目前，我国不少地方的基层财政较为困难。我国《预算法》规定，我国预算管理上将财政划分为国家、省、市、县、乡五级，故称五级财政，而基层财政主要是指县以下各级财政。村级虽然不设一级独立财政，但村是我国最基层政权组织，“无财就难以理政”，村级也存在收入的组织和支出管理问题，今后收支管理也将日益规范，村级政权组织的收入与支出，也应该作为一级财政看待，基于以上原因，我国的基层财政应该包括县、乡、村三级。

　　一、我国基层财政困难问题突出

　　我国不少地区基层财政困难由来已久，许多基层财政不仅没有财力搞发展，连保公务员工资都相当困难。已引起社会各方面广泛关注。我国基层财政困难主要集中在以下几个方面：

　　1、财政到期债务沉重

　　我国基层财政的困难在基层财政负债方面有明显体现。据我国一些专家测算，全国2470个县级单位，40％以上存在实际赤字，全国乡镇财政赤字为1776亿元，村级财政赤字为1483亿元，两者合计为3000亿元以上，这些财政赤字95％以上都是到期债务。我国县级财政的赤字更加突出。赤字县占全国县级单位比例，1985年为22％，1990年以后迅速增长到50％以上；且赤字规模不断扩大，县级财政赤字规模从1985年的26.67亿元增加至1995年的813亿元，县级财政赤字规模年均增长37.3％，每个县平均赤字规模由1991年的961.1万元迅速扩大为1995年的3795万元，中西部地区赤字县所占比重更大，1997年新疆赤字县所占比例高达92.9％。湖南省的基层财政也非常困难，2000—2003年湖南财政总收入年均增长15.02％，低于同期全国平均增长水平2.41个百分点。2003年湖南人均地方财政收入仅404元，比全国平均水平765元低361元；人均财政支出仅863元，比全国平均水平1337元低474元。2003年全省122个县市区人平财力只有1.47万元，1.47万元以下的73个，占59％；1.2万元以下的37个，占30％；1万元以下还有2个。2002年全省内外债务已高达656亿元，其中县乡两级债务361亿元，平均每个县市负债2.04亿元，平均每个乡镇负债462万元。2000年以后，我国县级财政赤字规模继续增加，目前赤字规模已经超过乡村两级的财政赤字规模，而且还不包括财政部门以外各个部门的债务规模。我国基层财政巨额负债的现实表明，财政已经背负着巨大的历史包袱前行，不要说满足今后的开支，就是偿还既有负债，都已经是难以完成的艰巨任务。

　　2、工资发放困难

　　工资支出是基层财政的一项最主要的支出，也是衡量基层财政能否正常运转的基本指标。工资支出如果能够得到保障，则基层财政能够维持基本正常运转，我国基层财政的工资支出主要包括行政干部、乡村教师、离退休人员、轮岗下岗人员等人的工资支出，基层单位纳入乡镇财政支出预算的供养人数远大于在编人数，因此，基层财政的工资支出压力很大。据调研，我国基层财政普遍存在拖欠工资的现象，中西部地区情况更加明显。湖南省有一些基层乡镇的工资水平尽管不高，一般只有沿海地带的30％左右，尤其是“村官”的收入则更低，月工资不足100元，但这么低的工资水平中，多数乡镇还要拖后3个月以上才能发放工资，有的地方则要拖后半年，这给基层干部家庭生活带来不小的困难。湖南省有不少基层财政只能维持发放“裸体工资”的水平，即只能发工资，各种补助则无法发放。此外，我国现有资料难以正常反映我国的基层财政困难问题，因为，我国基层财政报表的“水份”非常“丰富”，就笔者对湘南某县调研，该县县长反映，2004年该县的财政收入为1.7亿元，但实际收入仅仅是1.1亿元，“含水量”高达30％左右，去年春节县财政还没有资金发放春节工资和补助，只好向省级部门借债并挪用部分项目共700多万元资金发放工资。该县县长向笔者坦言，他这个县曾经是全国“小康县”，财力在该地区是中等偏上，比他们县穷的地方并不少见。

　　我国基层财政困难的地区普遍是经济发展落后的地区。其落后的原因主要在于人才匮乏、交通不发达、经济基础薄弱、经济发展环境差等方面，落后的原因具有明显的综合性，要改变这一状况，难度非常大。而财政实力的壮大必然要依靠经济基础，没有雄厚的经济基础，财政是难以走出困境的。

　　二、采取综合措施以扭转我国基层财政困难

　　改革开放以来，尤其是进入新一轮经济增长周期以来，我国GDP增势强劲，总体财政形势大幅度好转，但在此背景下，不少县乡财政形势却没有得到同步好转，这些地方的经济和社会发展难以跟上全国的发展步伐，导致了我国城乡差别难以消除，并已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素，这是值得忧虑的重大问题。中西部经济欠发达的省份，财政困难的情况也一直没有得到缓解，尤其是基层财政困难问题更加突出。不尽快解决好我国基层财政困难问题，将会对我国财政的协调发展乃至社会稳定带来影响。建议采取切实有效措施妥善处理这一问题。

　　1、加大中央财政向困难地区基层财政转移支付力度

　　经过11年的分税制改革和国民经济的快速增长，我国中央财政的实力已经得到有效增强，这就为我国中央财政向困难地区的财政进行转移支付提供了财力保障。加大中央财政向困难地区基层财政的转移支付力度是解决我国基层财政困难最有效也是最直接的一项措施。没有中央财政加大转移支付力度，我国困难地区基层财政要比较快地走出困境是很不现实的。例如，2003年我国全面推进农村税费改革试点工作，试点范围由20个省份扩大到了全国，农民平均负担减轻30％以上，中央财政为此共安排资金305亿元，省级财政及有条件的市县财政也相应安排了部分资金支持这项改革，才保证了这些基层财政在税费改革的成功。2004年，中央财政拿出150亿元资金，用于缓解县乡两级的财政困难，这无疑是一件十分正确的决策，对缓解基层财政困难起到了“立竿见影”的效果，如果该政策力度更大，则效果将更加显著。

　　2、适当对基层财政倾斜，为基层财政走出困境创造良好的外部环境

　　我国基层财政困难形成的一个重要原因，就在于在我国既有的财政“蛋糕”中，基层财政“切”到的份量太有限，中央财政过度强调要加大“中央财政的集中度”。因此，除了加大转移支付力度外，我们还有必要研究我国财政体制过分集中的问题，要重视对极其困难的部分基层财政适当下放财权，以增强困难地区财政的“造血”功能。

　　3、积极促进县域经济发展，进一步增强我国基层财政的发展后劲

　　从根本上来说，我国相当部分地区基层财政的困难来自于这些地区在经济上的落后。经济的发达沿海地区和大中城市郊区的基层财政一般比较富裕，不仅可以发出工资，而且干部职工的福利待遇也比较好，比较典型的是长江三角洲、珠江三角洲地区，基层财政的财力是比较好的，例如，浙江萧山农民人均收入超过了7000多元，养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险项目全部实施到位，城乡特困群众温饱无忧；去年全国经济百强县农民人均收入5180元，是全国农民人均收入的2倍多。相反，我国中西部地区和一些山区，县域经济发展十分滞后，基层财政困难就十分突出，比较典型的是“三西”地区。要从根本上解决我国基层财政的困难问题，还是要走发展经济的路子。我国基层财政困难的地区一般存在经济基础薄弱的特点，市场意识、资金、人才都很缺乏、信息闭塞、基础设施不够完善，由于经济发展的“硬”环境和“软”环境不完善，发展经济的内在功能比较有限，招商引资也比较难。近几年来，有些经济政策对促进落后地区的经济发展考虑不周全或贯彻不全面，如提高“两个比重”的财政政策总体上是好的，但也有部分地区在执行中有财政资金过度向上集中的问题，导致了我国县域财力“失血”严重，经济发展缺乏后劲；我国“抓大放小”的国企改革思路是对的，但对如何发展县域工业考虑不多，企业发展得不到国家支持；我国目前存在资金大量向大中城市集中、县域地区的经济发展缺乏金融支撑的问题。要发展县域经济进而带动困难地区的财政及早走出困境，政策扶持措施是必不可少的：

　　（1）要加大对县域经济的财税支持力度。建议按照分税分享、向县（市）倾斜的原则，调整省以下财政体制，通过贴息、担保等形式引导和促进县域经济发展。省财政应该从当年的超收收入安排部分资金采取转移支付办法直接计算分配到县（市），对财政收入增长快、贡献大的经济强县要给予奖励，在财政预算中设立中小企业发展专项资金，主要用于县域工业发展。

　　（2）要实施促进财力薄弱地区县域经济发展的金融政策。建议出台鼓励县域经济发展的金融政策，使一些贫困地区的经济发展得到国家的金融支持。建议国家建立扶持贫困地区经济发展的政策性银行，专门从事贫困地区的县域经济发展，例如，建立中西部地区发展银行，就是一个比较好的能促进财力薄弱的中西部地区发展的有效金融措施，建议目前应尽快从规划变为实际的政策措施；在我国贫困地区，由于缺乏中小信用机构，农民脱贫致富的难度很大，即使有好的项目和市场机会，也不容易很好地把握，因此大力发展农村信用合作社，是确保贫困地区的基层经济发展的重要措施；建议我国商业银行要成立农村信贷部门，鼓励资金在确保安全的前提下，能够比较好地支持我国财力比较弱的地区县域经济的发展。

　　4、积极推进基层政权组织的机构改革，在提高效率的基础上，不断减轻财政负担

　　要使我国基层财政及早走出困境，除了开源之外，节流也是一个重要的方面。在节流方面，大力推进我国基层政权组织的机构改革是有效控制我国基层财政困难的关键所在。

　　我国基层财政供养的公职人员比例很高，导致了我国基层财政的人头经费比较庞大，这又加大了我国基层财政的困难问题。当前中国财政供养人员比例之高举世罕见，而经济欠发达地区的比重更大，如陕西黄龙县达到9个农民供养1个干部，湖南省个别地区也存在10多个农民供养1个干部的情况。为支付众多供养人员的工资以及日常的行政管理费，很多基层财政的行政管理费及工资支出占到了财政支出的绝大部分，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展，有的地方则连公职员人员的工资都难以保证。湖南部分地区经常出现一些颇有作为的基层乡镇长辞职外出打工的情况。我国行政事业单位机构改革业已到了非实施不可的时期。搞好基层政府机关的公职人员的精简工作，是一项带动我国基层财政走出困境的一个战略措施，但在实施中要切实注意以下问题。

　　（1）要真正落实我国基层政府机构改革的预定人员压缩方案。目前，我国基层政府的机构改革已经推行一段时间，也取得显著的效果，但是，改革并不到位。真正分流的人员还非常少，政府人员与该地区的财政收入还不相适应，人员精简不够彻底且有继续膨胀的基础，“僧多粥少”的问题依然存在。建议要加大机构改革的力度，防止机构和人员反弹。此外，我国基层事业单位编制庞大，是机关本身人数的数倍，建议要从财力薄弱的基层财政进行改革试点，切实对基层政府的事业单位进行人员“消肿”。

　　（2）要搞好配套改革。目前比较紧迫的就是要搞好车改，我国一些贫困地区存在大量购置汽车等问题，汽车再加上司机、养车费用等，构成了一项比较庞大的开支。据一些负责“车改”的基层财政人员测算认为，我国乡镇一级基层政府一般都要配备各种车辆8台以上，购置费高达几十万元，每年的车辆使用和司机工资开支都在10—20万元，这与我国基层财政困难的现状极不“协调”，湘南一个人口仅2万人的乡政府，就有各种车辆10台，而且还有20万元级的“本田”和“红旗”轿车，每年的经费开支不下20万元，但该乡目前没有一家收入超100万元的企业，仅仅车辆一项支出就能使该乡的负债不断上升。基于这一因素，为缓解我国基层财政困难，建议在我国财力薄弱的基层单位要全部推行车改，一律废除公车制度，从而切实减轻财政负担。