偿还，这些外债多为应付国际金融机构的主权债务。在处理被关闭金融机构时，对接手其相关资产和债务的国有商业银行。在一定期限内，可减免上交中央银行的再贷款利息。

　　三、金融风险财政化的弊端

　　1.增加财政的脆弱性。所谓财政的脆弱性是指由于各种原因导致政府财政状况恶化，进而造成政府财政政策目标不能实现的状态。由于政府潜在债务的存在具有其客观必然性，所以财政本身也就具有了内在脆弱性。潜在债务平时处于潜伏状态不易觉察，一旦显性化，就变成政府的现实义务，冲击原有的预算平衡，给财政预算留下缺口，造成政府财政收支状况恶化。对处于体制转轨时期的我国而言，来自金融领域的隐性和或有债务更多，金融风险的转移更易增加财政的脆弱性。

　　2.助长“道德风险”和败德行为。由于考核、监督机制不完善，委托代理链条过长，国有银行等金融机构为了完成国家或上级交给的任务，可能会自觉不自觉地利用隐性和或有债务的方式做表面文章。而这些机构的管理人员，有时甚至为了自身的利益，不惜拿国家的钱财去冒险，因为成功的话，可以获得冒险成本若干倍的回报。不成功的话，损失由国家兜着，自身损失不大甚至没有损失。每当中央政府或地方政府出面救助出问题的金融机构时，也给其他金融机构造成一种预期，助长了它们的败德行为。

　　3.侵蚀公民的社会福利。一般来说，一国公民在消费公共产品获得正效用的同时，也可能要承受相应副产品（财政风险）带来的负效用。当金融风险是由非人为因素造成的时候，因国家财政出面化解金融风险而带来的额外支出，将构成全体公民的福利损失。当金融风险是由人为因素造成的时候，而相应的财政救助支出将由大多数公民承担，而那些制造风险的人则通过风险这一途径将本应由大多数公民享有的福利转移到了自己的手上。如果是前一种情况，那是全体公民应尽的义务，如果是后一种情况，则显然有失公平。纵观我国发生的众多金融机构破产倒闭事件，多数与人为因素有关。

　　四、化解金融风险财政化弊端的对策建议

　　（一）进一步明确政府与市场的关系是化解政府潜在债务风险的首要环节

　　在市场经济条件下，市场是第—位的。实行市场优先的原则，只要市场能干的，就先让市场去干，只有在市场干不了和干不好的情况下，政府才去弥补。搞市场经济，就要按照市场经济的思维方式行事，把“市场在资源配置中发挥基础性作用”真正落到实处，落实到改革的过程之中和各项决策之中，并使之制度化，进而最终建成社会主义市场经济体制。在市场化改革的过程中，政府的主观能动性不是表现在替代市场去行事，而是如何去“配合市场”，去“呵护”市场，去“培育”市场，去“完善”市场，逐步地让市场在资源配置中去唱主角。但现在一些不应该有政府介入的领域也出现了政府的身影，由此产生了许多不应有的潜在债务。尤其是一些地方政府出于政绩和“形象”的考虑，依然有着不可遏制的投资冲动，盲目投资和重复建设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。所以划清政府与市场边界是化解政府潜在债务首要的一环。

　　同时，在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自的责任，完善现行的分税制体制，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，建造完整的分级财政，彻底解决事权与财权不统一的问题，以堵住地方政府因事权和财权不对称“倒逼”中央财政的口子。

　　（二）深化国企改革，理顺和规范银、企关系

　　我国财政风险主要来自于金融领域，而金融领域的风险又与国有企业经营业绩不佳有着十分密切的关系。因此，深化国企改革，建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是防范和化解金融财政风险的重头戏。国企改革关键是要抓住产权这个核心：一是要围绕企业股权多元化，广泛吸收外资和民间资本，实现企业产权多元化；二是要做好深化企业产权制度改革与转化企业经营机制的结合，包括改革劳动用工制度，建立按劳动和生产要素相结合的分配制度等；三是要做好深化企业产权制度改革与完善法人治理结构的结合。严格按照《公司法》运作，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；四是政府要做好各项改革措施的配套工作，真正做到政企分开，使企业切实拥有经营自主权。

　　（三）建立政府潜在债务监控体系，构建潜在债务管理的法律框架，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道

　　金融风险财政化模式的实质是对既存金融风险的事后认定，具有明显的被动性。长期以来，我国只统计政府的直接显性债务，不考虑政府潜在债务，实际上是回避了潜在债务所蕴藏着的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的不足，有必要建立一套政府潜在债务监控体系，将事后的认定变成事前的监控。而建立政府潜在债务监控体系更重要的目的是在源头上减少潜在债务的诱发因素，防范潜在债务向显性债务的转化。

　　通过立法，将潜在债务风险管理纳入法制化轨道，当地方财政出现紧急情况时，从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序，杜绝地方倒逼中央“财政”的现象。

　　参考文献：

　　［1］陈共。积极财政政策及其财政风险［M］。北京：中国人民大学出版社，2003

　　［2］陈凤娣。金融风险财政化的制度缺陷及其防范对策［J］。福建师范大学学报。2005，（4）