[摘   要]当前，乡镇财政运行的困难已经开始影响乡镇政府的威信和施政能力，影响社会稳定和经济发展。文章探讨了通过机制、体制创新帮助乡镇走出困境的方法。

　　[关键词]乡镇财政；创新；困局

　　当前乡镇政府的财政普遍运转艰难。在我们这里，几乎形成一种规律，每年的3、4、5、6月份正是乡镇财政“青黄不接”的时候，乡镇本级收入跟不上，上级财政的转移支付未到位，干部的工资一拖就是4个月。只有待7、8月份农业税收上来，上级财政的转移支付下来，工资问题才有所缓和。其间更谈不上运转经费开支了。更为严重的是债务包袱重，全县16个乡镇平均每个负债500万元，少数乡镇已经到了濒临“破产”的边缘。

　　目前乡镇财政困难形成的原因很复杂，从制度层面上看，主要是财权事权不相匹配。乡镇被赋予的责任很多，承担的事务很多，但被赋予的财权非常小，财权与事权不对称，不匹配。分税制体制设计上存在保县紧乡倾向。工商税收超收分成，实际上把乡镇产生的主要税收都归集到了县里。而且，由于税款很难百分之百收齐，甚至任务大于税源，为了完成任务乡镇不得不垫税。另一方面，作为一级政府，支出责任巨大。除保自身运转外，还要承担义务教育、计生、卫生、水利、治安等社会经济事务支出。

　　与此同时，乡镇支出约束机制缺位，有些项目不降反增。一是机构人员难控。人员包袱是乡镇财政最大的支出压力。二是刚性支出难控。乡镇面临上面几十个部门，都要求乡镇增加本部门工作支出。三是政绩工程难控。四是违规开支难控。购买小汽车、吃喝招待。都加据了财政收支困难。

　　当前，乡镇财政运行的困难已经开始影响乡镇政府的威信和施政能力，影响社会稳定和经济发展。对此，各级党委和政府要高度警觉，通过机制、体制创新帮助乡镇走出困境。

　　一、调整乡镇财政体制

　　要适应农村社会经济发展的新形势，按照权利责任对称，事权财权相符的原则，调整现行乡镇财政管理体制。在具体设计新的乡镇财政体制框架时，考虑到乡镇经济发展水平不一，经济禀赋差异很大，财政体制确定不宜追求简单的整齐划一的模式，应遵循客观规律，讲究实效，因地制宜。对农业乡，随着农业税即将取消，乡财政已难以称得上一级财政，可实行县财政报账制，对乡镇新增税收实行县乡分成，乡镇分成部分主要用于偿还债务和社会经济事业发展。对县城和经济中心镇，因其还要承担城镇建设和经济发展任务，可考虑建立以分税制为特征的相对规范的乡镇财政体制。

　　二、减少乡镇事务负担

　　在当前乡镇运转异常困难、收入来源渠道非常少的情况下，尽可能减轻乡镇事务负担，给乡镇减压松绑，让乡镇休养生息。重点做到以下几点：

　　（一）取消乡镇承担的组织收入任务，任务不与乡镇挂钩，更不得要求乡镇填补收入缺口，确需乡镇组织协助收税的，税务部门要补助乡镇必要的征收经费。

　　（二）不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。

　　（三）减少和取消针对乡镇的各种达标升级、检查评比活动，必不可少的由相关部门负责安排和提供项目资金。

　　（四）转变农村发展观念，宁可建设和发展的步子慢一点，也不要增加乡镇债务，作为市县两级，要根据资金多少统筹安排好乡镇经济发展的项目。

　　三、削减乡镇行政成本

　　大刀阔斧地推进乡镇机构改革，削减财政供养人员，最大限度地减少乡镇行政成本。

　　（一）改革乡镇机构设置，全面推行乡镇党政领导班子交叉任职，大力精简内设机构，建议每个乡镇只设置党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室等3个机构。对事业站所进行分类处理，对人事权在上级业务主管部门的站所，其人员经费、公务经费由主管部门条条负责，乡镇按有关规定对站所进行经费包干。对人事权属乡镇的站所，履行公共管理和公共服务职能的站所分别归并到以上3个办公室。对提供经营服务的站所全部推向市场，自负盈亏。严格控制新设机构，凡上级部门硬性要求乡镇对口建立站所的，按谁主管、谁出钱的原则，由上级主管部门承担全部人员和机构运行经费。

　　（二）精简乡镇干部编制。按照精兵简政的原则，综合考虑乡镇大小和经济发展水平，合理确定乡镇干部编制，建议乡镇领导班子职数精简为5～7人，政府机关人员编制精简为20～25人。要建立严格、刚性的站所机构、人员编制控制管理制度。

　　（三）稳妥分流富余人员。采取安排到村任职，鼓励自主创业，轮流上班，身份置换等办法，积极稳妥做好富余人员的分流工作。

　　四、积极化解债务包袱

　　按照“防止新债、核实旧债、源头控制、清理往来、分期消化”的方针，采取超常规手段解决债务问题。具体讲，当前要抓好以下三项工作：

　　（一）清理核实债权债务底子，组织力量对乡镇资产负债进行全面清理审计，摸清“底子”，建立台账。

　　（二）全面冻结乡镇债务，禁止乡镇再发生新的债务。

　　（三）分类分期分批化解债务。对乡镇以前年度拖欠上级税费款和周转金借款，由县视情况予以豁免，减轻乡镇包袱；对乡镇企业贷款，实行企业与乡镇脱钩，由企业负责偿还，企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理；对乡镇的民间借款，采取拍卖乡镇集体资产和其他资源，加大债权回收力度以及置换债权债务等办法偿还，争取早日实现民间债务结零；对各种公益性建设欠款，乡镇确实无力偿还的，允许先挂账停息，待时机成熟时予以处理。

　　五、强化财政财务监管

　　（一）建立健全制度。明确支出范围和任务，制定各项开支标准，对工资、津补贴、公务费开支严格实行上限管理。

　　（二）推行乡财县管和政府采购制度。

　　（三）严格预算约束。乡镇和站所都要编制年度支出预算和支出计划，各项开支要严格按照预算和计划执行，没有支出计划、而上级又没有资金安排的项目一律不得开支，严禁借钱支出，贷款搞建设。在当前特殊时期，实行预算报批制，财政上管一级，乡级预算报县政府批准。

　　（四）坚决堵住部门向乡镇搞摊派。要乡镇额外承担的任务，部门要负责承担资金，不能只下任务不给钱。

　　六、改进政绩考核机制

　　科学合理制定乡镇政绩考核目标，全面准确地考核乡镇政府和乡镇干部的政绩。当前，特别是要把不增加负债，不增加乡镇负担作为乡镇领导班子和部门领导班子的重要政绩考核内容，对乡镇主要负责人实行离任审计制度和增加负债责任追究制度，对任期内增加新的负债的不予提拔，并追究行政责任；对向乡镇乱伸手、乱摊派的部门，坚决追究部门负责人和有关责任人的行政责任。