摘要：改革开放以来，我国财政监督工作在实践中不断探索，已初步建立起一套分级财政监督体系，并在维护财税政令统一和规范财政经济秩序等方面发挥了重要作用。但当前我国的财政监督仍存在不少问题。本文试对发达国家财政监督进行比较分析，借鉴其成功经验为完善我国的财政监督提出可供参考的建议。

　　关键词：财政监督；民主；法制

　　一、我国财政监督的现状及存在的问题

　　（一）财政监督的理论认识尚不统一，民主、法制监督意识淡薄

　　虽然财政监督的重要性已得到广泛认可，但理论界对于财政监督是否是财政的一大职能尚存在分歧。有的学者认为从政治与经济相结合的角度出发、从国家职能体系着眼，财政监督职能在财政职能体系中具有不可或缺及特殊的重要性；有的学者则认为在市场经济条件下，在公共财政的框架下，财政监督只是实现财政职能的手段而已。理论上的不统一使得实践中对财政监督的理解存在偏差，多数将其狭隘地理解为是行政主管部门的专项职责，民主、法制监督意识淡薄。对财政监督职能的弱化与片面理解，使得财政监督职能在其运用的实践中难以形成应有的机制性、权威性和实效性。

　　（二）财政监督的法制建设滞后

　　财政监督的依据是国家设立的财政法律法规，但从目前情况看，财政管理和财税监督的法律法规还不健全。目前我国有关财政监督的规定，主要在《预算法》、《会计法》和《税收征管法》等法律法规中体现，而且相应的条款往往是原则性的，操作性也不强。立法不完备，法律实施差，监督效果不佳，这是造成财政资源分配使用不合理，国有资产大量流失并给权力滥用者和腐败分子以可乘之机的重要原因。

　　（三）财政监督体制不完善，立法监督力度不够，审计监督独立性不强，社会民主监督落后

　　完备的财政监督体系除财政机关的监督外还应包括审计机关的监督、代议机关的监督、社会中介机构的监督和社会民众、新闻媒体的监督。同时，财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督应有明确的分工和互补关系。但是，由于种种原因，我国的财政机关和审计机关在监督对象、范围和时间上多有交叉之处，这种缺乏明确分工的体系极大地影响着财政监督的综合效能。国家权力机关依法拥有的财政民主立法监督权，受种种客观条件的限制，还没有得到充分合理的运用。人大对财政预算的审查还不够严格和细致，预算编制经过近两年的改革，虽有了一定的改进，还远远不能适应现代预算管理的透明化和法制化的要求，仍然影响到国家权力机关对财政依法行使民主监督的质量。审计机关隶属于政府部门， 独立性不强，制约着财政监督职责的权威性和实效性。受制于较低的财政透明度和有限的财政监督权，广大人民群众对国家大事行使当家作主的权力，在财政监督上还没有得到充分合理的体现，现行的社会监督机制较为落后。

　　二、发达国家财政监督的比较与成功经验

　　（一）民主法制观念强，财政监督广泛、权威性高

　　适应市场经济的民主法制特征，各发达国家现代化的财政监督管理，其主体不是某个行政管理部门，而是国家的政权机关，即由国家议会按照宪法规定的民主程序，以立法的形式，实现财政的监督管理。具有鲜明的法制特征和较高的权威性。

　　（二）财经法律法规比较完善，立法层次高

　　发达国家财政监督的法律地位都很明确，议会通过的法律条款中具体规定财政监督职责和工作任务，财政监督有法可依，不受其他部门的干扰和阻碍，监督具有较大的独立性和较高权威性。立法层次高，许多国家都在作为国家根本大法的《宪法》中对财政活动做出了明确的规定，例如日本、瑞士、德国、意大利以及东盟的印度尼西亚、马来西亚、新加坡等国都在《宪法》中对财政活动包括预算、税收、国库、审计等列有专门的条款，有些国家还制定了诸如《国有资产管理法》、《计划法》、《社会保障法》等专门的财经法规与财政法规相配套。

　　（三）各国均建有比较严密和完善的财政监督体系

　　在德国，设有专门的财政监督机构—联邦和州审计院，州审计院下设审计局，负责国家财政支出的监督检查。同时，议会中设有审查委员会，该委员会除对国家预算进行审查外，还对审计院的监督检查工作质量进行审查。另外，负责税务纠纷案件的特别法院———税务法院，对税务机关也有一定的监督作用。在法国则形成了以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的分工明确、协调互补的财政监督体系。而美国的财政监督工作则有比较详细的法律依据和规范成型的程序。大致规定如下：财政部门负责对财税宏观政策执行情况和重大违法违纪问题进行监督，其他一般性的税收监督主要由税务部门负责。财政支出监督主要由财政部门、用款部门、审计部门及国会负责。

　　三、借鉴国外的成功经验，完善我国的财政监督

　　（一）以民主和法制为依托，提高人们民主法制监督的意识

　　市场经济条件下，财政监督只有依靠较健全的民主法制才能发挥其应有的作用。法律只有充分体现民意，才是良法，也才最有权威，才能得到很好遵行。因此，法制的确立和实行，必须以一定的民主制度为依托，才能免于流于形式。这就需要逐步提高全体民众、特别是国家机关公务员的财政民主法制意识。我们在谈到加强我国财政监督立法时，往往更多关注的是立法的完备，而未深究法所应体现的民主法制精神，而这正是当前我国立法所要高度重视的。

　　（二）建立和健全我国财政监督的法规体系

　　目前我国财政监督的法律依据不明确，当务之急是尽快出台《财政监督法》，以一部相对完整的权威性法规对财政监督工作的内容、方式、程序、地位和作用以及财政监督、审计监督和议会监督之间的分工协作关系加以科学界定，从而使我国的财政监督真正做到独立执法、依法监督、依法行政。对于我国的财税管理方面的税收、会计、预算方面的法律、法规，还要根据经济活动的现实需要，对其中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充，以便为财政监督工作的开展提供更加科学和完整的法律依据。

　　（三）建立现代财政管理监督的科学机制，充分发挥财政监督的综合效能

　　借鉴法国经验，建议在我国，建立人民代表大会宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督的全方位、全过程的监督机制。

　　第一，各级人代会对本级政府的预决算进行监督。特别要把好预算关，把预算的编制和审查通过作为一项重要工作来抓。另外，对预算的执行也应进行跟踪监督，还可委托审计部门对预算的执行进行事后审计监督。

　　第二，财政部门内部对日常业务进行事前、事中监督。在财政体系范围内，可将财政监督的主体划分若干层次，不同层次组织通过法律规定的职权，对财政过程的各环节分别结合不同的内容进行全过程监督。具体为在财政收入方面由税务部门通过税收征管活动对所有纳税人的财务收支及会计核算的合理性、合法性进行监督，防止偷漏骗税现象发生。在财政支出方面由财政部下派财政监察专员到各省、市，对其使用由财政拨付的人员工资和机构运转费用情况进行检查；预算会计对公共支出的拨付进行监督管理；财政部另设财政监察署，作为财政部的监察“别动队”、专门监察机构，进行专项监督检查。

　　第三，审计部门进行事后监督。建议在宪法中赋予审计部门一定的职权，使其协助政府和人代会对财政资金的收支进行事后监督。不仅要对政府各部门及国有或国家投资单位的理财活动进行监督，而且还应行使对国家财政、税务等部门的再监督权。

　　（四）建立科学完善的预算监督体系

　　根据我国建立公共财政体制的发展趋势，借鉴国外的做法，我国今后预算监督体系的着眼点是建立以预算项目预审为基础，以事中及时监控为中心、以必要的事后抽查和专项检查为补充，相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运作机制。

　　第一，要加强预算编制的监督。近年来我国从中央到地方，大都实行部门预算，这是我国预算编制的重大改革，意义深远。部门预算的核心是要细化预算和实行综合预算，客观上要求每个部门、每个基层预算单位编制的收支预算真实、完整，要把预算内外收支放在一本预算账里，这是确保部门预算改革成功的关键所在。因此，预算编制监督的重点在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，剔除水分，减少随意性，确保部门预算的科学和规范。

　　第二，要加强预算执行过程中的监督。随着金财工程的实施，要建立涵盖全国的预算执行监控网络系统。要充分利用计算机技术等现代化手段，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。另外，随着国库集中收付和政府采购制度的推行，对财政资金的管理监控要一直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务供应者账户，实现对预算执行过程的及时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。

　　第三，是要加强预算执行结果的监督。重点是决算的真实和合法性。具体包括：预算收入是否及时足额上交，是否存在擅自减征、免征、缓征预算收入现象；是否出现截留、占用、挪用及隐匿收入、私设“小金库”行为；预算支出是否及时拨付、支出的范围是否符合规定；有无巧立名目虚报支出、弄虚作假行为；预算调整是否经过各级人民代表大会常务委员会审查批准；预算会计的处理是否正确、及时、合法等。

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