自人类进入阶级社会以来，公共经济一直是最关注的问题，因为，它涉及到每个社会成员的利益。公共经济问题的核心是财政。任何政权都必须在财政的支持下才能存在。1992年，中共中央十四大作出了建设有中国特色的社会主义市场经济体制的决定，这是关系到中国命运的重大决策。在市场经济的过程中，政府起着领导作用。而到2010年我国的这一改革目标能否顺利实现，财政是关键。

　　一、社会主义市场经济条件下财政学的环境

　　笔者认为，我国现阶段的财政学建设必须从对环境的研究开始。环境是对事物本身而言的。系统论告诉我们，经济活动是每个经济主体不断地与环境发生信息、物质和能量交换的过程，受到环境的制约。财政是以政府为主体的理财活动，其活动过程受到一定环境的制约。归结起来，这一环境就是国家的经济制度和政治制度。这就是说，在不同的政治和经济环境下财政会产生不同的表现形式。因此，社会主义市场经济条件下的财政学建设必须重视对环境的研究。

　　计划经济时代的国民经济活动是按照中央政府统一的计划指令来进行的，可以把这种国民经济称之为“国家经济”，那么，在社会主义市场经济条件下，国民经济活动是由政府、企业和个人家庭三大经济主体共同进行的，形成了“三足鼎立”的态势，市场经济条件下的国民经济是一种“混合经济”。与“混合经济”相联系，社会存在着公共权力（政治权力）、财产权力和人身权力，和公共部门与私人部门两大经济部门。因此，对于市场经济下财政学的环境，我们可归结为三大经济主体、三种权力和两大部门。各经济主体之间围绕着经济利益和三大权力关系所进行的对立和统一、依存和斗争，展开了复杂的经济关系。我国现阶段的财政活动就是在这一环境下进行的。

　　二、财政是以政府为主体的公共理财活动

　　什么是财政，这是在财政学研究中不可回避的基本理论问题。笔者提出财政是以政府为主体的公共理财活动，这一命题包含着两层意思：一是讲财政是政府理财活动，二是讲财政活动具有公共性。

　　第一，财政是以政府为主体的理财活动。理财，亦即经理财货。在市场经济条件下，每个经济主体要生存和发展，就必须不断地与外界进行商品或劳务交换，以获得的必要生存资料。这就是理财。广义地说，理财有两个基本任务，一是为主体获取必要的生存资料；二是为主体的发展筹措资金和物质。而市场经济条件下商品货币关系的普遍存在决定了每个经济主体都必须从事理财活动。

　　在传统计划经济条件下，社会的一切经济活动都是由中央政府安排的，企业附属于政府，而家庭又附属于企业，因此，整个社会的经济主体只有中央政府一个，而财政就是政府的理财部门。而在市场经济下，企业已经取得了独立的经济地位，而个人家庭也已经独立于企业，同时，地方政府也取得了相对独立的地位，它体现着地方公共利益。于是，传统的“计划经济＝政府经济”的模式被打破，政府退居为与企业、个人家庭三者并立的经济主体地位。既然每个经济主体都必须从事理财活动，而市场经济下又存在着三大经济主体，那么，社会必然存在着三类理财活动。其中，政府理财（Public　Finance）称为财政；企业理财（Enterprise Finance）称为企业财务；个人家庭理财（Individual　Finance）称为家政。总之，上述分析表明， 在社会主义市场经济条件下，财政是一种以政府为主体的理财活动。

　　笔者认为，政府理财论继承了国家分配论的内核，并试图从更广泛意义上去解释现实财政现象，因而是具有积极意义的。

　　（一）它解释了许多重要的财政现象。（1）政府理财论认为， 财政活动的主体是政府而不是国家。政府是由一定阶级占有统治地位的公共权力机关，而国家是由政府、居民和领土（广义领土包括陆地、领空、领海及海底底土）三要素组成的有机实体。因此，国家并不是经济主体，政府才是经济主体。政府实行分级管理的政体，不同级次政府的存在，这就需设置多级财政。这就解释了为什么我国现阶段必须实行多级政府理财的财政体制。（2）政府， 尤其是中央政府是唯一有权在行政上代表国家的机关，这就确定了它对地方政府的领导地位，这一点，为研究中央与地方财政关系提供了理论依据。（3）在多级政府政体下， 由于各级政府的公共事务内容不同，决定了各级政府有自己的利益，因而，各级政府间的财政矛盾必然存在。

　　（二）拓宽了财政管理视野。国家分配论把财政问题归结为社会总产品，特别是对国民收入的分配问题，这是对计划经济下财政活动的高度理论概括。因为，计划经济下整个社会是在指令性计划和统收统支的财政制度下运行的，财富都集中到中央政府，财政部是社会唯一的分配机关，通过财政分配，形成了补偿基金、消费基金和积累基金。因此，当时财政最基本的任务是分配国民收入。按照这一思路，财政活动就可以简单地归结为资金的收和支两个基本管理环节。

　　然而，从政府理财论的观点来看，政府理财至少应当包括生财、聚财和用财三个环节。聚财相当于财政收入；用财则相当于财政支出。这就是说，传统的政府分配论在研究财政活动环节方面有一个缺陷，这就是它忽略了对生财的研究。之所以提出生财也是政府理财的基本环节之一，是基于理财的两大任务提出来的。因为，既然政府是市场经济的主体之一，也存在着生存和发展问题，这就要求财政从不断拓展财源来获取更多的财政收入，满足政府和社会发展的需要。生财是比聚财、用财更重要的财政环节。进一步说，现阶段的财政职能，包括资源配置职能、及稳定和发展职能，实质上是围绕生财来展开的。由此可见，从国家分配论的收、支两环节到政府理财论的三环节，这是理论上的继承和发展。

　　（三）提出财政管理必须抓好财政收入、财政支出和国有财产管理三个基本环节。提出财政管理有三个基本环节的理由是：（1 ）国有财产是产权属于政府所有的财产；（2）理财学常识告诉我们， 财产和收入、支出之间存在着互变关系。在我国国有财产是财政长期投资的结果，而处置国有财产所得是政府财政收入的一大来源，因此，必须把国有财产管理纳入财政管理环节；（3）由于理论原因， 加上公共财产管理本身的复杂性和管理措施上的失当等原因，在向社会主义市场经济变革过程中，大量的国有资产被流失和侵吞。即使在土地私有制下，政府都十分重视财产管理，那么，在我国土地公有制下，土地作为重要的国有财产却没有引起我们充分重视，这不能不说是当前财政管理的一大缺陷。可见，政府理论提出财政管理必须包括收入、支出和财产管理三个财政管理环节的观点，是符合我国当前实际的。

　　（四）有利于开拓财政理论领域。系统论认为，事物的运动过程是不断与环境进行信息，能量和物质交换的过程。财政活动也是如此，市场经济条件下，政府理财必然会对构成国民经济的另外两个主体——企业和个人家庭带来重大影响，同样，企业和个人家庭的理财也会影响政府理财。这种错综复杂的矛盾，使得我们对财政问题的研究必须跳出财政活动的本身，而去寻求政府与企业、个人家庭三大经济主体之间的相互适应。这也是说，财政学不仅要研究财政分配问题本身，而且要研究市场经济条件下政府的职能范围、资源的公共配置与市场配置孰优等重大问题。可见与主要研究各种财政收支形式的传统财政学相比，政府理财学说在研究的范围和深度方面都将会有较大拓展。

　　第二，就质而言，财政是一种公共理财活动

　　在传统财政学中，我们通常用“建设性财政”、“经营性财政”来描述财政本质，这是符合当时实际的。在计划经济时代，由于全社会的国民收入分配都集中于财政（中央财政），而社会的进步又依赖于资金的投入，在这种情况下，财政必然扮演“投资人”角色。建设性财政固然有许多优点，但重要缺陷之一是造成政府与企业理财的“错位”。当时，一方面是本来应当由企业办的事，如投资（尤其是盈利事业投资）却由政府来办，另一方面，本来应当由政府办的公共事务，如医院、社会保障、学校等却由企业去办。大中型企业从医院、学校到托儿所，除火葬场以外什么都要办。把本该由政府办的事交给企业去办会造成资源上的浪费，而本该由企业去办的事交给政府来办也会大大降低资源配置效率。这种理财上的错位必然带来经济运行的低效率。所以说，建设性财政也是一种无奈。

　　我们无意否定计划经济时代，但它毕竟传达了一个信息：政府并不能把天下事全部包起来，或者说，它只能做那些应该做，且能够做的事，这就是管理公共事务。既然政府在市场经济下是公共事务的管理机关，那么，政府理财必然是一种公共理财，因此，公共性是市场经济条件下对政府理财的质的表述。具体地说，它包括以下三点：一是政府应当退回到公共权力机关的立场上处理企业与企业之间、企业与个人之间的关系，充当“裁判员”的角色；二是领导市场经济，发挥政府在市场经济中的主导作用和保证作用，成为“游戏规则的制订者和组织者”；三是公共事务的管理者。即管理那些“个人所不能干、不愿干、干不了，但是社会却必不可少的”事务。财政就是满足政府公共事务的支出需要的理财部门。

　　必须指出，公共事务与公共需要是两个不同的概念。公共需要是指社会的共同需要，它体现的是公共需求方，而公共事务是政府根据需要与可能，经过法定程序的筛选，把这种广义的社会需求的一部分转化为政府的行为，成为政府的职能。政府受现实的财力限制，公共需要是永远无法满足的。最近有人提出，财政是满足公共需要的，这一提法值得商榷。

　　必须指出，财政的公共性是由政府的公共事务管理者的地位所决定的。但这并不是说，政府除管理公共事务外就无所作为。在政府与市场的关系上，即使西方国家也有多种模式。如日本、韩国是一种模式：政府主导型市场经济；美国是一种模式：政府干预型市场经济；德国模式称为社会市场经济。可见，在市场经济条件下，政府的财政政策选择完全游刃有余。而生财是任何一国财政的基本任务之一。我们属于发展中的市场经济国家，即使把财政的质定位在公共财政上，政府仍应大量筹措资金，用于基础设施和基础产业投资。

　　总之，新时期对财政本质的研究，必须从市场经济的要求出发。笔者认为，它是一种以政府为主体的公共理财活动。

　　三、财政学是发展中的学科

　　在中国历史上，一些有远见的理财家在政府理财实践中，提出了进步的理财思想，如“轻徭薄赋”，“富国先富民”，财政支出必须“量入为出”，财政收入应当“取财而不伤财”等理财主张。这是宝贵的历史遗产。

　　然而，财政学作为一个与上层建筑紧密联系的经济学科，只有随着资产阶级走上政治舞台，资本主义生产方式占据主导地位的条件下才有可能产生。自18世纪经济学亚当。斯密创建财政体系以来的200 多年中，它经历了从自由资本主义到国家垄断资本主义到社会主义等多个历史阶段。根据不同阶段的历史任务，财政学从理论体系到方法论都处在不断变革中。

　　自由资本主义时期的财政学主要研究的是政府自身的财政活动方面，他们主张实行“廉价政府”，采取“节俭”的支出政策，以给资本家更大的发展空间。到凯恩斯主义时代，一反传统的财政学理论，要求政府实行扩张性财政政策，在经济上扩大政府干预范围，在收入上主张把政府公债也作为一种“政策工具”，极力扩大财政赤字，并试图使支出脱离财政收入制约，实行“挥霍性”支出政策。

　　到本世纪80年代，随着凯恩斯主义的财政政策在实践中的失败，西方财政理论进入重大调整时期，主流学派在批判“挥霍性”财政政策的同时，主张收缩政府职能和财政支出范围，变“全面干预”为“适度干预”，同时，实行财政收支平衡政策，为了寻求缩减财政支出的有效途径，他们创建并完善了“公共产品”理论（研究政府劳务的有效生产和供给途径的理论），“公共选择”理论（研究政府决策与财政支出的关系，特别是公共支出膨胀的总趋势的理论）：财政支出的优化决策理论：税式支出理论（政府的两种支出形式，即减免税与拨款关系的理论）等。在此期间，政府的财政政策也发生了重大改变。务实的，财政支出平衡的政策开始成为主流政策。总统克林顿向国会提交的1998—1999年度预算案中，摈弃了美国长达30多年之久的赤字政策，要求实现收支平衡，实现结余100亿元的目标。在欧洲国家，从1999年1月1 日开始正式启动的统一欧洲货币的进程中，将当年财政赤字不超过GDP的3％，累计债务不超过GDP的60％作为能否加入“马赫”条约国家的标准。 这就说明了实施收支平衡或接近平衡的财政政策，已经重新成为当前的主潮流。

　　我国的财政学也经历了三个发展阶段。在中华人民共和国建立初期，财政学理论主要采用的是原苏联的体系：50年代末，随中苏关系破裂和我国的计划经济体制的完善，我国的财政学者开始了对建设符合计划经济时代要求的财政学理论体系的探索。与计划经济的要求相适应，在财政学体系上我们将它分为社会主义财政学和资本主义财政学两门课程；80年代开始的改革开放为建设社会主义市场经济条件下的财政学体系创造了条件，但事实上，财政学理论体系的建设往往是滞后的。

　　1991年，由人民大学编写的《财政学》出版，可以将它看作财政学理论发展阶段的分水岭和代表作。它表明我国财政理论进入了市场经济改革探索阶段。中央十四大以后，随着我国经济体制改革目标的确立，财政理论体系建设的目标逐趋明确，西方财政学的许多概念、原理被引进和深化，于是，新的财政学体系逐臻成熟。

　　为提高我系的教学水平，1988年，在王美涵教授主持下，我院编写的《社会主义初级阶段财政学》中，已经提出了在社会主义初级阶段，存在着三大经济主体、三种理财关系的观点。这表明，我们已经在对财政本质的研究上取得了重大进展。

　　四、财政学的理论框架

　　财政学的理论框架是财政建设中的大事。已故的著名财政学者席克正教授指出，我国市场经济条件下的财政学理论框架应以围绕以下五个课题来进行：（1）以社会主义理论为基础，研究财政职能转换；（2）以公共产品理论为重点，研究财政的性质和范围；（3）以效率、 公平和稳定增长三个原则为主线，研究财政收支的经济效应；（4 ）以公共产品具有层次性的特点，研究各级政府间的财政关系；（5 ）重视财政政策研究，探索财政宏观调控的措施，促进经济的稳定和增长（注：席克正、杨君昌：《财政理论与政策选择》，第1页， 上海财经大学出版社。）。上述论述，为我国的财政学体系建设指出了方向。

　　1998年，我院在编写《财政学原理》一书过程中，对财政学的理论框架进行了中外比较研究，提出了新时期财政学理论框架建设的六点意见。

　　第一、把社会主义市场经济下存在着政府、企业、个人家庭三大经济主体和与之相适应的三种理财活动、三种权力（公共权力和人身权力）、两大部门（公共部门和私人部门）作为财政学理论体系建设的基础。

　　第二、加强对政府职能的研究，财政学是研究理财关系的学问，政府行为对财政活动的制约作用是显而易见的。本书以市场经济条件下的政府政治、经济和社会职能为研究起点，展开对于政府公共事务、公共产品等基本财政理论问题的研究，试图划清市场经济条件下政府活动与市场的基本界限。在政府职能转化为财政行为过程中，公共选择是“支点”。为此，应当把外部经济和公共选择理论的原理纳入本书的范围。

　　第三、财政职能是政府职能的延伸和发展，或者说，它是政府经济职能的扩充。本书提出，应当将财政职能归结为资源配置职能、收入分配职能和稳定职能，并力图将效率、公平和稳定三个原则贯穿于各章节和各个范畴的分析。这可能有利于克服传统财政学各篇自成体系，缺少内在有机联系的缺陷，使整书变得更加联贯、紧凑。

　　第四、重视财政原则研究。财政学是研究财政活动规律性的学科，而财政规律集中体现于财政原则。财政原则是财政规律在财政业务活动中的体现。80年代的财政学教材在财政原则的研究上是有贡献的，一些重要原则，如量入为出原则等，至今仍指导着各级财政工作。这是中国财政学的一大特色。然而，由于种种原因，近年来出版的财政学教材却对财政原则研究有所忽视，这很遗憾。

　　本书认为，各项财政收支活动是财政学中的基本业务部分，介绍基本业务属于“三基”范围，但如果仅满足于一般业务介绍，就有可能变成业务手册。要防止这一倾向，就应当把对财政总体活动的规律研究与具体财政业务有机结合起来，形成财政原则。从另一角度讲，“原则”也就是基本道理。因此，本书重视财政原则的研究，包括收入原则、支出原则、税收原则、预算原则、分税制财政体制原则等，从而形成了本书的特色。

　　第五、在结构上试图突破传统的收支平衡体系。除了在财政收入和财政支出篇采用当前国内外通行的先支后收的安排外，还有：一是将管理问题分散到各具体业务章节，结合对具体财政范畴研究来展开；二是将财政活动由传统的收入、支出两环节扩展到财政收入、财政支出和国有财产管理三个环节。的确，国有财产管理（包括国有资产管理、一般国有财产管理和国有资源管理）太重要了，在社会主义市场经济条件下，管理国有财产是财政不可推卸的责任。然而现有的财政学中却没有把国有财产的管理作为一个财政管理环节。特别是在一般国有财产管理和国有资源管理方面，目前的教材是一个空白点。本书从政府理财角度对国有财产管理进行了开拓性研究；三是加强了对事业和事业单位的研究，并引入准公共产品理论；四是增加了政府费收入和政府采购等财政范畴的研究，力图内容更新、体现时代要求。

　　第六、如何对财政体制进行规范研究，这是历来财政学的难点之一。本书引入了财政联邦主义的概念，从优化资源配置角度对中央与地方财政的事权和收入分配问题进行了研究，并对转移支付的理论和方法论进行了探索。相信，这不仅对学生，而且对于业务部门也有一定指导意义。

　　总之，力图使财政学的研究范围与当前财政实践保持一致，且具有一定的超前性、实用性是实现教材稳定的条件，这也是本书追求的目标。

　　「参考文献」

　　①王美涵：《社会主义初级阶段财政学》，中国财经出版社1988年版。

　　②陈共：《财政学》，四川人民出版社1994年版。

　　③邓子基：《财政学原理》，中国财经出版社1992年版。