内容提要：在市场经济条件下，财政具有优化资源配置、调节收入分配和协调经济发展等重要功能。因此，做好财政工作对经济快速发展和社会全面进步具有重要的推动作用。本文主要对新疆财政收支的基本状况、财政工作中存在的问题及新疆财政工作的特殊性进行了分析，在此基础上提出了今后新疆财政工作的基本思路。

　　关键词：新疆财政工作；县级财政；财政管理；工作思路

　　江泽民同志2000年1月19日在省部级主要领导干部财税专题研讨班上指出：“财政是国家的一项重要职能，是国家政权活动的一个重要方面；财税政策是国家宏观调控的一个主要手段；财力的强弱，对国家的强盛和安全会产生重大影响，雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现，也是推动经济发展和社会进步的重要保证。在我国，建立稳固、平衡、强大的财政，制定和实施正确的财税政策，努力做好财税工作，是我们全面推进改革开放和现代化建设，实现跨世纪发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。”本文在对新疆财政工作中存在的问题及新疆财政工作的特殊性进行分析的基础上，提出了今后新疆财政工作的基本思路。

　　一、新疆财政工作现状

　　（一）财政收支情况

　　自1955年新疆维吾尔自治区成立以来，伴随着新疆经济建设和社会事业的全面发展进步，新疆财政实力由弱到强，财政收支规模不断扩大，财政实力明显增强。1955年新疆财政收入仅为1.73亿元，财政支出为1.83亿元。分税制的1994年，新疆全口径收入为54.3亿元（同比口径），比1955年增长了30.4倍，财政支出为71.1亿元，比1955年增长了37.8倍。1997年新疆全口径财政收入首次突破百亿元大关，达到100.86亿元，财政支出完成123.35亿元。2000年新疆全口径财政收入完成149.42亿元，财政支出完成205.5亿元。到2004年新疆全口径财政收入突破了300亿元大关，完成334.43亿元，与1955年相比，增长了190.5倍，年均增长11%；财政支出完成459.35亿元，与1955年相比，增长了250倍，年均增长11.9%.

　　从新疆各个发展时期看，“一五”时期，新疆财政总收入仅为8.6亿元，财政支出9.5亿元。到了改革开放后的“六五”时期，财政总收入达到了27.3亿元，财政支出100亿元，分别是“一五”时期的3.2倍和10.5倍。到了“十五”时期的前四年，新疆财政总收入已经达到1005.9亿元，财政支出达到1520.7亿元，分别是“一五”时期的117倍和160倍。五十年来，新疆财政总收入累计达到1980亿元，财政总支出达到4963亿元。

　　与全国各省区相比，新疆财政一般预算收入占GDP的比重一直呈现上升态势，由1997年的5.19%提高到2004年的7.1%.同期新疆财政一般预算收入年均增长16.17%，高于全国平均水平；同期财政支出平均增长17.8%，低于全国支出增长水平。

　　在新疆财政实力逐步增加的同时，财政的保障作用也得到了发挥。新疆自治区党委贯彻落实了积极的财政政策和西部大开发战略，加大了基础设施建设，缓解了经济发展的瓶颈制约；加强了国债资金和项目管理，保证了国债资金的安全高效和项目建设进程；财政支农取得新发展，农业基础得以稳固；农业综合开发效果良好；财政扶贫投入加大，农牧民脱贫步伐加快；社会事业投入增加，教育、科技、文化、卫生、计划生育等重点事业经费稳定增长；积极参与各项改革，确保了各项改革的顺利进行。特别是在社会保障制度改革方面，认真贯彻落实了“两个确保”和“一个低保”政策，保证了下岗职工的基本生活费和再就业资金、企业离退休职工养老金以及城市居民最低生活保障资金的按时足额发放，构建了社会“安全网”，发挥了财政保障社会稳定的功能。

　　（二）当前新疆财政工作的困难和问题

　　虽然近年来新疆财政在改革中不断发展壮大，但是与建立社会主义市场经济体制对财政的要求相比，还有明显的差距，一些深层次的矛盾和问题尚没有得到根本解决，主要是：

　　1.财政收支矛盾日益突出。尽管新疆的财政收入保持了较高水平的增长，但是由于新疆财政收入的基数小于财政支出的基数，财政收入的增长远远满足不了财政支出刚性增长的需求，财政收支差额逐渐扩大，财政困难的程度特别是县级财政的困难程度加大。新疆所辖85个县市，总人口1905万人，其中有6个民族自治县，32个边境县，30个贫困县。长期以来，新疆大部分县级财政收不抵支，年年赤字，工资性支出过大，公用经费严重短缺，属于极为典型的“吃饭”财政。

　　（1）县级财力严重不足。一是财政收不抵支。2004年，新疆85个县（市）中，可用财力141亿元，财政收入62亿元，财政支出168亿元，支大于收106亿元。二是财力主要依靠上级补贴。2004年，有83个县需要上级财政补贴，占县级总数的98%，补贴后仍存在财力缺口的有67个县，占79%，有17个县财政支出对上级补助依赖度超过90%.三是人均财力偏低。2004年，县级人均财力只有2.3万元，比新疆自治区人均财力低3.7万元，比地州人均财力低2.6万元。

　　（2）财政供养人员多。2004年新疆财政供养人员比例为5.4%，比全国3.4%的平均数高2个百分点。县级财政供养人员达到64.3万人，占全疆的70%.2004年，新疆民族自治县的财政供养人员比重为6.9%，高于全疆平均水平1.5个百分点。财政供养人员高比例导致新疆2004年县级工资及其他个人部分支出占县级财政支出比重为70%，比全国55%的平均水平高15个百分点。由于财政供养人员多，财力缺口大，医疗费、住房公积金、取暖费、职工福利费、养老金、独生子女费等国家出台的涉及个人的开支政策兑现不了或执行不到位，造成涉及个人的开支大量欠账。

　　（3）事业发展大量欠账。由于新疆县级财力严重不足，且财政供养人口多，导致事业经费供给长期处于“饥饿”状态，尤其是对教育、科技、计划生育、农业等方面的法定支出无法全额到位。而且县域内科、教、文、卫以及为农村经济发展服务的农业支持体系和保护体系等严重欠缺；县域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等地方公共产品更是匮乏。

　　2.新疆财政管理不够规范，深化财政管理改革的任务十分艰巨。具体表现在以下方面：

　　（1）财政决策的科学性不够。一是调研工作力度不够；二是经常出现跨阶段和超财力水平的决策，导致财政投资项目的决策失误；三是决策不够民主；四是决策后，政策的实施效果并不理想。

　　（2）财政分配秩序不规范。一是预算管理粗放，临时追加预算问题突出，预算硬约束不够，对基层容易产生误导。二是资金调度存在问题很多，资金管理分散，肢解了预算管理的职能。三是财政监督不力，特别在非税收入管理方面，部门利益刚性化，消费性支出比重过高，资金统筹比例过低，坐收坐支现象屡禁不止，全方位监督的管理体制尚不完善。四是财政支出结构不合理，支出管理欠科学。长期以来，支出管理缺少“标准化”，公共支出水平难以公平，财政支出经常是撒“胡椒面”，资金严重紧缺与严重浪费并存。

　　（3）财政困难的体制性因素越来越突出。一是管理体制还有待于进一步规范。虽然近两年新疆逐步规范了县乡财政管理体制，建立了县乡最低财力保障机制和激励性转移支付机制，但目前的财政管理体制还没有从根本上调动基层增收节支的积极性。二是财政支出管理体制创新滞后，致使大量的资金投入达不到预期的效益目标或形成更大的浪费。三是长期以来对公款的管理比较松，在支出审批上不严格，这与公共财政理论认为对公款的管理应高度集中恰恰相反。四是“政府管权、部门管事、财政管钱”的理财机制难以贯彻执行。五是新疆承担国家政策要求的配套资金多，外债配套及还贷任务重，财政风险问题突出。六是许多应由中央财政负担的开支却由地方财政负担。目前，新疆财政负担着一些中央单位的开支，包括武警、消防、人武部的营房设施建设及军粮补贴等，地质、气象、边防建设等方面均有要求地方负担的开支，这在一定程度上增加了地方财政的负担。另外，国家分流到新疆的在押犯人较多，在狱政设施、干警人员配备、管理费用、犯人生活费用等方面都增加了地方财政的开支。

　　（4）财政管理水平有待提高。一是财政管理的工作缺少整体规划；二是地方政府的宏观经济协调力度不够；三是对如何结合本地实际情况，贯彻执行各项改革政策缺少应有的政策指导，财政系统的整体合力发挥不够。

　　二、新疆财政工作的特殊性

　　（一）地广人稀，管理成本高

　　新疆总面积160多万平方公里，约占全国总面积的1/6.由于人口居住分散，许多边远区域都要设置相应的管理机构和社会公共服务机构，具体表现在乡镇数量多、机构设置多、相应配备的管理人员多。这一特性对新疆财政的影响主要有：一是政权建设任务较重。新疆边境线长达5600多公里，周边与八个国家相邻，全疆共32个边境县和25个口岸，主要任务是镇守边疆，同时，还要发展经济，保证各族人民安居乐业。二是机构数量和人员经费多。机构数量和管理人员占总人口比重大大高于其他省区（仅次于西藏）。三是运输距离长，成本费用高。乌鲁木齐市距新疆境内各地州市的平均距离为500公里，最远的和田地区距乌鲁木齐市2000多公里，新疆平均运距是全国平均运距的2倍以上。同时，新疆远离内地，乌鲁木齐至北京直线距离达3700公里，乘飞机往返一次机票费就需4000多元，是全国首府城市赴京费用最高的。由此造成各行各业的各类经费，包括人员经费、管理费、差旅费、通讯费及交通工具、广播、电视、学校、卫生事业费居高不下。四是特殊的地理位置和恶劣的自然环境致使管理费用高。新疆人口密度每平方公里10.3人，与全国平均每平方公里127人相比，新疆只是全国的1/10.全疆85个县市，平均每个县市不到20万人，远远低于兄弟省区平均水平。但各类机构设置、人员配备必须齐全，加之自然环境和条件恶劣，生产生活和工作条件十分艰苦，固守国土的任务十分艰巨，必然耗费大量的人力、物力和财力，由此造成生产投资和维持运转的费用成本居高不下。

　　（二）具有单独语言和文字的民族多，事业发展成本大

　　新疆少数民族人口为1096万人，占新疆总人口的59.39%；有5个民族自治州、6个民族自治县、42个民族乡，其中，具有单独语言和文字的民族就有6个，这一特性对财政的影响主要体现在以下几个方面：一是学校设置多，每个地县都有民文学校，办学成本高。二是每个乡以上党政机关和事业单位都必需配备翻译人员，从而相应增加人员工资。三是翻译费用增加。按有关政策和实际需要，新疆印发的文件、业务资料、表格、专业图书等都要翻译和重新编印；大型会议的讲话、发言要同步翻译，文件资料也要翻译编印。这就要求各行政事业单位都要配备专门语言的打字人员和设备，而且纸张消耗也很大。四是一些机构和部门民汉双重设置，造成机构多，人员多，事业成本高。如电视、广播、文艺团体、新闻、出版等；再如新疆人民出版社和教育出版社内设有汉文、维文、哈文、蒙文、柯文、锡伯文等编辑部，印刷排版系统也是多重设置，这些都是新疆财政支出增大的主要原因之一。

　　另外，新疆用于固守边疆、维护稳定等方面的支出也很大。

　　三、新疆财政工作的基本思路

　　根据上述对新疆财政工作存在的问题及新疆财政工作的特殊性分析，本文提出以下工作思路：

　　（一）拓宽思路、发挥职能，做大财政经济蛋糕

　　经济和财政有着密不可分的关系，对新疆这样的少数民族聚居的边远省区来说，加强财源建设，壮大财政实力，就必须按照新疆经济发展总体规划，紧紧围绕财政增收这个中心，坚持资金投入与政策引导、财源建设与企业发展相结合，依托独特资源优势，以发展特色产业为突破口，突出项目带动、产业带动、开放带动，走以工业化带动城镇化，以城镇化推动现代化的发展路子。具体是：支持四个重点，实施五项措施。

　　1 支持四个重点，即优先支持重点区域、重点产业、重点企业和重点项目。一是要优先发展新疆党委和人民政府确定的有发展优势、发展潜力的区域，通过在重点区域实施财源建设，催生一批财政收入超过10亿元、5亿元、上亿元的地市，使这些地区成为新疆最重要的财力来源。二是要按照新疆党委和人民政府的战略部署，坚持走新型工业化道路，集中力量支持石油石化、重化工、轻纺工业、食品工业、高新技术产业和矿业等支柱产业的发展。三是要坚持扶优扶强，大力支持大企业、大集团、税收大户、有发展潜力的中小企业发展，支持企业加快技术、机制和体制创新步伐，不断抢占市场制高点。四是财源建设要支持有利于消除经济发展中“瓶颈”因素的重大项目建设。要抓住西部大开发的历史机遇，解决新疆长期以来基础设施薄弱的问题，通过实施一批交通、水利、能源、城市基础设施等重大项目，有效改善投资环境，为经济快速发展和招商引资创造基础性条件。

　　2 实施五项措施。要转变财政支持经济发展的方式方法，通过盘活财政支持经济发展的存量，增加预算内用于生产性投入的比重和财政政策引导社会资本的投入等手段，实现财政用于支持经济发展的资金总量的扩张。一是盘活存量。坚持“有进有退”，“有所为有所不为”，对国有企业资产布局进行战略性调整的方针，深化国有企业改革步伐，加快国有股权置换，盘活现有的国有经营性资产。二是扩充增量。要根据财力，逐步加大财政预算内资金支持生产的工作力度。三是引导性投入。财政要更多地运用财政信用担保、财政贴息等手段，引导社会资本的投入，甚至要引导国际金融组织、外国政府贷款和外省区资金的投入；要注重通过增量投入，激活存量资产；要充分发挥政府性投资公司的作用。四是积极参与中央企业的合作与共同发展。要研究如何发挥好中央企业与地方两个积极性；如何通力合作，共同发展，实现中央与地方发展“共赢”。五是实施“财政收入上台阶工程”。各级财政部门对于确定的项目，要认真组织力量加以实施，每年从超收中拿出一部分财力用于收入上台阶工程的激励补助，充分调动有发展潜力地区的工作积极性，从而实现财政收入的快速增长。同时，对贫困地区也要实行激励机制，鼓励其做大财政收入“蛋糕”。

　　（二）依法治税，强化征管，努力实现财政收入较快增长

　　财政收入是政府实施宏观调控的基础，也是做好各项经济社会工作的重要条件。近几年，新疆财政收入增幅减小，与全国和周边省份相比都显得偏低。这在一定程度上影响了全疆经济和社会的全面快速发展，对税收征管工作也提出了更高的要求。具体要做到“六个加强”：一是加强财政收入任务落实。在各级政府和财政部门实行一把手负责制，加强对收入的组织领导，严格落实新疆自治区制定的财政收支目标责任制有关规定，明确目标任务，把财政收入任务层层分解落实到各地、县、乡和各个征收环节，加强监督检查，协同非税收入执收单位和税务部门做好收入组织工作，进一步加强财政收入收缴管理，力保所有财政收入及时足额入库。二是加强对重点税收的监控。要加强对重点企业、重点地区、重点环节的收入分析，加强对重点税种的监控，确保税源稳定增长。三是加强清缴欠税。要大力清理欠税，在摸清欠税底数的基础上，建立清欠责任制，规范欠税管理和清缴行为。同时，要采取强有力的措施，坚决杜绝新欠的发生。四是加强依法治税。要坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性。各级财税部门要深入贯彻落实新的《税收征管法》及其《实施细则》，严格按照法定权限和程序行使职权、履行责任，坚持依法征税。财政部门要根据《预算法》及其实施条例规定，依法加强对组织收入的监督。五是加强税收减免政策管理。各地要认真按照现行税收政策严格执法，要组织专门工作组，对近年来新疆出台的各种税收优惠政策进行规范。六是加强非税收入征管。

　　（三）立足新起点，实现新突破，深化财政改革

　　1 深化部门预算制度改革。一是进一步提高预算编制水平。二是进一步完善定员定额管理体系。要合理测算分析不同类型单位定额标准水平，提高定额标准的规范化和合理化程度，建立更加合理规范的定额标准体系。三是完善项目预算的管理方式，推进项目库管理。四是继续扩大部门预算范围，推进县级部门预算改革。

　　2 积极探索绩效预算。要积极探索建立预算绩效评价体系，逐步推行绩效预算，提高财政资金使用的安全性和规范性，保证财政资金使用的有效性。目前，以产出和效果为导向的绩效预算模式是国际上预算管理改革的趋势，政府各部门获得预算资金的多少，不是根据历史形成的基数，也不是部门人员的多少，而是部门的业绩和预算执行的效果，即预算支出的绩效评价主要围绕经济性、效率性和效果性来进行。用绩效预算法代替目前实行的基数预算法，可以对政府部门指定的计划目标的执行情况、取得的成绩和效果进行考核，并判断各部门的年度业绩和预算编制的有效性、合理性，避免政府预算资金配置的浪费，为政府预算资金安排的优先次序提供决策依据。

　　3 推行国库集中支付制度改革。一是2005年国库改革，自治区本级要扩面增量。已启动的地州市要进一步扩大改革范围，增加改革单位；新近启动改革的，要加强协调配合工作，务求必胜；个别尚未启动改革的地州市要尽快制定出改革方案和相关管理制度，力争尽早启动改革。二是妥善做好会计集中核算向国库集中收付制度转轨工作。各地州（市）本级或条件具备的县要大力推动改革，实行零余额账户，建立起国库单一账户体系。条件暂不具备的县（市）可以采取适宜的过渡性措施，但改革的方向和原则必须坚持。三是完善财政统一发放工资制度。要进一步提高对财政统一发放工资工作重要性的认识，坚定不移地执行好这项涉及群众切身利益的制度，严格工资专户管理，认真研究解决县以下乡镇干部领工资难问题，加强与编制、人事等部门的协调配合，积极清理不符合财政统发工资规定的单位和个人，确保财政统一发放工资制度安全、有效运行。

　　4 继续深化政府采购制度改革。政府采购要牢固树立服务意识，精心组织实施采购活动，简化办事环节，规范办事程序，进一步提高采购质量和采购效率。要认真研究解决政府采购执行过程中的难点问题，加强与各部门的联系和沟通，主动征求各部门的意见和建议，不断改进工作。

　　5 进一步深化非税收入收缴管理改革。要继续完善非税收入收缴各项管理制度，加大非税收入的统筹管理。按照“深化改革，完善机制，扩面增量，拓展范围，整体推进”的要求，全面推进县（市）非税收入管理改革。

　　6 积极研究贯彻落实税制改革。尽管税制改革的政策由财政部出台，但我们必须结合新疆的实际积极研究贯彻落实。首先，要结合农村税费改革，积极研究农业税减免问题，保证其逐步落实到位。其次，要超前研究增值税转型和内外资企业所得税统一问题。

　　7 根据公共财政改革的进程重新调整和完善财政支出结构。首先，要重新规范支出范围。就新疆而言，由于其市场经济发展水平低，财政资金不可能一次性全部退出竞争性和经营性领域，必须根据社会主义市场经济体制改革的进程逐步到位。当前和今后一个时期，要按照公共财政框架的要求，结合市场经济体制改革和公共财政体制改革的进程，按照市场可接受的程度，对财政支出的范围，在上一阶段调整的基础上，适时进行重新界定和调整。财政保障的范围主要是市场无法提供的公共产品，对市场能够提供的竞争性和经营性投资领域则主要交给市场解决。其次，要重新调整支出结构。要按照国有企业改革的进程，逐步减少对国有企业的各种补贴。要根据事业单位改革的进程，按照事业单位的类别，重新划分财政应当供给经费的事业单位，具有创收能力、能够走向市场的事业单位，要转为企业化经营；有一定创收能力、还不能完全走向市场的事业单位，要重新核定财政补贴的额度，逐渐向企业化转变；对承担政府职能的纯公益性事业单位，由财政全额供给经费。要改革行政管理方式，如公务用车改革等，适当减少行政管理经费中公用经费的数量，增加个人经费的比例，并通过调整结构，在不增加财政支出负担的条件下，逐步提高个人待遇。要按照统筹城乡发展的要求，增加对农业和农村的投入，教育、科技、文化、公共卫生等方面的新增支出主要用于农村。要调整财政支农支出结构，整合财政支农资金，加强农村中小型基础设施建设，加快改善农民的生产生活条件。要按照统筹区域协调发展的要求，调整财政转移支付的结构，增加用于边远贫困地县财政转移支付的数额。要积极创造条件，提高地县特别是县乡一级公用经费和人员经费的标准。

　　（四）加强税政、注重法制，积极开展财政税政法制工作

　　税政和法制工作是市场经济条件下做好财政工作的两个重要方面。做大财政经济“蛋糕”，促进经济发展，必须高度重视税政工作；提升财政管理水平，必须高度重视财政法制工作。

　　1 集中精力抓好税收政策研究。一是着力研究如何科学、灵活地运用税收政策，为企业发展创造良好的税收环境。二是着力进行经济发展与税收收入、税收政策与税收结构的相关性研究。三是着力加大对税收优惠政策的研究。要在对优惠政策措施进行规范的基础上，分行业、分区域认真分析企业情况和税收结构，研究如何利用税收政策促进经济发展。四是着力研究石油、石化等中央企业税收政策，促进融合经济发展。五是研究统一内外资企业所得税，实行增值税转型，统一城乡税收制度，健全地方税等新一轮税制改革的内容，深入分析税制改革对新疆的影响，提出合理化的政策建议。

　　2 高度重视财政法制建设。一是认真学习贯彻《行政许可法》，进一步提高财政法制建设。要以学习贯彻《行政许可法》为契机，结合新疆实际，进一步清理没有法律、行政法规依据的行政许可事项，抓紧清理财政规范性文件，积极推行政务公开，完善内部监督制约机制，严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责，促进依法理财和财政管理规范化水平的进一步提高。二是要重视地方财政法规的建设，完善地方财政法规体系。国家颁布的法律，需要新疆制订实施条例和做出补充的，要抓紧开展工作；对相关法律在贯彻执行中存在的问题，要抓紧研究，特别是对矛盾突出的一些问题要及早解决。三是认真做好行政处罚听证和备案审核、行政复议、行政诉讼应诉，规范财政执法行为。四是切实做好财政“四五”法制宣传教育总结验收，推动财政法制宣传工作的有效开展。

　　（五）坚持依法理财，强化财政监督，构建事前、事中、事后相结合的财政监管体系

　　加强法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快财政法规建设。要积极将财政管理和财政改革中有条件规范并且行之有效的管理办法和改革举措及时用法规的形式固定下来，使管理和改革有章可循，并对原来的规章、办法不断做出必要的调整和完善，使财政法规建设不断健全。同时还要强化财政执法和监督工作，建立事前、事中、事后相结合的财政监管体系。