摘要：城镇化进程中政府是投资的主体，在科技、教育、文化、公共卫生等方面的投资都需要政府的组织和参与。考虑到政府财政的局限性，需要城镇自筹资金来增强城乡的财政能力，改进和完善城市财政制度，完善公共财政职能，以促使我国的城镇化建设健康稳定地进行。

　　关键词：城镇化进程；公共财政建设；公共财政制度

　　加快城镇化进程是中国今后较长时期内社会发展的重要特征。城市公共财政制度建设，特别是中小城市和小城镇财政制度建设状况是影响城镇化能否顺利平稳进行的一个重要环节，完善城市公共财政职能在我国城镇化进程中也有着举足轻重的作用。

　　1　城镇化是中国全面建设小康社会的必然要求

　　改革开放20多年来，我国的综合国力极大增强，城乡人民生活整体上已经跨过了温饱线，开始全面建设小康社会。全面建设小康社会的基本任务之一就是加快城镇化进程，尽快提高全国的城市化水平。虽然目前我国东南沿海地区城乡二元化特征已不明显，但是，我国中西部不发达地区尚处于城市化初始阶段，工业化的任务远未完成。如果中国中西部不发达地区的城市化进程严重滞后，中国经济社会要保持持续增长态势将会十分困难。如何加快中西部的城镇化进程将是中国经济社会发展过程中亟待解决的重要课题。因此，国家“十五”计划将城市化列为中国社会发展的重要内容，党的“十六大”报告进一步重申了加快农村经济发展，加快城镇化进程的重要性和迫切性。可以预计中国的城市化进程将延续到我国第三步战略目标的实现及以后一个较长的时期。

　　城乡和区域经济发展的不平衡，迫切要求加快城镇化进程。在全面建设小康社会过程中，我们必须面对城乡和地区经济社会发展水平严重不平衡的现实。自20世纪90年代中后期以来，我国城乡居民收入差距不断扩大，2002年城乡居民纯收入比已达到3.11∶1，2000年全国农民收入的基尼系数达到0.429%，超过了国际上公认的警戒线。同时我国东西部之间、发达地区和不发达地区之间经济社会发展水平差距巨大。按“五普”统计口径，2000年我国城市化水平为36%，其中广东省城市化水平达55%，西藏城市化水平仅为18.9%.西部地区城市化水平较东部地区明显滞后。

　　加快城镇化进程是中国农村社会现状的要求，也是广大农民的迫切愿望。由于我国长期实行城乡分割的就业政策与严格的户籍管理制度，再加上社会整体承载能力太低等原因，我国工业化与城镇化没能同步进行，城乡分割与“二元经济结构”严重阻碍了农村的城市化。同时由于我国工业发展是以牺牲农业为代价的，导致农村生产效率和收益低下，大量农业劳动力闲置，农民收入增长乏力，农村矛盾和农村社会管理成本急剧增加。缩小城乡差距恢复社会公平，给农民以国民待遇已是全国农民的迫切愿望，解决这一问题的基本途径是加快全国农村的城镇化步伐，通过建设小城镇，发展中小城市，完善中心城市功能，吸纳更多的农村人口进入城镇就业，为农副产品、原材料工业提供广阔的市场，实现降低农村低收人群比重，带动农村经济发展，逐步缩小城乡差距，从而提高我国整体的城镇化和现代化水平。

　　2　城镇化过程中政府是投资的主体

　　城镇化与城市公共财政制度的建设有着内在的联系。城市财政是我国地方财政、区域财政的重要组成部分，现行城市财政体制是1994年后形成的分税制财政体制，在城镇化进程中，其面临着繁重的制度创新任务。只有对以往的财政制度进行大力改革，全面清除其长期积累的弊病，我们才能应对城镇化所带来的种种挑战。

　　城镇化必然使居民对公共物品规模、层次等方面的需求发生质的变化，城市公共财政建设必须与这些变化相一致。一般认为，现阶段城镇化进程对城市公共财政建设在如下3个方面提出了具体的要求。

　　第一，城镇化进程对城市公共财政支出提出了更大的需求。在公用设施方面，城镇自身建设和市民生活对供电、供水、供气、桥梁、道路、交通、运输、邮电、通讯等城市公用设施建设提出了更高要求。这些建设项目除部分可通过市场吸引企业、个人投资外，城镇基础设施建设只能主要依靠政府投资，那种等待企业、个人和外资来大量投资的想法是不切合中国的实际情况的，因为能获得外资的城镇只占少数。

　　当然东西部地区的差异，可以使他们采取不同的措施来完成城市公用设施的建设工程。东部沿海发达地区，非政府投资人已具备参与城市基础设施建设的实力和愿望，应该鼓励他们参与到基础设施建设中来；中西部等不发达地区，政府应该是基础设施的投资主体。

　　第二，政府是城市科技、教育和文化建设与发展方面的投资主体。科技、教育和文化建设的公益性决定其投资者主要是政府。在科技支出方面，现代化的城市建设和管理离不开科学技术的进步与支撑。经济效益好，短线的科技投资，可以鼓励民间资本参与，但基础性和战略性的科学研究，政府应该是投资的主体；在城镇化进程中，教育承担着提高进城农民素质和满足市民教育需求，为城镇建设与发展提供人力资源的繁重任务。城市财政需要承担构建完善基础教育体系、扶持重点高等教育、大力发展职业技术教育等方面的教育支出。在文化建设方面，城市财政需要增加公共图书馆、博物馆、文化馆等文化基础设施建设的投入，还要大力扶持各种社区文化社团的发展，积极开展多种文化活动，开辟群众文化活动场所，以提升城市文明程度和居民生活质量。

　　第三，政府是公共卫生、环境保护和社会保障等方面建设的组织者和投资主体。随着城镇的发展，人口的增加，城市财政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、环境卫生等公共服务方面的支出。在社会保障支出方面，农民进入城镇转化为非农业人口后，失去了土地对其基本生活的保障，这就需要政府建立和完善养老、医疗、失业等保险制度，以保证居民基本生活需要。在环境保护方面，小城镇的建立、发展和城市规模的扩展，生活垃圾处理，治理废水、废气排放、噪音污染和环境保护等方面的任务会日趋繁重，相应的财政支出必然会不断增加。

　　3　城镇自筹资金是增强城乡财政能力的补充

　　小城镇和城市建设需要巨额资金投入，除上级财政转移支付资金外，城镇自筹资金是增强城乡财政能力的重要补充。通过发展城镇经济来筹集建设资金，大力发展城市经济，特别是发展都市型工业与第三产业，将为城市财政提供充裕的财源，以满足城市发展和建设公共服务设施的巨额资金需求。

　　目前城市公共财政收入的渠道主要有税收、公共收费、国有资本经营收益、其他收入等。其中，税收是城市财政收入的主要财源，也是城镇建设自筹资金的主要财源。公共收费是城市财政的重要辅助形式。为保障这部资金的有效使用和不断拓展财政收入渠道，需要建立与城镇化进程相适应的公共收入筹集制度与机制。

　　首先要建立与城市经济发展水平及产业结构相一致的税制结构。这一工作的关键是建立、健全城市地方税体系，培育主体税种，为城镇建设提供稳定的资金来源，逐步形成独具特色的经济结构和财源结构，建立、健全与之相适应的地方税体系，积极组织收入，为城镇发展提供资金保障。具体做法是在落实地方税立法权的基础上，不断完善和健全土地税、房产税、遗产税等财产类税收，加强城镇建设税、环境保护税等专项税收，使之成为城镇财政收入主体，以利于组织更多的地方税收人。同时在制度上，注重克服近年来城市建设，特别是小城镇建设中出现的以摊派、集资、乱收费、举借隐形债务等手段，筹集建设资金所产生的弊端，欠发达地区要避免盲目的“造城运动”，以及以运动的形式推进城市化的做法。二是建立规范的行政收费制度，三是建立科学、合理的公共设施使用费制度。这样城市自筹建设资金就可以在促进城镇化过程中发挥应有的作用了。

　　4　改进和完善城市财政制度

　　改进和完善城市财政制度的重要内容是建立和健全税收和支出制度。财税体系和税收制度建设前文已作论述，此处不再重复说明。

　　在城镇化进程中，与加强城市管理相适应，需要建立、健全各项财政制度，完善公共财政职能，使财政管理符合城市发展的要求，保证城市财政良好运行，为市政府履行职能、调控经济社会发展提供有力的财力保障。同时使广大市民有畅通的渠道、健全的制度充分表达自己的意愿，并参与政府财政分配的公共选择和决策，使城市财政决策更符合广大市民的利益。

　　建立公共定价体系，形成科学合理的公共使用费制度。在现阶段我国实行市场经济体制和拥有开放式经济环境条件下，城镇基础设施和公用事业建设不可能再走政府全力包办的模式，只能走多渠道和社会化开发的道路。这样，凡实现市场化经营的城镇基础设施和公用事业项目，就可以也应该建立合理的定价、收费制度。

　　建立城市财政公共支出体系，提高城市综合服务功能。在城镇化建设中，需要在一个新的起点上，根据公共财政原则，建立城市财政公共支出体系，在基础设施、义务教育、法律秩序、行政管理、环境保护、社会保障等领域加大投入力度，提高城市的综合服务功能，既为市民创造良好的生活环境，又与市场微观主体活动相互配合，形成有利于城市经济繁荣发展的局面。为实现这一目标，政府要着重收缩过长的财政供给线，按照公共财政原则，重新界定支出范围，并退出一般盈利性投资领域。

　　建立城市财政公共选择体系，建设民主财政。进一步完善我国人民代表大会制度和政治协商制度，扩大基层民主，加强社区建设，使广大市民有畅通的渠道和健全的制度，参与城市建设，以期逐步形成“纳税人依法自觉纳税———其代表通过公共选择制度进行公共税收资金决策———市政府依法使用公共资金———纳税人享受城市建设收益的良性循环”。

　　参考文献：

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　　[2]　王骏。关于中国城市化战略若干问题的思考[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2003，（7）：30～31.