内容摘要：现行乡镇财政存在的赤字和债务范围广、数额大、偿还难等问题，为了维护农村大局的稳定，可在公共财政的构架内采用推行首长负责制，严格征管和控制支出，理顺县乡财政体制等措施，防范和化解乡镇财政风险。

　　关键词：财政风险、防范、化解

　　乡镇财政自1984年建立，在改革开放、农村经济发展的大潮中已走过20年历程。20年来，乡镇财政收支规模迅速扩大、管理逐步规范，为农村基层政权的巩固和农村经济和社会事业的发展起到了有力的支撑作用。但在乡镇财政发展过程中，也暴露了一些问题，突出的是：乡镇财源基础薄弱，收入增长乏力；财政供养人员严重超编，入不敷出；财政管理不统一，开支的刚性和随意性大，浪费严重；县与乡镇财政体制没有完全纳入分税制，县乡财力分配不合理；特别是历年积累下来的乡镇政府债务和赤字包袱沉重，对乡镇财政形成巨大冲击，隐含着很大的财政风险。如果不及早注意防范和化解，财政风险将会由潜伏状态走向表面冲突，最终导致乡镇财政的破产和半破产，直接动摇党和政府在农村的执政基础。

　　一、现行乡镇财政风险的现状及其严重性

　　乡镇财政赤字和负债体现在四个方面：

　　（一）范围广。平江县的乡镇财政状况在岳阳市所辖12个县、市、区中尚属情况较好的。全县有27个乡镇和1个经济开发区，总人口100万余人。据调查统计，全县27个乡镇和开发区均有不同程度的债务包袱和财政赤字。

　　（二）数额大。2002年末，平江县乡镇财政负债总额9884.16万元，赤字滚存总额为3846万元，尚有潜在赤字未转账总额2705.47万元；负债最多的镇达1088万元，财政赤字232万元。

　　（三）增长快。1994年平江县乡镇负债总额仅为725.41万元。

　　1994年至2002年仅八年时间内，负债总额却翻了10多倍。而且，这些赤字及负债并不是一个静态的数字，巨大的赤字是靠巨大的负债来支撑的，巨大的负债额度是以超过同期银行借款利息3倍以上的沉重代价所维系的。

　　（四）偿还难。大多乡镇财政负债总额超过乡镇财政两个以上年度的收入。尽管近两年来采取了一些消赤减债的措施，但负债总额仍然难以控制，乡镇财政本身运转相当艰难，债务偿还的力度相当弱，平均每年消赤减债总额只有400—800万元。在无新增债务的前提下，照此比例计算，至少需要15—20年的时间才能偿清债务。

　　乡镇财政大额赤字和负债的产生，严重影响乡镇财政的正常运转，对农村经济和社会发展及农村基层政权的巩固产生了直接和长远的负面影响，可能引发大的政治和社会风险。这是因为：一是乡镇机构难运转。大部分乡镇财政拮据，正常的公用经费不能保证。个别乡镇出现“停工资、停电话、停车子、停食堂、停报发票”的“五停”现象。2002年末，平江县累计欠发干部工资405.8万元。二是影响了农村经济的持续发展。乡镇是目前发展农村经济所需资金的主要调度者。乡镇财政债务高筑，无法加大对农业和农村发展的投入力度，农业生产所必需的国家资金不能到位，农村经济难以实现持续发展，最终导致财政发展后劲不足，乡镇财政增收乏力。三是影响了农村社会的稳定。拖欠农民和私营业主的支出费用不能如期兑现，既形成了隐性赤字，加剧了财政风险，又经常引起上访、群体或个人闹事等影响社会稳定的事件。四是诱发了财经违纪行为。在财政扯借无门的情况下，乡镇被“逼上梁山”，不得不截留、挪用专项资金，造成财经违纪行为产生。

　　二、现行乡镇财政风险形成的主要成因

　　（一）预算执行不严肃。不少乡镇在编制预算时，明的暗的打赤字预算，乡镇财政预算收支计划只是在一年一度的人大会上举举手就能通过；预算执行过程中，又将预算方案束之高阁，乱支滥用，随意突破预算；调整预算时，乡镇人大会被党委、人大、政府联席会所代替，党、政、人大主要负责人拍板说了算，人大的监督乏力，财政预算失去应有的法律约束；编制预算报表时，玩“数字游戏”，致使《预算法》难以贯彻执行，预算管理形同虚设；决算时乡镇财政的大部分支出，在预算年度列报支出，由于资金缺口大，无法平衡，只得跨年度支出，给下年度平衡财政预算造成了很大困难。同时，乡镇财政对占财政资金总额一定份量的预算外资金管理，看得见，管不着，由于管理权属不清，部分资金没有纳入预算管理，造成财政性资金流失。

　　（二）管理体制欠完善。一是乡镇政府事权与财权不统一，乡镇财政支出缺口大。乡镇许多站所、由县级有关部、办、委、局垂直管理的教育、公安等较大的支出县级统管，乡镇只能管一些数额不大的其他支出，而乡镇站所增人增编等支出压力留在乡镇。且在资金划拨上，县级该下拨乡镇财政的资金很难到位。上级财政年初编制预算方案时，对乡镇干部、职的工资不能纳入全额预算拨款，留有部分缺口靠乡镇创收来解决或上级财政视年终财力来适当弥补。其工资五大项（基础、职务、级别、工龄工资和津补贴）在机构编制办核定的范围内，一般财政只安排70%左右的经费，留有30%的缺口。至于误餐补助、生活津贴、下乡补助以及公用经费等全靠乡镇财政“创收”来解决。干部职工的工资、补助、福利、奖金等形成的巨大支出缺口，在“创收”无门的情况下，乡镇只能采取借款或打白条的办法处理。二是征管体制未理顺，乡镇财政收支管理形成“两张皮”。乡镇财税实行“一家两制”，财政部门属政府管理，地税部门由省市垂直管理。地税部门在农村一般实行一个地税所分管几个乡镇，工作人员不足，常出现有税无人收的现象。乡镇政府对地税机构的管理，责任难明确，工作难协调。加之乡镇财源培植滞后、任务基数大，乡镇财政收入总是上不去。一些乡镇党政负责人迫于“摘帽子”、“挪位子”等行政压力，只得“买税”、“垫税”赶进度，求名次，形成财税收入质量不高，出现虚假入库现象，到头来形成了乡镇财政的赤字和债务。同时，有的乡镇在财税收入的征收入库过程中，寅吃卯粮，征收“过头税”，贷款垫税形成“无主税”，造成财税收入的虚假入库，很容易引起体制性的财政风险。

　　（三）政府行为欠规范。一是“形象工程”、“政绩工程”普遍。近年来乡镇为了迎检达标验收，各种非生产性设施建设任务繁重。有的乡镇为求政绩，不顾乡镇财政的承受能力，超前负债搞建设。二是违规担保过多。为了发展乡镇企业，一些乡镇政府政企不分举债上项目、办企业，企业面临的市场风险直接转化为财政负债。为了支持农村产业开发和结构调整（如种植业、养殖业的发展），乡镇财政担保承借了农业综合开发贷款、林果业开发贷款、生猪养殖业开发贷款、扶贫开发贷款等发放到村组和农户。这些借款户大都不能按时还贷，少数农户产业开发失败无力还债，至使乡镇财政本息无归。因此，一方面上级财政从下拨乡镇财政的有关款项中直接扣还，使乡镇财政非常被动，减少了正常预算拨款。另一方面乡镇财政每年还要垫付数额相当大的利息。三是开支过大过滥。非生产性开支有增无减，乱开支现象得不到有效控制。特别是撤区并乡后，由于没有了区公所这个摊子，乡镇的接待任务明显增多，且接待标准高居不下；乡镇工作任务量大，各种会议频繁，外出跑项目的机会多，直接增加了会议费、差旅费、公用经费；捐款、赞助不能丢“面子”，有些保证金、抵押金上交了很少退回等等。由于这些非生产性支出年初没预算，乡镇财政更没留有预备费，只好打肿而皮充胖子，咬紧牙关，挤占专用款项或借款来应付，使本来很紧的财政资金失去控制，支出矛盾更加急剧，财政风险进一步加大。四是机构臃肿，人浮于事。县乡构机上下对口设置，乡镇对口机构多，导致乡镇干部、职工激增，直接增加了人员和公用经费。

　　三、对现行乡镇财政现状的理论思考

　　应该说农村经济发展为乡镇财政作为公共财政的成长提供了基础性条件，农村产业化、市场化、城镇化的推进，促进了乡镇公共财政的进一步完善。乡镇公共财政作为政府管理社会集中性资金的综合部门，作为公共财政联系广大农村、城镇的桥梁和纽带，作为乡镇政权建设与经济发展的有机组成部分，在农村综合改革与发展中具有举足轻重的地位，有着不可替代的作用。

　　（一）必须充分发挥乡镇公共财政的功能，切实加强乡镇政权建设

　　乡镇政府作为农村基层政权，在一定区域内具有政治、经济和社会行政管理等职能，乡镇政府能否顺利实现其职能，政府管理人员的行为和决策是否符合乡镇发展的长远利益，很重要的一方面取决于乡镇公共财政体制是否完善。因为财力是行使事权的物质基础，没有可靠的财力保证，政府机构就难以有效运转，其职能也无法实现。通过建立和完善乡镇公共财政管理体制，拓宽其理财范围，充分发挥乡镇公共财政广泛聚财、科学理财、合理用财等功能，能为乡镇政府履行政权职责提供基本的财力保障，保证其职能的全面有效行使和执政党“三个代表”思想能落到实处。

　　（二）必须充分发挥乡镇公共财政功能，促进乡镇范围内资源的有效配置及产业结构的合理化

　　乡镇公共财政作为管理乡镇集中性资金的综合部门，通过合理、合法、充分地行使职能，可以促进乡镇资源的合理有效配置。财政在区分企业行为与政府行为的基础上按照国家产业政策的要求，结合乡镇实际情况，合理地运用税收优惠、财政贴息等经济和法律手段，通过提供基础教育、信息、公共卫生等公共品的服务，促进农村产业实现结构性调整，促进乡镇企业结构的合理化，为农村经济发展培育新的增长点，实现农村经济的持续、协调发展。

　　（三）必须充分发挥乡镇公共财政功能，进一步加快乡镇建设步伐，推进农村城镇化进程

　　乡镇发展的基础是非农产业，通过非农产业的发展带动城镇发展是计划经济向市场经济转轨的发展的普遍规律。目前乡镇发展的中心问题是要通过转移农村剩余劳动力，解决企业和农村长期发展中的深层次矛盾。为此，必须引导农村非农产业在乡镇相对集中、连片发展，通过企业的集中带动人口向乡镇流动。在这方面乡镇公共财政可通过充分发挥分配和调控职能（除部分农民向现有城市流动外），搞好本乡镇道路、环境保护等基础设施建设，创造一个公平竞争、可持续发展的市场环境，增强乡镇的吸引力；为企业在小城镇的积聚创造适宜的外部条件，从而加速农村城镇化的进程。

　　（四）必须充分发挥乡镇公共财政功能，加强乡镇社会保障制度的建立和完善

　　社会保障制度的改革是其它一切改革的基础和先行。随着乡镇的建设和发展，大批农村剩余劳动力进入乡镇企业务工、经商，工资收入成为其生活的主要来源。因为原来从事小农经济的农民，只存就业不足，不存在就业风险，而离乡、离土进入小城镇或进城以后，在遭遇经营风险和劳动风险时，他们就不可能再像原来一样靠依赖土地获得必要的生活保障，而我国现有的社会保障体系尚未覆盖到这部分职工，无法解决他们的后顾之忧，这在相当程度上阻碍了农村剩余劳动力向城镇的转移。乡镇公共财政可发挥其应有的功能，通过完善政策和制度及资金上的适度支持，促进乡镇社会保障制度的建立。乡镇公共财政通过建立与健全各项具体管理制度，调整职能范围，优化支出结构，净化支出内容，强化社会保障资金的财务管理等手段，可有力地支持和促进乡镇社会保障事业的发展，从而促进乡镇乃至全社会的稳定。

　　（五）必须充分发挥乡镇公共财政功能，全面统筹乡镇财政资金

　　农村税费改革前乡镇财政实质只是上级财政的派出机构，主要完成上级财政部门交付的农业“四税”、“三提五统”的征管，未能成为真正的一级财政。结果导致乡镇财政职能弱化、财政资金部门权利化、财政管理流于形式，这不仅导致了腐败，而且也严重影响了乡镇的公共设施建设以及社会经济的发展。因此，只有在乡镇财政的基础上建立起能够有效实现乡镇建设目标的公共财政运行管理体系，并真正按照事权、财权相统一的原则实行“收支两条线”制度，统筹安排财政资金，集中有限财力，才能保证所辖区域内公共产品的足额供给和农村经济的健康发展。

　　（六）必须充分发挥乡镇公共财政功能，统一财权与事权理顺财政分配关系

　　自1994分税制财政体制实施以来，乡镇财政管理体制的改革和完善严重滞后。由于分税制体制在乡镇落实不到位或不完善，造成责、权、利相矛盾。老的体制或形式上的分税制财政体制，没有把财税管理的权、责、利落实到各乡镇，形成财权在上，事权在下，财权制约事权，事权拖累财权，上下交叉影响，乡镇财政均处于艰难运行境地。出路就是通过改革（农村税费改革就如此），建立和完善乡镇一级的财政体制，科学界定和合理划分乡镇财政收支范围，理顺县、乡（镇）两级财政分配关系，实现向“一级政府、一级财政”的体制转变。

　　四、防范和化解乡镇财政风险的具体对策

　　依据上述公共财政理论，面对乡镇财政赤字和债务形成的原因复杂，牵涉面广的现实问题。当前必须把消赤减债作为一项长期的系统工程来抓，实行统一领导，综合治理。其具体措施可有：

　　（一）推行行政首长负责制，提高风险意识。乡镇长既是单位的法人代表，又是地方行政机关首长，必须保持清醒头脑，提高风险意识，亲自抓消赤减债工作。一是乡镇长应向县政府签立好责任状，在任期内不增加新的债务；二是制定相关措施，并把目标责任分解到各职能部门，防范和化解财政风险；三是正确评价乡镇主要负责干部的财政业绩，对完不成消赤减债目标甚至任期内出现新的赤字和债务的乡镇党政主要负责人和财政所长，要给予经济制裁和纪律处分；四是对乡镇长要利用县级党校等阵地进行不定期的财政业务短期培训，提高防范和化解财政风险的知识业务水平和施政能力。

　　（二）理顺财政管理体制。一是按照公共财政和分税制财政管理体制的基本框架，真正建立县乡财政“分灶吃饭”的管理体制。要按税种划分乡镇财政收支范围，将乡镇财政收入划分为乡镇预算收入、县乡共享预算收入、县级预算收入三大块，按“乡事乡办、乡财乡理、事权跟财权走”的原则划分乡镇支出范围，建立“划分税种、核定收支、定额上解（或补助）、增收全留、短收增支自负、自求平衡”的财政管理体制，同时中央和省两级要加大对乡镇财政的转移支付力度，充分调动乡镇财政生财、聚财、当家理财的积极性和主动性。二是建立和完善乡镇金库，真正赋予乡镇财政资金自主权。三是进一步理顺财务管理体制。可以在财税征收上实行财政与地税合署办公，实行“六统一”的管理办法：即统一安排力量，统一工作部署，统一征管行动，统一财政收支，统一票证管理，统一考核业绩。四是加快实行乡镇财政工资统发，做到工资封闭运行。五是进一步完善乡村中小学教育经费的管理。县财政对乡镇中小学危房改造经费实行专户管理，危房改造专项经费全部拨入专户，实行“集中使用，立项管理”，严格按照政府审批方案执行。乡镇财政开设“教育经费专户”，加强教育四项经费（民办教师工资、代课教师工资、班主任津贴和遗属补助）的管理，资金实行封闭运行，确保资金的按时到位。六是加快体制创新，取消乡镇站所的基本银行支出账户，其财务由乡镇财政实行“零户统管”，集中管理，分户核算。

　　3、坚持依法理财、依法治财，强化理财手段。一是严格征管，确保应收尽收。要坚持依法征税，更新征管方式，强化征管措施，运用行政的、经济的、法律的手段严征细管，防止跑冒滴漏。二是依靠预算约束，加强财政支出管理。严格执行《预算法》的有关规定，增强预算意识，乡镇财政预算不允许编制赤字预算，应按量入为出与量出为入相结合、收支平衡的原则编制预算；树立预算即决算的思想，在非特殊情况下不能随意突破预算；完善财务管理制度，坚决压缩接待费用、小车、会议、差旅、电话费等各种非生产开支；杜绝滥发物资、资金的行为。三是加强非税收入管理。尽管农村税费改革后，乡镇收费项目减少，但对乡镇的非税收入管理仍不能流于形式，要严格实行“收支两条线”管理办法，将乡镇所在地非税收入实行严格的财政统管，杜绝截留专项资金、使用不规范票据收费等私设的“账外账”、“小钱柜”。四是加强财务监督。定期不定期开展财务日常检查和专项检查，查处财经违纪现象；坚持乡镇主要负责人任内，离任审计制度。

　　4、加强财源建设，增强造血功能。在减轻农民负担的前提下仍要围绕“农民增收、财政增收”的“双增双赢”目标，拓宽财源渠道，增强财政发展后劲。要加大农村“三化”建设力度，大力推进农业结构调整，发展农业种养基地和龙头加工企业，增植新的财源建设项目；依靠农业招商引资，大力推进农村工业化进程；加快实现原有乡镇企业改制、改造、重组、转让、承包、挖潜老财源；加大对新上企业和项目的扶持力度，形成支柱财源；完善小城镇基础设施建设，经营盘活城镇土地，以地生财；加快发展第三产业，壮大民营经济；培植新的经济增长点和财政收入增长点。通过推动经济发展，增加财政收入，增强财政抵御风险和化解风险的能力。

　　5、加强内外债务管理，加速回收清欠。对乡镇财政债务要澄清底子，分清责任，债权债务要认真进行清理。一是对财政承借承还的有关农业综合开发、养殖业开发、扶贫贷款等，要组织专门班子进行清收。必要时采取法律手段清收，能够移交有关银行、信用部门的要及时移交有关部门进行协助清收；二是对实行三提五统期间，村民形成的陈欠（含税费）要打好欠条，做好思想政治工作，实行分期收回；三是要严格控制债务规模，限期消赤减债，杜绝新的债务发生。

　　总之，按照公共财政的要求，明确乡镇的职责，正视乡镇财政赤字和债务问题，采取有效措施，防范和化解乡镇财政风险。这无论对维护农村基层政权和大局的稳定，还是巩固农村税费改革已取得阶段性成果和促进农村经济持续发展，都是一件很有现实意义，而且应即刻去想去做的大事，切不可掉以轻心。