[摘要]本文根据经济学相关理论，结合实际情况，对我国愈来愈严峻的乡镇负债问题进行了理论探讨，深入分析了乡镇负债的成因，并提出了针对性对策。

　　[关键词]乡镇负债　成因　对策

　　改革开放20多年来，随着市场化进一步完善，农村经济发展取得了举世瞩目的成就。但是，上世纪90年代以来，乡镇负债大量产生，并且急剧膨胀，成为我国经济社会转型期的一种独特现象。目前，乡镇负债问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题，解决乡镇负债问题事关我国农村经济乃至国民经济持续、快速发展及社会稳定，是进一步化解“三农”难题的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要体现。

　　一、乡镇负债问题相当严峻

　　1.负债面广，债务额高。当前，我国农村绝大多数乡（镇）村都有债务。中国社会科学院研究员陆学艺的调查显示，乡镇债务覆盖面积最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债，这仅仅是保守数字，而以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。

　　2004年在武汉召开的“中国乡镇体制改革研讨会”透露，中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，乡镇基层债务额超过5000亿元。其中乡镇一级净负债超过2300亿元，乡均负债超过500万元；村级预计达2500亿元。

　　以重庆市为例，2004年乡镇财政收入27亿元左右，但是乡镇财政负债累计高达64.7亿元，是当年乡镇财政收入的2.4倍。而重庆市共1126个乡镇，平均每个乡镇负债高达574.4万元。

　　2.债务构成错综复杂。在现行体制下，由于乡镇及其所属企业不能像国有企业那样从国有商业银行或金融机构获得所需要的贷款，故乡镇债务除有一部分来自银行外，相当一部分来自信用社、原合作基金会、有关单位的借款本金及其利息，而且有个人借款及其利息，还有拖欠干部和教师的工资、有关基建工程款等应付未付的债务。另外，在一些地方还有相当数量的担保形成的负债。乡村债务的复杂性，为乡村债务的清理，增添了一定的难度。

　　3.债务偿还能力差，乡镇财政举步维艰。从绝大多数乡村债务的用途看，非生产性支出负债所占的比重较大，估计占乡村负债的70%左右，而在生产性支出负债中能够真正用于具有一定经济效益项目上的投资很少，约占10%左右。这种情况对于乡（镇）村偿还其债务来说是极其不利的。为解决严重的乡镇负债问题，各地纷纷采取措施消赤减债，但效果不明显，债务规模反而日益庞大，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉使利息不断堆积，陷入恶性循环，乡镇财政步履艰难，财政收支矛盾尖锐，运转严重失控。

　　二、乡镇负债的成因分析

　　1.财税体制缺陷使乡镇财政处于困境。首先，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责权利不对称。自1994年实行分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。其次，缺乏规范、透明的转移支付制度。目前，我国各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过专项补助形式进行的，而补助的多少没有明确和严格的事权依据，难以排除拨款的随意性。最后，税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前在乡镇一级，许多地方是国、地两税均由专门部门负责工商各税的征收，而乡镇财政负责征收农业税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税收立法权的高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。地方税的立法权在中央，使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，使一些地方税收随经济增长的弹性受到一定影响。

　　2.政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制。首先，乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的良好愿望，以政府直接投资办企业的思路，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，忽略人才、信息、技术、管理、市场行情等因素，致使徒劳无功，债台高筑。其次，乡镇政府不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约，因此乡镇干部考虑问题往往从政绩出发，不顾本地财政条件，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。同时，国家对交通、通讯、能源等基础设施项目的投资，一般都要求当地财政按一定比例配套，项目争取得越多，匹配的资金也越多。但乡镇政府几乎不考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，财政无力承担时，就向农民集资或利用其它借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。

　　此外，乡镇政府机构臃肿、财政供养人口失控以及乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制，也是乡镇负债的重要原因。

　　三、化解乡镇负债的对策

　　1.树立危机意识，建立领导责任制，采取切实有效的措施消化现存债务。从现实情况来看，领导的重视是解决问题的先决条件之一。乡镇政府领导要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，注重清查摸底工作，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施。要根本解决乡镇负债问题，必须在观念上和思想上予以充分重视，这就有必要建立一种有效的领导责任制来保证。

　　乡镇赤字与债务的根除是不可能靠硬性行政命令解决的，因此必须寻求积极有效的措施来化解乡镇现有债务。目前，一些乡镇赤字与债务的化解措施是值得借鉴的。1以拍卖、租赁等方式盘活资产资源，解决部分债务；2通过债权债务置换消除债务；3搞好乡镇企业的改组转制，转移偿债义务，即一方面把公办企业转变为民营企业，转移偿债义务，另一方面对资不抵债的企业，实行破产改制、资产重组，培植新的经济增长点；4加大清欠力度，想方设法收回“老欠”；5落实降息、减息政策。总的来说，在消除乡镇债务与赤字方面，应该适当给予各地不同的债务化解创新空间，以提高基层政府消赤减债的积极性。

　　同时，在现行体制下，上级政府和相关部门通过转移支付或专项补助等方式给予乡镇政府必要的资金援助是合理可行的。金融部门也可以考虑在适当条件下通过停息挂账、免除部分乡镇债务等方面给予支持。

　　2.采取多种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务。首先，大力转换政府职能，推行综合预算。根据实际情况，撤并乡镇，精简机构，压缩财政供养人口，减轻财政负担，按照公共财政的要求框定政府职责和财政支出范围；理顺县乡两级政府财权和事权的关系，县乡利益要统筹兼顾，区别对待。同时，把乡镇的各项预算收入、各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其它未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的办法，管好预算内外资金。其次，强化收入征管，严格支出管理。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增加工作的主动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，确保财政收入全面完成和及时入库；财税部门要对各种税收实行户籍化的动态管理；坚持依法治税，加大稽查力度，坚决打击非法行为；加强和完善乡镇金库建设；建立乡村两级税收征管网络和护税组织，防止收入流失。同时，乡镇财政要严格支出管理，确保重点支出；合理界定支出范围，大力压缩非生产性支出，优化支出结构。

　　3.发挥地区优势和资源优势，发展乡镇经济。发展地区经济是财政走向良性循环的基础，乡镇财政也不例外。从我国目前的情况来看，农业仍然是许多乡镇、乃至县的重要收入来源，因此走特色农业、效益农业之路，是乡镇经济管理工作中值得着重研究的问题。农业搞好了，农民负担就会相应减轻，乡镇财源也相对充裕。

　　乡镇企业在农村经济发展和农村财源建设中，一直处于主体地位，但也造成了大量的乡镇负债。因此，乡镇政府自办乡镇企业更需要谨慎行事，可以采取种种便利措施，突破经济成分的界限，放手发展个体私营经济，充分发挥其市场优势，多业并举，促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。

　　参考文献：

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　　2.黄　明，祝　捷。四川省乡镇负债的制度成因与解决思路[J].中共四川省委党校学报，2004，（12）。

　　3.刘恩华。我国贫困乡镇财政困难的成因及对策研究[J].区域经济，2005，（06）。