新制度经济学认为，政府是一个将外部性内部化的组织，并把财政定义为保证这一组织运行的金融手段。而政府能在制度变迁中有效发挥其稳定、协调作用是有条件的，即要求政府有强大的动员和支配社会资源的能力。从俄罗斯等国家的改革经验来看，转型时期国家财政汲取能力下降的情况是普遍的。尤其是中央财政能力的下降，大大削弱了俄罗斯政府提供公共服务、重新分配收入、宏观调控的能力。中国在转型过程中也出现了国家财政能力下降的现象，本文将对中国国家财政存在的问题及其对国有银行业产生的影响做出分析。

　　一、中国国家财政问题分析

　　1.政府的隐性负债。政府的隐性负债是指那些并不由法律或政府合同加以规定，但是由于公众期望或政治压力，政府必须担当的道义责任或预期责任。政府的隐性负债主要包括社会的保障资金，特别是养老金欠款。中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和工农业产品“剪刀差”来剥夺工人和农民的剩余价值的过程。因此，当这部分人失去劳动能力的时候，由政府为其提供养老保障金是正当的。据世界银行1996年预测，这部分债务（对工人的历史欠款）1996年占中国GDP的46％～49％，大约为21468亿元～32202亿元。

　　2.政府的或然负债。或然负债是指政府可能的支出。政府是用来防御公共风险的，当私人部门不能抵御风险时，政府必须负起责任。这种风险的不确定性使得政府的支出也具有不确定性，或然负债便产生了。政府的或然负债目前主要集中在应对金融风险中的不确定性支出。国有四大银行不是法律意义上的公司，政府对它负无限责任，这种所有制结构决定了国有银行体系不良资产的最终化解必须由政府支付。

　　政府作为理性的经济人，本质上追求义理性最大化（长治久安）。政府在追求这一目标的过程中经常会出现两难选择，原因就在于社会目标是长期的，而财政目标是短期的。如果财政出现问题，即期的负面效应便立即显现，直接影响经济稳定。因此，政府首先要保证财政的安全。那么在国家汲取财政能力迅速下降，财政功能严重弱化的约束条件下，政府如何保持其强大的国家汲取社会资源的能力呢？

　　二、金融异化为“第二财政”

　　1.财政功能的缺位导致金融功能的越位。中国的金融改革是由中央政府推动的，起始于财政的分权化改革。政府通过财政输血的方式来维系国有经济的成本太高，以至于不得不放松对公有产权的控制，政府从企业的利润所得也不断减少。为了维持改革的可持续性，80年代中期，中央政府分拆中国人民银行，建立了以四大国有银行为主体，以行政区划为网点分布原则的银行体系。通过国有银行制度将居民手中的“金融剩余”集中起来，再通过政策性贷款的手段注入国有企业，并且实行一系列的金融管制以堵塞“金融剩余”向非国有经济漏出的“缺口”（朱光华、陈富国2001），这启动了中国金融业的大发展。

　　银行业的核心功能是进行风险交易，对各种风险进行定价，承担风险和分散风险；盈利模式为买进风险与卖出风险的价格差。而国有银行并没有形成有效的风险定价机制，在严格的利率管制下，银行既没有自主权确定其产品的价格（存款利率管制），也没有权利对购买的产品按市场情况确定其竞标价格（贷款利率管制）。高风险贷款缺乏高利息补偿，处于风险收益不对称的状态，导致了金融发展的低效率。

　　同期，由于中央财政能力的下降，不足以继续支付地方建设所需的资金，使得基本建设投资体制由财政拨款转为银行贷款，促使地方政府也开始加强对当地金融机构的控制，自行组建各类信托投资公司、证券公司，力图最大程度地动员本地储蓄和吸引外地资金。地方政府注重的是利用当地金融机构筹集民间资金，这进一步促进了中国金融规模的“高增长”，也加剧了资金配置的“低效率”。

　　财政与金融理应有不同的功能。财政要实现公平的目标，兼顾效率，而金融应当以效率为目标。但在分权化改革以后，由于国家财政能力的下降，中央和地方政府相继加强了对金融的控制，从而导致了金融功能的越位。

　　2.财政风险与金融风险高度正相关。政府向国有企业输血的过程就是财政风险加深的过程，但并不必然表现为财政赤字的扩大。1994年颁布的《中国人民银行法》虽然从制度上割断了财政部与中央银行间的直接融资渠道，财政、金融工作的统一领导和统筹规划，使得财政与金融的关联度过高，其风险亦高度正相关。

　　其一是国有银行的核心资本不足。对商业银行来说，随着存贷款数额的增加，风险资产增加是必然的。支持风险资产的财产基础是银行自有资本（核心资本+附属资本）。根据《巴塞尔协议》的有关规定，商业银行资本充足率至少为8％，核心资本充足率至少为4％，中国人民银行也规定商业银行的资本充足率不应低于8％。1998年财政发行2700亿30年国债用以补充国有商业银行的资本金。这2700亿国债由四大银行认购，银行增加了资产（第二储备）的同时也增加了资本金，但把债务推给了财政。银监会统计数据显示，截至2003年底，四大国有银行的资本充足率除中国银行外均不足7％。

　　其二是国有银行体系的巨额不良资产形成的系统性风险。我国企业融资总额中90％左右为银行信贷，而银行信贷的75％左右又是由四大国有商业银行贷出。作为负有帮助国有企业脱困任务的政府附属机构，国有商业银行在过去的20年里积累了大量逾期贷款。据中国人民银行统计资料显示，截至2000年剥离到四家资产管理公司的银行不良资产合计13931亿元，按照政策不能向资产管理公司转移必须由银行自己冲销的不良资产至少有3200亿元，三家政策性银行的不良资产在3000亿元左右。由于国有商业银行迄今尚未有根本性的改革，剥离不良资产的解决方式只是治标不治本。2002年7月，国有银行的不良资产累积到25996亿元，占全部贷款的21.99％。截至2003年底，四大银行的平均不良贷款率为20.3％，大大超过了四大国有商业银行的自有资本。

　　一般而言，商业银行的流入资金大于流出资金，它就具备了清偿能力。由于国有银行与国有企业产权主体的一致性，导致国有银行对国有企业的债权是软约束，而居民对国有银行的债权却是硬约束，这极大的影响了国有商业银行的清偿能力，孕育了系统性风险的可能性。国有银行在凭借垄断地位获取利润的同时，将不良贷款的风险外化给了政府，成为财政的或然负债。

　　其三表现为政府对金融抑制收益的极度依赖。为了摆脱困境，政府只有同时对实物资本与金融资源或其一进行控制，考虑到成本与便利性的因素，对金融市场的重新抑制成为政府的首选。金融抑制收益是一项隐性的税收，它是政府部门通过压制国内利率水平以及控制资本流动使国内融资成本人为降低，进而获取的收益。例如实行非市场化的低利率，对国有企业的贷款偏向，证券市场的歧视以及债转股等。通过金融浅化，政府隐性的减少了支出，实际上增加了收入。资料表明，主要由本币贬值及利率水平差距带来的金融抑制收益在1990～1996年间大约为GDP的0.71％以及各项税收收入的6％。

　　表面化的财政危机就是金融危机，之所以没有感觉到财政危机的到来，是因为金融管制推迟了金融危机的到来。1997年当金融危机在东亚蔓延时，中国由于资本项目不可自由兑换，将金融危机挡在国门外，但这并不意味着中国金融系统安全。由于中国国家财政与金融的关联度过高，金融危机与财政危机唇齿相依，而财政危机一旦出现则意味着政府危机。虽然可以通过政府管制的方式控制宏观经济运行，但政府在纠正市场失灵的同时自身也可能失灵。在转型期间政府身兼两重身分，一方面是企业的所有者，一方面是社会行政管理者，政府就有可能利用它作为社会管理者的垄断权利来谋取它作为所有者的利益，两方面存在着深刻的冲突。

　　三、化解潜在危机的几条建议

　　1.有必要放松对非国有经济的管制。二十年来，以市场为导向的“非国有经济”在政府丢卒保车的磨难中成长起来，并对中国的经济增长起了决定性作用。以1998年为例，非国有经济部门创造出73％的工业总产值，63％的GDP和80％的经济增长。在国有经济对财政贡献为负的背景下，非国有经济的增长为政府降低财政风险提供了担保。但是由于政府对国有经济的偏好，为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先限定了产业的范围，将利润高的行业交付国有企业经营，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。例如在电力、邮电、电信、石油、汽车、金融等行业，民营资本难以进入。投资难，筹资也难，这种不公平待遇导致了目前民间投资的衰退，从根本上影响经济增长的能力。经济决定财政，无论是拉弗尔曲线，还是马克思“生产决定分配”理论，以及中国传统的财政思想都表明经济运行的平稳与否是判定财政是否出现危机的前提。有鉴于此，政府应当给予民营企业“国民待遇”，为民营经济的发展创造公平的外部环境。

　　2.有必要放松对金融业的管制。长期以来，在政府管制下的低利率政策、贷款政策使得使用货币资本的机会成本极低，鼓励了资金的浪费，降低了投资效率。根据经济发展的实际需要，我国目前正按“五先五后”的模式分阶段实施利率市场化改革。利率市场化是我国金融市场化改革的重要一环，它给了商业银行资金定价自主权。Fry（1980）采取累计时间序列回归估计得出，在亚洲，平均实际利率向均衡利率每上涨1％，经济增长率将快0.5％；同期，Fry对61个发展中国家的储蓄和投资函数的研究结果还显示，实际利率每低于均衡利率1％，即意味着实际经济增长率将丧失0.5％左右。一套较少管制的金融制度从长期来看肯定有利于市场经济的运行，有利于公共收入的提高。但从短期来看，它只能弱化政府对公共收入的获取能力，使政府从金融抑制获得的收入锐减，这有点类似于“J曲线效应”。在人民币面临升值压力和严重资本外逃的背景下，估计实行利率市场化后政府的隐性收益将减少100到150亿元左右。宏观调控的金融深化是有必要的，同时也需要监管部门的配合，没有监管部门的放权，就无法摆脱政府的强制融资问题，种种金融创新也只能是“违规经营”，也不可能从根本上解决我国银行体系规模巨大的不良资产问题。