内容提要：社会主义新农村建设需要与之相适应的财政体制作保障。本文以此立意，分析了1994年财政体制取向与新农村建设目标之间可能存在的冲突，评价了1998年以来财政政策性安排对于缓和农村矛盾、强化农村财政保障的积极作用，最后提出根据新农村建设要求，研究建立财政保障的长效机制的思路。

　　关键词：社会主义新农村，财政保障机制，财政政策

　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次将建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村确定为我国现代化进程中的重大历史任务。要求在继续坚持“多予、少取、放活”政策的同时，加大对农业和农村的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化农村的基础设施建设和公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。这些内容必须以强有力的财政保障为前提才可能稳步实现。建设社会主义新农村目标的提出，意味着财政体制需要进行相应的改革。

　　财政是落实党和国家大政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段，一定的财政体制总是与一定的发展战略相适应的，一定的发展目标对财政体制的安排起着决定作用。财政体制既是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障，同时也是国家引导和实施发展战略的政策工具和手段。财政体制与发展战略之间的关系始终处于一种动态的适应过程中，当财政体制与发展战略的不匹配时，发展战略的实现就失去了物质基础和体制保障。农村问题的出现，首先与前一阶段的非均衡发展战略有关。从财政体制的角度看，主要表现为对农业、对农村基础性公共产品和公共服务投入的不足，基础教育、公共卫生以及基础设施建设的滞后或缺失是影响农业生产力、农村发展和剩余劳动力转移的重要原因。社会主义新农村战略的提出，标志着未来发展目标和取向上的重要变化，也是和谐社会、均衡发展、全面小康目标下的关键性内容，要求财政体制改革与保障机制建设适应这种变化，进行积极调整。

　　一、1994年财政体制的特征及对农村保障能力的基本评价

　　我国乡镇财政体制的沿革大致经历了这样几个阶段。传统计划经济体制下的农村，由于通过税收手段能筹集到的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，公共产品和服务的提供主要通过制度外供给来实现，财政保障力度非常小。1978年改革开放以后，提出了将重心转移到经济建设上来的发展战略，财政体制成为全面启动经济体制改革的突破口，财政体制围绕着如何通过带动传统体制的退让，引入市场化因素而进行着调整。1984-1987年是乡镇财政建设的初期，县对乡镇财政管理体制的主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”。这种财政体制在相当程度上是统收统支体制的延续。1988-1990年，随着乡镇政权的完善，我国重新核定了乡镇财政收支基数，实行了“核定基数，超收分成，多支不补，结余留用”的管理体制。这种体制掺杂了“分灶吃饭”的思想，但由于处在探索初期，许多利益协调的难度较大，分灶还非常不彻底。1991-1993年，为调动乡镇理财的积极性和减轻上级财政压力，实行了较彻底的“分灶吃饭”体制，即“核定收支基数，收支包干，递增上交或定额补贴，短收超支自理”。但由于这一时期财政总体实力过弱、财政体制内部关系混乱等问题突出，乡镇财政越来越依赖各种名目的收费来维持运转。

　　1994年的分税制改革是我国第一次按照市场经济体制框架要求进行的财政体制设计，其直接目的是振兴财政，寻求财权在“两个比重”上的迅速增长，以增强国家财政和中央财政的调控能力，对事权关系和支出的结构性调整没有大的触动。因此省以下财政体制的完善、农业发展和农村公共服务的保障等并不是改革的内容。分税制改革调整的重点是财政与经济之间、中央财政与省级财政之间的关系，对省以下财政关系缺乏明确的指导。实际运行中在中央财政集中财力的基础上，大部分省级财政又“二次”集中了财力，市级财政“三次”集中了财力，对基层乡镇实行“划分税种，核定收支，增收分成，短收自补”的管理办法。但乡镇财政税源零散且不稳定，组织财政收入的难度较大，财力薄弱，在省以下各级政府间的事权划分格局和支出划分格局没有大的变动的前提下，很难保障提供领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教科卫、计划生育等工作的公共服务。为了缓解这种矛盾，乡镇通过预算外资金——乡镇有关部门根据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和自行安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，和乡镇自筹资金——在乡镇政府预算内、外资金以外，按照国家政策和上级政府规定所允许的范围，自行筹集和安排使用的资金，主要包括乡镇企业上缴的利润、管理费，乡镇统筹资金，各种集资、捐款等，这两项缺乏严格管理和监督的制度外财政收入来保障农村的正常运行。

　　从上述财政体制演进及与农村发展的关系可以看出，改革开放以来的财政体制安排总体上是服从于非均衡发展战略的。在20多年的运行过程中，财政保障机制的主要任务是服务于经济建设，一方面保证“人吃马喂”的基本需要，一方面大力投入和支持企业发展、经济增长和城市建设。应该说，这种定位在体制的频繁变动过程中基本没有发生大的改变。至于这一阶段财政体制频繁变动的原因，主要是服从于整个经济体制由计划经济向市场经济转轨的要求，财政的退让是实现体制转轨的突破口和持续推动力。这种体制性变动直至市场经济体制基本框架确立，1994年实行分税制财政体制改革后，才基本稳定下来。对于这一阶段改革发展与财政体制的关系我们可以得出这样两个判断：一是发展战略与财政体制的关系基本没有变，非均衡的、以经济增长为主的发展战略决定着财政体制的基本内容，决定着财政保障的重点；二是改革进程与财政体制的关系一直处于频繁变动中，由于这一阶段体制改革的推进速度较快，体制转换的幅度较大，财政体制从传统资源配置领域退出的力度也很大，财政体制通过自身的频繁变动来主动和被动地适应改革进程的整体要求。

　　1994年财政体制改革的力度很大，但在推动经济社会发展方面继续遵循了非均衡战略的要求，体现着与发展战略之间的契合，至今没有发生大的体制性调整。在10多年的连续运行中，这一体制在振兴财政、推动发展战略实现的同时，也呈现出越来越清晰的体制性倾向：

　　1.重上轻下、重财权轻事权。1994年财政体制主要关注财权方面的“两个比重”问题，对一些事权的安排缺乏界定，对变动中可能形成的县乡财政基础难以保障的问题估计不足。在执行中财政收支矛盾随着体制运行而越来越集中于基层县乡，一些正常性支出无法得到保证，财政政策的目标与传导效果在基层遇到障碍。实际执行中，部分省在一定程度上依照中央对省的体制，层层向上集中了部分财力以供调剂，从而产生了省、地、县财力相对事权的纵向上移，体制矛盾则纵向下移，逐步集中于县、乡层次。这样的财力集中缺少划分税种的规范性，财权的上收并无相应的事权调整相配套，特别是在农村公共服务提供方面，本应由上级政府投资的公共产品，如提供义务教育、本区域基础设施、环境保护等有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会也承担了较多的事务。县、乡两级支出基数和支出刚性增大，省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题日渐突出。

　　2.重城轻乡、重工轻农。改革开放以来我们在城市投入大量财力推进城市工业化进程、深化国有企业改革，支持民营企业快速发展，搞活经济，为城市经济的发展提供必要的财政保障。但是对农村保障的关注则相对滞后，分税制后随着我国对各项事业的高度重视和规定递增比例，财政需求越来越大，乡镇财政收支矛盾深化，特别是一些应该由财政承担的农村基础教育、公共卫生、医疗保障等支出职能缺位，导致这些支出负担要么转嫁到农民头上，要么不作安排，影响了农民的根本利益和农村经济社会协调发展。比如在教育资源的占有水平上，我国城乡之间、区域之间差别很大，存在比较严重的结构失衡问题，直接影响到教育的公平性。据测算，2003年生均公用经费支出，农村小学和初中仅相当于全国平均水平的71%和64%；生均教育事业费方面，东部地区几乎相当于中部地区的两倍。医疗卫生服务方面，城镇居民基本上可以享受公费医疗或医疗保险待遇，农村除少数富裕地区外，大部分地区居民仍基本处于“小病不看，大病没钱看”的状态。

　　3.重建设性投入、轻公共性投入。1994年财政体制改革后，财政支出结构并没有发生显著变化，经济建设和行政事业支出仍然占相当大的比重，公共事业发展支出增长不足，新增财力在使用上的政策导向不够突出，特别是农村地区的公共服务问题由于相对于城市更易被忽视，保障机制更加薄弱。据测算，改革开放以来我国财政总体的公共化取向是明显的，非公共性支出随着财政由经济建设型向公共服务型的转变，比重持续下降。2003年我国财政非公共性支出为17.4%，比1981年32.5%的最高水平已大大降低。但是具体分析公共性支出领域内部，结构性问题仍然是突出的。国家安全和政权建设支出逐年增长，1978年比重不足20%，2003年已达到31.39%；公共投资支出领域的比重从1978年以来一直保持下降趋势，1998年政策性投资的拉动使这一支出出现反弹，2003年占20.14%；公共事业发展领域总体上保持稳步增长，但近年来在财政收入增幅很大的背景下反而趋于稳定，2003年占28.13%；再分配性转移支出领域有所增长，但比重过低，2003年占2.93%.因此，真正体现公共产品和服务提供的公共事业发展支出、再分配性转移支出安排明显不足，远远不能满足公共事业发展的需要。

　　显然，近年来“三农”问题、城乡差距、公共领域发展滞后等矛盾的突出和受关注，除了由整体发展战略所决定，反映着长期发展过程中不协调、不和谐、受益不均等因素的积累外，也直接与现行的财政保障机制相联系，体现着财政体制在这一过程中的作用。

　　二、1998年以来财政政策的着力点及体制性评价

　　虽然财政体制在一定历史阶段必然要承载着特定的发展战略，既推动着战略目标的实现，也加深着实施特定战略过程中所产生的缺陷，但是在实践中有一个现象是值得特别注意和研究的。这就是当特定战略暂时无法调整而其导致的负效应又越来越突出时，财政有可能在体制框架和总体取向不变的前提下，通过短期的、应急性的财政政策进行适应性、针对性调整，借助财政政策的灵活性对缺陷进行临时修补，以防止矛盾的集中、大量暴露和过度尖锐化；从近10多年的财政运行轨迹来考察，这种情况随着经济社会运行过程中主要矛盾的变化和1994年财政体制在运行过程中正负效应的日渐显露，随着1998年以来积极财政政策和后续一系列的政策性应对，包括建设公共财政目标的提出，我们已经可以明显感受到。体制框架没有大的调整，但年度政策的着力点和收入增量的安排上已经发生了较大变化，突出表现在对公共问题、尤其是对农村公共问题的积极应对方面。在政策导向上明确提出了让公共财政阳光更多照耀农村的目标，明确了“多予、少取、放活”的原则。具体来讲，农村财政保障的政策性变化主要集中于以下三个方面：

　　一是规范省以下体制，缓解县乡财政困难。省以下财政体制和转移支付制度的不完善、财政供养人员增长过快，导致县乡财政运行出现困难，制约了地方政府职能的发挥和地方财政经济的持续发展，影响了基层政权的稳定。2005年中央财政安排专项资金150亿元，实行缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策，即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。“奖”和“补”相结合强化了政策导向，有效地激励了省、市、县级政府缓解县乡财政困难的积极性。财政部还制定并下发了（财政部关于印发（缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法）的通知》，要求用指标给地方财政缓解县乡财政困难工作绩效打分，分数与奖罚挂钩。根据实地调研的情况，一些省已逐步从总体上理顺了省及省以下各级政府之间的分配关系，通过综合治理、激励约束、分类指导等方式，通过一般性转移支付和专项转移支付不断加大基层财权。作为基层财政部门的县级财政承担着多项重要支出的责任，县级财政在支出构成中占最大的部分，其财力保障主要通过转移支付来实现。这既有效地缓解了县级财政困难的局面，同时支出主体的下移也有利于资金使用效率的不断提高。

　　二是减轻农民负担，促进城乡协调发展。以增加农民收入为重点，实施了以税费减免和直接补贴为主的政策。2000年3月，中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，按照自愿的原则，在安徽省进行改革试点，正式启动了农村税费改革。乡镇“五统筹”纳入农业税，村“三提留”成为农业税附加，农民除了缴纳7%的农业税和1.4%的农业税附加外，不再承担其他任何收费。2003年该项改革在全国所有省市进一步推开，取得了预期的绩效，2004年与1999年相比，全国农民共减轻负担815亿元，人均减负约91元。2004年国务院做出了5年内取消农业税的决定，实际执行中2006年就将在全国全部免征农业税，比原定目标提前了3年。与税费改革并行，财政还加大对农业生产的直接补贴，即“三补贴”：全面推开粮食直补工作。2004年全国共有29个省（区、市）实行对种粮农民直接补贴，资金总额达到116亿元。对13个粮食主产省水稻、小麦、玉米、大豆等品种实施良种补贴；落实稳定农业生产资料价格的财税优惠政策。对中央直属垦区和 66个粮食主产县购置大型农机具实施补贴，对磷酸二铵销售和进口每吨补贴100元、尿素生产企业增值税实行先征后返50%、出口尿素产品一律暂停增值税出口退税。

　　三是优化支出结构，加大农村公共服务支出。农村公共性服务建设相对于城镇而言明显滞后，严重影响了农村经济社会协调发展，近两年财政明显加大了重点公共事业向农村覆盖的力度。如针对农村义务教育经费严重不足的问题，2004年春季开始我国分年度对贫困学生免除杂费、补助寄宿生生活费，2005年中央与地方财政开始实施“两免一补”（免杂费、免课本费、补助寄宿生生活费）政策，安排专项资金70亿元；惠及中西部地区农村义务教育阶段3000多万名贫困家庭学生，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.针对农村医疗保障的严重缺失，2002年10月，中国政府做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出逐步在全国建立新型农村合作医疗制度，即自愿参加合作医疗的农民，以家庭为单位按每人每年10元（部分东、中部地区稍高）缴纳合作医疗资金，与各级政府每年每人补助的20元一起形成合作医疗基金，储存在县（市）国有商业银行或信用社的财政基金专户内。农民每次到县（市）内定点医疗机构就诊时，可直接按比例报销部分医药费用。

　　1998年以来的大背景是中国从建立社会主义市场经济体制到完善体制、构建和谐社会、全面小康社会，从非均衡发展到科学发展、协调的战略过渡期，随着国家发展战略和重大政策的酝酿和局部调整，财政运行也处于一个过渡期中，一方面积极通过临时性政策应对激化的矛盾，一方面也大胆地根据实践的要求进行新政策的试点与探索。总体来看，在1994年以来体制性问题逐渐暴露的情况下，我国连续实施的在原有财政体制基础上的政策性微调取得了积极的效果，使体制漏洞得到了的有效的弥补，有的政策甚至已经触动和改变了原体制的部分格局，引起了系列连续反应。但是作为一种以政策性为主的安排，它们在整个体制中的作用毕竟是有限的。因此如果将这一时期的政策意义上升到体制层面来评价，其对于农村财政保障的效果还存在以下不足：

　　1.政策设计缺乏一定的衔接和配套，还不足以让人们认识到其在新农村建设中的地位和影响，也还无法全面评价其对财政体制的影响。农村是由众多矛盾相互交织构成的系统，尽管在特定的时期某些矛盾可能更为明显或激化，但要从根本上化解或缓和这些矛盾，必须进行系统考虑和连续操作。1998年以来针对农村建设与发展的财政政策很多，如工资性转移支付、县（和农村）公路、引水灌溉工程、农网改造、天然林项目、天然草场保护、农产品流通设施和公检法司设施建设、“两免一补”政策、“村村通”工程，以及西部大开发中用于西部农村的生态建设、农业开发等项目。在资金安排上有国债资金、一般性转移支付、专项转移支付等多种方式。但总体来看，这些政策的过渡性、阶段性作用比较强，还没有形成系统的改革和保障思路，也看不到这些政策的未来走向与预期目标，在具体的实施过程中缺乏一定的衔接和配套。以农村税费改革为例，其直接目的是减轻农民负担，但由于瓦解了农村财政长期以来赖以运行的非正式制度，在专项转移没有完全到位或不可持续的情况下，导致了农村基层政权正常运转受到严重损害。在乡村行政体制没有变革的情况下，税费改革导致的可能是农村公共服务提供的减少。

　　2.大部分政策都是通过中央财政直接的转移支付来实施的，虽然一些政策已经从临时性安排逐步转化为经常性安排，但仍然缺乏体制上的保障与规范。1994年分税制改革后，中国农村的财政保障已经在很大程度上依赖于上级财政的转移支付，2000年农村税费改革之后，农村财政保障则基本上完全由上级财政提供，其中中央财政是转移支付的主体。目前我国实行的仍是中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制，这是与传统计划体制下的信息传递和资源配置方式相适应的模式。这一方面可能造成政府职能转换的障碍，导致政府行为对市场的侵蚀，如地区主义限制了资源以市场为基础的流动与配置。另一方面，即使在合理的政府职能界定下，过长的链条也加大了委托—代理的成本，信息难以实现快速、准确的传递。“一个集权的政府倾向于在全国提供相同水平的公共服务，而不顾人们偏好不同的事实。……比起中央政府来，地方政府与人们更为亲近，这将使地方政府更关心公民的偏好。尤其可能是这样的一种情形，即在一个大国，获取与处理有关各人偏好方面的情报的成本是巨额的。”在当前转移支付制度不健全的情况下，中央财政直接对基层财政的保障主要以专款的方式实施，具有较大程度的随机性和非持续性，并且过长的支付链由于信息链的冗长，不可能及时的根据农村出现的矛盾进行灵活的调整，农村许多矛盾只能在比较激化的情况下才可能得到相应的解决，无形中增加了解决矛盾的成本，降低了资金使用的效率。另一方面在全国一盘棋的思路下很难将各地的差异性纳入总体方案中，做到对症下药。上级政府通常只能通过调研或听取下级报告的形式来了解到农村的真实情况，在增加政策制订成本的同时也容易产生信息的失真和人为扭曲，从而导致政策制定者和政策执行者的双重困境，影响了政策的效果。

　　3.对正在实施中的政策的继续深化和未来走向，财政如何保障，目前还缺乏连续性的考虑和安排。1994年分税制改革以来，我国财政收入一直保持持续、快速增长，尤其是近几年增势更为明显，近五年的税收收入已经翻了一番。正是在这样一种比较宽松的财政运行环境下，我们通过对财政收入增量的政策性安排，在很多方面缓解了社会矛盾，支持了农村和公共事业的发展，也在一定程度上对财政支出结构起到了调整的作用。需要指出的是，这些政策虽然都是针对经济社会运行中暴露的问题做出的，是务实的、有效的，但在决策和规划上也存在明显的随意性。或者根据当年财政收支状况、或者根据当年暴露出来的主要矛盾，作为是否安排和安排多少的依据。今后是否继续安排、安排多少、计划用多长时间达到一个什么样的目标，并没有一个明确的思路。另一个值得注意的问题是，政策性安排往往不易明确界定各级财政的支出和保障责任，难以建立约束机制。政府间的职责不清容易导致道德风险，无法考察各级政府的努力程度。因此，单纯的政策性安排与事业本身发展的要求之间存在着脱节、不匹配的情况。

　　1998年以来的财政政策安排是在1994年财政体制安排的背景下对所暴露出的问题进行的应急性安排，尽管这些政策对于农村发展中出现的问题起到了缓解的作用，但并没有形成一种长期的制度性安排，没有固化于财政体制之中。这在相当程度上是因为当时处于一种原有战略下的问题已逐步显现，但新战略目标仍在摸索并未成型的战略调整与过渡期，战略的过渡状态导致了原有财政体制的不协调与政策性微调的必然出现。尽管如此，这些过渡性政策实施的意义仍然是不容置疑的。这些应急性的政策既是解决既有问题的有效途径，也是对未来战略和财政体制调整方向的先验性尝试。它们在有效弥补既有财政体制在农村方面保障能力不足的同时，也为下一步体制改革和调整的方向、步骤与措施，进行了有益的探索，积累了前期经验。我们要看到这种发展的连续性、继承性。过渡性政策是国家发展战略与财政体制之间关系调整的结果，在相当的程度上协调了财政体制与国家战略之间的错位，缓解了发展战略调整过程中出现矛盾。但我们同时也应该看到，在建设社会主义新农村的目标确立后，如果仍仅依靠以化解矛盾为导向的政策性安排来进行保障，而不上升到体制层面来考虑，必然无法保证新农村建设的实现。在保留过渡性政策中合理因素的前提下，通过深化财政体制改革，构建承载社会主义新农村建设的财政保障机制，是我们已经面临的任务。我国经济体制建设和经济发展水平的巨大进步，也为构建与新农村战略相适应的财政体制奠定了基础。

　　三、构建有利于推动新农村建设的财政保障机制

　　建设社会主义新农村战略的确立，从根本上对财政体制的调整与完善提出了现实要求。这既要求我们从1994年财政体制的内涵出发，深刻了解原有体制存在的疏漏与不足，又要求我们认识 1998年以来的应急性政策安排，对其中的合理成分加以吸收并固化为体制性安排，着眼于新时期新农村发展的内在要求，构建一套系统的、有利于推动新农村建设的财政体制。将着眼点放在财政保障机制建设上，推动过渡性政策逐渐向体制性安排转化，并进一步推进体制性建设，使新农村建设的财政保障机制渐进地、阶段地的固化下来，从政策性保障上升为机制性保障，逐步形成一种常态机制，应该是推进新农村战略实现的合理和现实路径。从近10多年我国财政体制演进逻辑来看，未来构建农村财政保障机制应该遵循“重点突破、固化体制、均等安排、全面保障”的原则，点面结合、瞻前顾后。重点需要考虑以下几个方面的工作：

　　1.总体上的体制改革应坚持均等化的政策取向，逐步建立有利于缩小城乡差距、区域差距的公共服务均等化安排。1994年财政体制安排在促进财力增长、改善财政结构以及支持积极财政政策的贡献的同时，非均等化发展的矛盾也在不断积累。从纵向看，财政、事权关系不对称，县、乡财政困难已经成为矛盾的焦点；从横向看，中央财政疲于应付、转移支付固化和调控能力不足正在成为矛盾的焦点。当纵向与横向的矛盾并行于体制运行中时，矛盾的焦点最终集中于中央财政和基层财政两级，特别在面对工资、社会保障等统一性的公共支出时，为了维护社会稳定，中央财政不得不通过大量的转移支付来实现，使中央财政固化在一些应急性支出上。

　　就未来的体制改革而言，化解上述矛盾的着力点应放在省以下财政体制的规范和财权结构的调整上，即向均等化方向发展。社会主义市场经济体制从一个基本框架到最终实现，决定了作为其组成部分的财政体制也必须在实践中创新和完善。在下一步的发展中，由于中央财政宏观调控任务的加重、基层财权事权范围的扩大，中央与基层应属于财政逐步强化的两极。在过去强化中观调控思路的基础上，体制设计应同时注意逐渐向这两级倾斜，逐步构建起中央、省、县三级为主的财政体制，和全国、省两级公共服务均等化调控体系。从近期来看，中央直接对县、乡的转移支付首先应该保证基层政府的事权，县、乡财政困难解决不了，一些必要的基础设施建设、教育、卫生等事业不能保证，加快城镇建设、解决“三农”问题都会受到影响。就支持农村税费改革而盲，解除对农民的不合理的契约而带来的成本支付不是一次性的，需要通过新的契约关系来解决，这种新的契约关系要通过财政体制来固化。

　　2.逐步将目前实施中的合理的政策性安排内化为体制性安排，并处理好各级财政之间的分担责任。公共事业发展在社会主义新农村建设中的重要性已不容置疑，从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何从事业发展的角度完整设计、细化事权关系，形成各级财政间的合理分担，并在此基础上对财权进行相应的匹配，使一些现行的政策性安排内化为体制性安排，是一个比单纯增加财政投入更为重要的问题，也是发展好各项事业的根本保证。没有体制保障的投入是不可能持续和有效的，也无法维持事业的长期发展。这种财权与事权安排亟待解决的问题包括两个层次：一是确定财政行为的基础，从而衍生出财政职能和相应的财权与事权的整体安排。即根据效率的要求，政府与市场都只做自己应该做并且有能力做好的事情，从而形成对各级财政的整体安排，形成财政分级的基础。如教育类的公共事业应根据其公共性和重要性的不同区分为义务教育、高等教育、职业教育等，然后将有限的财力首先确定在公共性和重要性最明显的义务教育领域，从而形成对财政资源的整体安排。二是从事业发展的角度对各级财政的事权和财权进行划分。即根据效率的要求，凡是下级政府能够有效处理的事务就交给下一级政府，并安排相应的财力；主要在基层发展的事业，如农村义务教育，需要由基层承担具体的管理、实施责任，但财力需要由各级财政根据公平原则和监督的有效性进行分担。按照这样的思路，我们需要对近年来实施的用于农村的过渡性政策进行一个较为全面的分析与评价，并逐步明确、规范地将其纳人体制中，由各级财政共同加以保障。

　　3.建立农村重点公共事业发展的单项保障机制，为实现新农村的全面财政保障机制建设做准备。1998年以来我们陆续加大了对公共事业发展的支持力度，扩大了对农村公共服务的覆盖面，在支持建立社会保障体系、教育事业发展、公共卫生体系建设、收入分配制度完善等方面都已进行了尝试和探索，积累了不少经验，取得了良好的成绩。这些公共事业既是当前财政体制保障中的薄弱环节、经济社会发展中的矛盾焦点，也是未来公共财政建设中的重点。在下一步的发展战略中，这些公共事业的发展，尤其是在农村的发展，既是事业本身的重要内容，也是新农村建设的重要内容。因此，在构建新农村建设财政保障机制的进程中，首先以对这些事业的支持与发展作为突破口，尝试建立农村重点公共事业发展的单项保障机制，在此基础上逐步建立整体保障机制，既有利于在短期内解决主要矛盾，改变农村现状，又有利于降低改革成本，扩大政策效果。从近几年农村义务教育经费保障机制改革的经验来看，已经由2004年的“两免一补”政策在中西部592个国贫县的试点过渡到整个经费保障机制的改革与建设。2005年底通过的改革方案明确提出深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。具体内容包括在未来两年内，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。虽然近期改革主要是将过去由农民家庭承担的费用转化为由财政承担，对农村义务教育的总体投入并未大幅度增加，但这种责任置换的意义在于一种机制的确立。这就意味着，农村义务教育的财政保障机制将在两年内迅速建立起来，今后各级财政将按照保障机制所明确的责任，调整和规范相应的财权事权关系，不断提高保障水平和能力。2006-2010年5年间，中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2180亿元。因此，在未来的工作中，将农村文化教育事业、公共卫生和基本医疗服务体系等重点事业发展的单项保障机制作为重点，应该是构建新农村财政保障机制的一条有效途径。