中国农村扶贫工作自1978年改革开放以来取得了世人瞩目的成绩，但是近几年贫困人口减少速度有所减缓。本文旨在探索中国政府扶贫资金使用效率不高的原因之所在，并寻求相关对策，以促使其分配和管理机制能更好地满足贫困人口需求，最大限度地发挥扶贫资金的效率和效果。

　　一、新世纪中国的扶贫计划

　　2000年我国八七扶贫攻坚计划结束，基本完成了既定的扶贫任务。2001年公布的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》是新世纪中国扶贫的重要指导文件，文件指出，新世纪前十年我国扶贫工作的措施和途径主要为：重点支持发展种养业、推进农业产业化经营、增加财政扶贫资金、改善贫困地区的基本生产生活条件、加大科技扶贫力度、提高贫困地区群众的科技文化素质、扩大贫困地区劳务输出、推进自愿移民搬迁、鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。扶贫的投入继续保持上个世纪的投入方式，主要有财政发展资金、以工代赈资金和信贷扶贫资金，在各项扶贫资金的投向上也没有太大的变化。为了进一步提高扶贫效果，取消了国定贫困县，重新确定了扶贫工作重点县。

　　新世纪我国的扶贫工作最大的改变就是开始以村级瞄准代替县级瞄准，其实现的技术手段就是在全国范围内确定扶贫工作重点村，制定参与式村级发展、村级扶贫规划。在过去自上而下的扶贫开发方式下，贫困群体的知情权、参与权被剥夺了，而现在贫困群体参与扶贫活动无论是形式上还是程度上都比过去要多要高。

　　二、我国扶贫研究的基本观点及其评述

　　1986年我国政府开始实施有组织的开发式扶贫战略，借以补充制度边际效益递减带来的扶贫速度放慢的不足，90年代初我国开始实施八七扶贫攻坚计划，这些都为我国扶贫事业起到了显著的推动作用。但这不意味着我国政府的扶贫工作就没有缺陷，长期以来“以区域发展”为目标的效率导向型的开发式扶贫模式受到了很多学者的质疑和批判。对贫困和反贫困问题的研究，已成为目前所有关注三农问题和社会发展问题的专家、学者以及研究人员关注的焦点问题。

　　（一）经济增长与扶贫

　　自从罗斯托提出了以“起飞”为显著特征的发展阶段论后，经过刘易斯等人的发扬，以经济增长为中心的发展在上个世纪50年代以后成为许多发展中国家所推崇的发展模式，但是实践证明这种模式的基本假设没有得到实践，即增长的成果会自动地在一段可接受的时间内，传播到劣势经济部门和人口的较贫困阶层，也就是经常见到的“滴落”机制。追随这种传统发展模式的真正结果是很多发展中国家大量人力资源的浪费，尤其是绿色革命在对世界粮食产量有着巨大贡献的同时也加剧了贫富之间的差距，贫困人口的生计状况没有得到预料的改善，反而更加恶化。这些实践促使学者们重新思考新的发展战略，在国际劳工组织和世界银行的共同倡导下，以需求为导向的基本需求战略开始成为国际反贫困战略的基本出发点。对经济增长的迷信直接导致了我国开发式扶贫模式的选择。

　　我国从20世纪80年代中期开始实施的以区域发展为导向的开发式扶贫战略在一定程度上是“经济增长”战略的运用，没有考虑到经济增长和扶贫战略之间的区别，追求区域发展和贫困人口脱贫速度的扶贫战略带有明显的效率导向。这种以效率为导向的扶贫战略暗含着这样一个逻辑前提：贫困地区经济加速增长所带来的收益能够被该地区各种类型和层次的贫困家庭所分享，相对贫困家庭先脱贫能够带动绝对贫困家庭的脱贫，最起码，相对贫困家庭从增长中获得的利益能够在不太长的时间内“渗透”或扩散到绝对贫困家庭。然而实际情况是，由于贫困地区各类型的贫困家庭之间并没有很深的经济联系，他们之间的联系更多是一种血缘、家庭联系，各个贫困家庭实际上是一个个相对独立性很轻的经济单位，所以试图通过收益和财富的渗透来解决绝对贫困问题在现实中是靠不住的。这种以效率为导向的扶贫战略，往往出现的是以下的结果：（1）扶贫投入不断地被贫困地区经济条件较为优越、发展潜力较大、脱贫步伐较快的部分强势人口和家庭所拥有甚至垄断；（2）绝对贫困家庭和人口将逐渐游离出扶贫投资的视野；（3）扶贫政策的执行效果必然会随着时间的推移而呈现递减趋势。因为效率导向的扶贫战略具有一种“过滤效应”，它不断筛选出脱贫速度较快的部分贫困家庭作为政府扶贫的对象，随着时间的推移，剩余的还没有脱贫的家庭必然是难度更大、需要更多帮助与扶持的家庭，这些家庭和人口将逐步形成传统扶贫战略难以消化的一个硬核，这正是理论界所关注扶贫政策效果不断下降的原因之一。可以看出，效率导向扶贫战略和政策的执行效果，随着时间的推移而呈现递减趋势具有一定的必然性。

　　（二）对扶贫研究基本观点的评述

　　由于数据资料的有限性，大部分学者的研究都是基于自己所能调研的扶贫项目和有限的公开的宏观数据的分析之上的，对于扶贫资金真正有系统的数据翔实的研究目前最为周全的则是财政部、国务院扶贫办外资中心委托中国农科院农业经济研究所贫困与发展研究室、甘肃省外资扶贫项目管理中心联合承担的“财政扶贫资金投向分析”研究。该研究用大量的数据分析了我国扶贫资金的来源和区域投向等方面的特点：1998-2001年间，尽管中央两项扶贫投资大幅度增加，但直接投到贫困县的资金在逐年减少，主要原因是越来越多的扶贫专项贷款没有到贫困县，财政新增及发展资金在贫困县中的地位越来越重要，无论是以工代赈资金还是财政新增及发展资金，地方配套的比重逐年下降。扶贫资金在贫困县之间的分配主要取决于贫困县的贫困状况、贫困县的人口规模以及贫困县的类型（是否为老少边区），扶贫资金的分配也进一步向中西部地区和老少边区贫困县倾斜。此外，该研究还通过参与式农产需求评估，发现现金扶持、实物扶持和技术援助的扶贫形式比较受农户的欢迎；利用参与式快速评估法对农户的实际需求进行排序后发现，修建道路和桥梁、减少子女工学费用、开展农业技术培训、解决人畜饮水问题、减轻看病费用，是当前农村的首要需求。但该研究的分析主要依据还是宏观的监测数据，对于扶贫资金的微观具体使用和投向并未作太多的分析。

　　纵观不同学者对我国扶贫资金的研究和判断，其问题的核心集中在扶贫资金的目标瞄准和投资决策。从全国扶贫工作来看，无论是成绩还是经验，也无论是矛盾还是摩擦，实际上都是围绕着资金转圈。据有关学者对西北和西南地区的典型调查，中国反贫困资金的漏出量占总投入的比重不低于50%，甚至可能高达70%.扶贫受援单位是由中央和省政府确定的贫困县，然后再由县政府将扶贫资源通过金融机构或行政机构传递给贫困村和贫困产。这种资金的传递方式，瞄准的是区域而不是贫困乡村或户，是一种自上而下的扶贫战略，从而使贫困人口很难参与到扶贫资源的使用决策中来。大量的贫困人口由于得不到扶贫资源，缺乏资金的推动力，而依然处于极贫之中。此外，在实际工作中，也引发了一系列问题：一是扶县不扶产、扶富不扶贫、贫富一起扶的偏差现象始终没有得到彻底的改变，扶贫资金也缺乏良好的管理；二是扶贫项目选择不当，扶贫资金渗漏和损失严重，使用效益不高；三是扶贫资源传递系统不畅，资源在运行中被大量截留和转移；四是资金回收机制缺位，还贷率低。总之，扶贫开发部门（扶贫办）与资金管理单位（银行）协调困难，一直是影响扶贫贷款运作的制约因素，很多地方都存在“有了资金找项目，分完资金就拉倒”的现象。

　　三、主要措施及建议

　　经济增长对扶贫的作用已经越来越小，农村的贫困群体开始逐渐被排除在经济增长的受益范围之外。只寄希望于有限的中央财政扶贫资金投入来根本改善农村贫困人口的贫困状况，是不切合实际的。基于大量的有关我国财政扶贫资金运行的文献研究以及相关调查分析，笔者得出以下的结论和相应的建议：

　　（一）建立以贫困社区社会发展为中心的保护与开发相结合的新的扶贫开发战略，从而取代单纯的开发式扶贫和分散式的部门扶贫共存的扶贫模式

　　以建立穷人生计安全为主要内容的新的形势迫使缓贫战略向保护与开发相结合的新型扶贫战略转变，这就在客观上要求将社会发展的内容作为扶贫开发工作的主要内容，这意味着以民政部为主导的农村低保工作和由教育、卫生、水利、交通等部门所主导的涉及扶贫工作的农村发展工作必须与扶贫办所执行的中央扶贫开发工作相结合。需要考虑在新的扶贫战略中建立诸如农村贫困户低保计划、贫困农户教育计划、贫困农产医疗安全计划类似的缓贫方案，将中央各类扶贫资金进行捆绑，由国务院扶贫办统一规划瞄准，各个部门执行。这样将会极大降低中央各类涉及扶贫工作资金的交易成本。

　　（二）县级瞄准的扶贫资金分配机制缺乏合理性。应向村级瞄准转移，建议我国财政扶贫资金瞄准的基本单元转向低一级水平

　　建议取消592个贫困重点县的划分政策，而采用以贫困人口为计量单元，同时考虑地域分布的新的瞄准政策。从客观上讲，直接瞄准贫困群体在技术层次上会产生相当高的成本，就现行中国的财政管理体制来讲也很难管理，采用村级瞄准机制是一个可行的方案。这样既可避免由于县级瞄准所造成的贫困人口的渗漏，又可通过县一级的行政体系进行监管，从而形成以县为单位，以贫困村为单元，以贫困人口为目标的新型的扶贫资金瞄准机制。村级瞄准机制会引导扶贫资金流入贫困村，从而缩短了资金到村到户的制度性的距离，在制度上降低了扶贫资金流失的机会，从而为改善扶贫资金的使用效果提供了某种程度的制度保证。

　　（三）建议试点贫困村自主管理资金的发展模式，同时推广已经证明为有效的资金捆绑、村级规划、农户实施的整村推进计划

　　考虑到村一级尚无资金管理的制度体系，而且也缺乏相应的技术人员，加之村级的民主化程度还比较低，不可能将资金直接下达到村，由村民自主管理。但是仍可建议在有条件的地方进行预算制度的贫困村发展试点，也就是说，可以通过一个五年的村级发展规划，然后在村级建立发展规划委员会，通过对委员会的培训，在村级建立起资金计划使用的监管体系，并将这个体系严格置于村民的监督之下。在此情况下将资金按年度以预算的形式下达，以满足其在社会发展中的各项需要。在过去几年中参与式规划的实践已经有了非常好的经验，这些经验的核心是首先在省一级资金的捆绑规划，然后在全省范围内贫困村的识别和规划制定，按照全省贫困村的规划需求制定年度的资金分配计划，然后再按照贫困规划中的各种项目进行分类，并以规划和项目的形式报送扶贫和财政部门审批，各个贫困村按照审批的结果进行项目实施，财政部门负责资金的监管，扶贫部门负责项目的规划、实施和监测，从而保证资金能够到村到户，同时也确保所实施的项目来自于贫困群体的实际需求，并且是在他们的参与和决策下形成的。

　　（四）在扶贫系统建立扶贫项目监测评估系统

　　扶贫资源的投入涉及到产出、结果和影响三个方面，而地方扶贫部门除了进行一部分项目验收活动以外，均无法提供系统的有关产出、结果和影响的分析报告，这为确保扶贫资源的投入真正受益于贫困群体造成了管理层面上的障碍。由于缺乏这样一个系统，扶贫投入过程无法做到及时地反馈和纠正，很多项目实施了但效果如何，产生什么影响均无法了解。建议村级扶贫规划过程引入项目逻辑框架管理法，对各种产出效果和影响给出指标，然后扶贫部门按照指标的实现与否进行监测与评价。建议中央财政资金管理部门和扶贫部门启动项目管理能力建设计划，建立起符合中国国情的简单、易行的项目管理框架，并培养一支扶贫开发工作的专业性队伍。

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