内容提要：转移支付是财政支出的重要组成部分，如何规范和监督转移支付对我国实现社会公平、构建和谐社会具有重要意义。本文针对我国在财政转移支付制度方面和法律层次方面存在的问题，并结合当代世界主要发达国家在财政转移支付立法方面的成功经验，提出对我国财政转移支付立法的构想。

　　关键词：财政转移支付；国际经验；立法

　　我国财政转移支付制度是1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的，由于我国经济体制及财政体制处于转轨时期，有关财政转移支付的法律体系尚未形成，在制度选择和法律规定上均存在着较为突出的问题。

　　一、我国现行财政转移支付在制度与法律方面存在的主要问题

　　（一）财政转移支付在制度方面存在的问题

　　1 财政转移支付体系未体现公平兼顾效率原则，均等化功能有限。财政转移支付的直接目标是实现各级政府财政功能和公共服务水平的均等化，基本目标是实现经济相对均衡发展，终极目标是实现区域之间的社会公平。因此，财政转移支付制度应实行公平优先、兼顾效率的原则。而我国现行财政转移支付制度是在经济转轨过程中伴随财政体制的调整而逐渐构建起来的，是以效率优先的改革思路为导向，其结果是对公平的关注严重不足与财政低效率并存。首先，以税收返还、专项转移等为核心的财政转移支付在现实中的运行结果与国际公认的财政转移支付政策目标背道而驰。税收返还按收入来源正相关递增，仍以保证地方既得利益为依据，将原有的财力不均问题带入分税制财政体制中，客观上延续与固化了原有地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的不合理的利益分配格局，不仅没有实现均等化功能，反而扩大了地区间的收入差距。其次，原体制补助保留了“自上而下”和“自下而上”的双向转移模式，其带来的资金双向流动导致财政低效率，而且体制补助或上解是包干体制的延续，各地的补助或上解额的确定没有科学依据，体制上解地区同时得到大量税收返还，明显有失公平。

　　2 转移支付测算标准缺乏合力，效用相互抵冲，难以在地区之间形成均衡效果。上级政府在计算税收返还时一般采用“基数法”，而对一般性转移支付采取“因素法”和“标准收支法”两种方法。“基数法”即“存量不变，增量调整”，忽视了各地的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式，不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支付制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。后者虽然具有规范性，但由于其规模小，难以发挥应有的均衡功效。

　　3 各级政府的职能和事权分界不明确，财权、事权不统一。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一，财政支出范围的划分随意性很大，打乱了地方原有的预算；许多转移支付项目都要求地方提供配套资金，结果最需要资金的贫困地区最有可能得不到财政转移支付资金，加剧了地区间财政的不平衡，使转移支付偏离了其本来的政策方向。此外，一些基础项目的事权不清，支出由谁负责不明确，各级政府对是否应该负担、负担多少均无章可循；同时，由于分配的公开透明度低，上级财政转移支付的资金额度下级财政不知道，能获得多少转移支付下级政府不能预见，因此，不可能准确地将其编入本级预算，也就不在地方人大的监督范围之内。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致了财政支出整体效益的低下。

　　（二）财政转移支付在法律方面存在的问题

　　我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础的。这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法，充其量是财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据，与财政转移支付的实际需要相距甚远。

　　1.财政转移支付法律位阶低、法律效力差。纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律。如德国的宪法《基本法》中对财政转移支付做了规定，加拿大和澳大利亚的转移支付也源于宪法的规定。我国现行财政转移支付法的相关规定大多散见于不同时期的部门规章中，在法律位阶上属于行政法规，立法层次显然太低，这会导致法律规定缺乏权威性，制度的稳定性较差，立法的科学性和民主性难以保证等一系列不良后果。

　　2.财政转移支付主体及其权利义务不明确。我国现行的财政转移支付规范性法律文件中，基本上没有关于财政转移支付法律关系主体的表述。一般笼统地划分为中央和地方政府或者是上级政府和下级政府，至于各级政府部门是否也可以作为财政转移支付法律关系的主体则没有明确规定，法定主体的不明确导致了权利义务不确定。没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径、不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标的实现难以保证，这与法定主体缺位不无关系。

　　3.财政转移支付缺乏法定程序的制约。现行财政转移支付法定程序缺乏表现在各个环节中，包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序、法律救济程序和责任追究程序等。法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度，并容易滋生腐败。

　　4.缺乏有效的监督制约机制。目前财政转移支付相关规定对法律监督无明确规定，在资金的分配方面还没有建立起一套行之有效的监督系统。在实践中，财政转移支付的资金分配出现了截留、浪费、改变用途，甚至腐败的现象。

　　二、国外财政支付法律制度的经验总结

　　一国转移支付立法采取何种形式，不能凭主观想象，而是由该国的具体发展阶段和经济实力等要素所决定的，由此形成了许多独特的色彩。从发达国家财政转移支付制度的发展情况及特点来看，尽管由于多种原因使得各国财政转移支付存在着一定的差异，但同时也有许多共性，那些成功的做法对我国财政转移支付制度的完善具有很强的借鉴意义。

　　首先，财政转移支付制度要以明确划分各级政府的事权和财权为基础。从一些发达国家来看，各国各级政府的职责都有明确的法律规定，如美国、德国、日本、加拿大等都依据宪法对政府在事权上进行了合理的划分。只有在事权明确的前提下，才能有效地避免各级政府在支出责任上互相推委和扯皮，因此，各国通行的做法是通过彻底的分税制使各级政府的事权、财权得到了明确的界定，各级政府才能据此比较容易地计算本级政府的收入额、支出额及收支差额，为上级转移财力与下级接受财力补助提供基本核算依据。其次，多种规范形式的财政转移支付相互配合使用。各国的转移支付都不是单一的形式，而是多种形式。但主要包括以下两种基本形式：一是一般性转移支付即无条件拨款。有的采用税收分享，如日本、法国；有的采用定额补助，如英国。这类补助尽管方式不同，但其转移支付的目的基本一致，都是为了实现一国内不同政府层次间财政收支的纵向均衡或同一层次间的横向均衡，保持地区间社会公共服务水平的基本一致性。二是特殊财政转移支付即有条件拨款。如美国的分类补助、专项补助和日本的国库支出金、德国的专项拨款等。美国的绝大部分转移支付属于有条件拨款。这种方式在资金使用的方向、用途及下级政府资金配套等方面有所限定，以便实现上级政府特殊的政策意图。第三，财政转移支付都有健全的法律体系作保证。如美国的各项转移支付都要根据有关法律决定并以法律的形式确定下来，作为各级政府间进行转移支付的基本依据。日本各类财政转移支付的主要测算依据和具体支付标准都在《地方预算法》中予以明确的规定。德国在《宪法》中对财政转移支付也做了较详细的规定。澳大利亚和韩国等都在其有关法规中对财政转移支付做出相应的规定。通过健全的法律制度，使财政转移支付做到有法可依，有法必依，促进制度的规范化和法律责任的明确化，保证财政转移支付在实际操作中能够依法行事，避免人为因素的干扰。

　　纵观各国财政转移支付制度，尽管各国转移支付的数额巨大、对象众多、结构复杂，方式也不尽相同，但最大的共性就是在实际运行中，不论是具体数额的确定，还是具体政策的实施，都制定了较高层次效力的法律，都有健全的法律体系作为保障，从而减少了人为因素的干扰和影响，保证了转移支付制度效应的充分发挥。

　　三、借鉴国际经验，对我国财政转移支付立法的构想

　　（一）进一步深化财税体制改革的取向

　　成熟的市场经济国家的财政转移支付制度都有健全的法律体系作为保障。目前，中国不仅在形式上难以满足财政转移支付必须由立法机关以法律规定的要求，而且在转移支付的法治实体价值上，如正义、公正、民主、自由，也同样存在很大的差距。同时由于现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性较差，法律规定缺乏权威性，立法的科学性和民主性难以保证等，严重制约着中国财政转移支付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。而深化财税体制改革，加强财政法制建设是进一步完善中国社会主义市场经济体制的重要举措。要推进财政管理体制改革，就必须在进一步完善转移支付制度的基础上健全转移支付立法。

　　（二）我国财政转移支付立法的原则

　　1 转移支付立法的指导思想应强调公平。因为财政转移支付的目标是提供均等化服务，追求的是公平；转移支付的主体是政府，其主要职责就是创造有利于“市场创造竞争、企业创造效率、人民创造财富”的公平的环境；转移支付的作用就在于加强宏观调控，调节不同阶层与区域收入的再分配，加大对中西部地区和民族地区的支持，保障社会稳定，促进经济繁荣与社会文明的协调发展，这本身需要公平；转移支付立法的指导思想是“三个代表”思想，其重要归宿就是代表人民群众的根本利益，而缺乏公平的立法是无法代表人民群众的根本利益的。

　　2 坚持“两个结合”的立法原则。“两个结合”是指转移支付立法要与我国现阶段不同区域、不同群体间不平衡的实际情况相结合，与我国公共财政体制和财政法律体系的完善相结合。前者要解决立法的针对性，以增强转移支付立法的整体效益；后者要解决立法的协调性，使转移支付立法在我国财政改革和发展过程中，与预算法等法律法规有机结合，共同发挥其积极作用。在转移支付立法的制度设计中，只有坚持“两个结合”的立法原则，才能有效提高财政转移支付立法的质量水平。

　　3 转移支付立法要具有开放性和前瞻性。财政转移支付立法既要立足现在，又要着眼未来；既要有微观的考虑，又要有宏观的把握；既要借鉴国外财政转移支付的成功经验，又要与世界贸易组织基本规则的要求相结合。实行开门立法、民主立法，增强转移支付立法的开放性、民主性与前瞻性，体现立法的导向性。

　　（三）健全我国财政转移支付制度的构想

　　1 合理划分各级政府的事权与财权。我国目前政府间职责存在“越位”与“缺位”的现象，导致各级政府的事权范围模糊不清，影响我国财政转移支付制度的建立与实施，对此必须以法律形式明确各级政府职责范围。通常在市场经济体制下，中央政府的事权主要是履行中央政府职责，包括维护国家主权以及政权稳定，大型的、跨区域性的基础设施建设，中央政府运转的一般性社会公共服务，调整国民经济结构，促进经济稳定发展，实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展支出等。地方政府的事权主要是履行地方政府职能和满足地区事业发展的资金需要，主要包括地方政府机构运转的资金需要，发展地方教科文卫事业、社会保障事业以及其他不属于中央政府管理体制的事权。据此，对原由中央政府委托地方政府代管的事权支出应上划中央本级支出，对应由地方政府支出事权，中央政府不再安排专项拨款， 为建立规范的财政转移支付制度创造条件。对于财权的划分，要兼顾效率和公平原则，即凡是对流动性生产要素的课税，具有再分配和经济稳定功能的税收归入中央税；对流动性弱的生产要素的课税，其较稳定的税收可归为地方税，受益税和使用费则可根据受益范围分属于各级政府。

　　2 逐步以“因素法”取代“基数法”。首先，鉴于我国事权尚未真正分开，基础数据建立不足，我们应在现有基础上，选择适合我国国情的“有限的收入支出型”公式。“有限”是指与均衡目标层次性相对应的对标准支出需求实行有限的测算，其均衡项目只能包括那些最基本的、最必要的服务项目，以后逐步扩大其均衡范围。其次，摒弃传统的基数法，选择更客观科学的因素法为计算基础。“因素法”有利于提高财政转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，提高财政管理的科学化程度。这些因素应包括：人口因素、人均国民生产总值和人均财政收入、自然因素（包括土地面积、地理位置气候、资源、交通运输等）、特殊因素（包括少数民族人口、贫困县和贫困人口等）等。要注意区分主要因素与次要因素，保证通过因素法的公式具有科学性。

　　3 归并现行种类繁多的一般性转移支付，调整转移支付结构。依法简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的几种政府间财政转移支付形式，建议在条件成熟时，依法取消体制补助、决算补助等非规范化的转移支付形式，使上级政府对下级政府的转移支付以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅来实现。同时依法规范专项补助，改进专项拨款的分配办法，保证专项拨款的程序法定化，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性，从而建立科学、规范的财政转移支付制度。

　　（四）完善财政转移支付制度的法律体系

　　1 提高立法位阶，增强法律效力。首先，为提高财政转移支付法律制度的权威性，应该考虑在适当的时机修宪，以宪法修正案的形式确认财政转移支付法律制度的宪法地位。其次，建议由全国人大牵头，在争取政府支持的条件下，协调财政和各部门的关系，形成对政府转移的集中反映机制并以此为基础形成管理机制，借此次《预算法》修改之机，将其写入《预算法》或《财政基本法》，待时机成熟时再由全国人民代表大会制定《财政转移支付法》单项法律。尽可能以法律的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等，确保一般性财政转移支付在预算法中得到完整、准确的体现，同时也要对专项转移支付的总体数额和大致分配方向进行初步限定，以此将财政转移支付全程纳入法制化轨道，进一步增强财政转移支付制度的法律效力，规范对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。

　　2 明确财政转移支付主体及其相互间的权利和义务。关于财政转移支付主体及其权利和义务，应当着重从以下几个方面考虑：第一，坚持决策协调主体一元化。即将财政转移支付的决策协调主体限定在上级政府的财政部门，其他任何单位包括财政部的各个司都无权单独对财政转移支付的资金拨付做出决策。决策主体的一元化有利于实现财政转移支付的权责一体化。第二，建立财政转移支付的专门审批机构，专门负责对财政转移支付进行申请和决策的审批，并监督转移支付资金的流向和使用情况。审批主体与决策协调主体的分离，有利于财政转移支付决策的科学性和有效性。第三，明确规定财政转移支付的接受方。规定财政转移支付的接受主体必须是为正当履行其公共服务职能而依法接受和使用转移支付资金的地方各级政府，它们有义务严格依据法律规定或审批机关确定的用途使用转移支付资金，并在使用中随时接受法定机构的监督检查。

　　3 尽快建立财政转移支付的配套法律和程序。首先，尽快整合现行法律制度，修改现行法中有关财政转移支付的不适当内容，尽快修订《预算法》，或通过制定《政府事权划分法》、《财政收支划分法》、《税收基本法》等法律规范，以构成完整协调的财政转移支付法律制度的框架体系，通过配套法律建设，提高财政转移支付法律制度的权威性和实效性。其次，进一步明确规定财政转移支付工作的程序，包括决策程序、预算程序、审批程序、监督程序、权利救济程序和责任追究程序。坚持决策程序的民主性和科学性，确保财政转移支付资金的来源和投向以及测算标准和依据的公开、公平、公正；坚持审批程序公开透明，将审批作为实现和确保财政转移支付目标实现的手段，实现审批程序的科学化和效率化；通过立法确认监督程序、权利救济程序和责任追究程序，实行财政转移支付法律制度的科学化和规范化。

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