近期，财政理论界异常活跃，尤为引人注目的是“国家分配论”与“公共财政”的争论，争论令人眼花缭乱，甚至到了白热化的程度。对此，笔者也想谈点自己的看法。

　　一

　　两派的争论虽涉及两大理论的方方面面，但不难看出，最根本的分歧在财政理论是非的评判标准上。

　　在纪念实践是检验真理标准大讨论20周年的今天，我们不妨重温一下真理标准的含义，按照马克思主义的基本观点，检验真理的标准只有一个，那就是实践。判断一种理论是否正确，其标准只能是在实践中是否促进社会生产力的发展。

　　“国家分配论”与“公共财政”的争论实质上是财政理论“姓社姓资”的争论。在争论中，盛气凌人的一方当属“国家分配论”。他们认为，中国之所以不能搞公共财政，是因为它来源于西方，产生于资本主义制度，依据于资产阶级唯心主义的国家契约说，是地地道道服务于资产阶级的财政。而“国家分配论”是我国长期研究和总结出来符合我国实际的财政理论，它揭示了财政与国家的本质联系，阐述了财政是以国家为主体的分配关系，是为国家实现其职能服务的，从而使财政科学植根于马克思主义国家学说和国家实现其职能这一坚实基础之中（注：叶子荣：《“公共财政”辨析》，《财政研究》1998年第4期。）。 显而易见，持“国家分配论”者们已将“公共财政”定位于姓“资”、“国家分配论”定位于姓“社”。结论：我国是社会主义国家，只能采用“国家分配论”，坚持“国家分配论”。暂且不论两派理论的具体内容正确与否，首先在评判标准问题上，财政理论界仍然盛行“姓社姓资”的标准，似乎与改革20年的中国经济发展和经济理论发展，尤其是经过思想大解放的90年代末，即将进入21世纪不合拍，给人的感觉似乎财政理论发展滞后于经济理论的发展，财政理论界似乎比经济理论界更保守一些，束缚的东西更多一些，可见，解放思想对财政理论的发展尤为重要。理论上的学派之争、观点不同，非常正常，只有争论，才能使真理形成，才能促进理论的创新和发展，但这种争论应是一种学术上的争论和探讨，不应简单用政治上的“姓社姓资”作为评价标准，更不能在争论中打棒子、戴帽子。

　　“国家分配论”反对公共财政的一个重要依据是财政理论的阶级性，对此笔者的看法如下：

　　第一，财政本身不具有阶级性，只具有阶级辩护性，这是两个不同的概念。阶级性意指国家、政党等社会事物的一种本性，实质上表现为不同阶级的利益关系，这种利益关系带有对抗的性质。而阶级辩护性是指社会事物对为之服务的主体利益的服务性和维护性。财政作为实现国家职能的一个手段，其为之服务的主体是国家，国家具有阶级性，而财政只具有为国家的阶级性服务和维护的属性，财政的这种阶级辩护性可以因阶级的不同而不同，因国家的不同而不同。在这里，财政与计划的性质一样，计划作为资源配置的一种方式实质上就是政府在实现资源配置职能时所采取的具体形式。计划调节与市场调节的关系实际上是政府调节与市场调节的关系，计划同样是实现国家职能的一种手段，它同样表现为国家的一种经济活动，它有阶级辩护性，但它自身无阶级性，与社会制度无关。财政作为一种手段，与计划一样，自身无阶级性，只有阶级辩护性，它可以为不同的阶级、不同的国家服务，也可以维护不同阶级的利益。

　　公共财政由于它的科学性和合理性为我所用，不仅不会削弱无产阶级政权的统治，反而会更好地维护无产阶级政权，更好地为无产阶级服务。因为：首先，公共财政有利于社会主义市场经济条件下国家和财政职能的正确界定，使国家和财政从原来什么都管、大包大揽中解脱出来，集中精力管好自己应该管的事务，特别是政权的稳定与维护，宏观经济的调控，社会保障制度的建立以及公共产品的提供，从而为微观经济主体的高效率运作提供良好的外部条件。其次，公共财政为财政体制改革提供比较科学的理论依据，即按公共产品受益区域的大小，将其划分为全国性公共产品和地方性公共产品，这有利于划分各级政府职责和收支范围，有利于中央与地方政府之间事权与财权的合理划分。中央政府提供全国性公共产品，地方政府提供地区性公共产品，若干地区共同受惠的公共产品由有关地区的政府联合提供。最后，公共财政理论重视政府为社会成员提供服务的数量和质量，并提出计量和评价公共服务效益的思路和方法，这对提高财政支出效益是有意义的。

　　反之，“国家分配论”强调大分配职能，财政既要管全社会的生产成果的分配，又要管全社会生产要素的分配，结果，国家什么都管，财政负担过重，最终什么都管不好。当前，改革的最大难点是政企分不开，国企活不起来，追溯根源，政府职能不清，导致财政职能不清。改革伴随两个比重的不断下降，财政已不堪负重。财力不足，直接影响政府宏观调控力度，社会保障制度的欠缺，无法很好地解决下岗失业职工的生活和出路问题，这又直接影响政权的稳定。可见，“国家分配论”虽自标榜为“姓社”，但坚持“国家分配论”，不利于经济体制的深化改革，不利于政企的彻底分开，不利于政府与财政职能的合理界定，进而不利于财政支出范围的界定和提高财政资金的使用效率，不利于政府宏观调控能力的加强，最终不利于无产阶级政权的稳定，这样的“国家分配论”难道还不应该让位于“公共财政”吗？

　　第二，财政的区别不取决于社会制度的区别，而取决于不同的经济发展形态。因为经济形态不同，所构建的经济体制不同，从而使国家经济职能所承担的任务和作用不同，最终财政的职能也必然不同。如产品经济与商品经济不同，它们各自所要求建立的计划经济体制与市场经济体制截然不同，国家管理经济的职能在这两种体制下也必然不同，财政的职能也不可能相同。相反，相同的经济形态内，不管实行什么样的社会制度，其经济体制是相同的，国家管理经济的职能和财政的职能应该是相同的。今天全世界所有国家都实行市场经济体制，市场的取向，市场在资源配置中的基础调节作用，市场在利用价格信息的个人逐利行为来达到社会经济的高效率发展的同时，由于经济行为人的自利行为和信息的不完全与不对称，使市场产生了垄断、外溢性、公共产品、失业、通货膨胀、经济失衡、贫富悬殊等市场失效的现象，这些都成为世界各国发展经济中面临的共同问题。在现代市场经济中，无论采取何种社会制度，单纯由市场调节或单纯由政府调节经济都行不通，只有将二者有机结合起来，才是最佳选择。为了保证经济的高效率，客观上要求市场在资源配置中起基础调节作用，政府只应在市场机制无法实现社会期望结果的地方（即市场失灵区域）发挥作用，这是世界上许多国家经济发展中经验和教训的总结，是实践中升华的真理，是人类的共同财富，为此，我们为什么非要给公共财政冠以一个“资”的帽子，并以此排斥它呢？

　　第三，我认为公共财政是科学的、合理的，可以为我所用，还因为公共财政从增进资源配置效率的角度阐述市场经济条件下的国家职能。更进一步讲，公共财政依据实证性知识演绎出来的衡量资源配置效率的标准来评判市场实现的配置结果的优劣，进而阐明政府应该做些什么以及如何做的问题。这对于构建我国适应社会主义市场经济的政府财政，具有十分重大的理论意义。而“国家分配论”的最要命的缺陷就在于它没有一个衡量资源配置的标准，没有一套系统阐述市场经济条件下市场与国家关系的概念体系。这样，便无法确定财政分配活动的力度和范围，这难免不引起财政职能的混乱，从而给财政体制的改革特别是财政支出的界定带来困惑与困难。

　　二

　　“国家分配论”从财政的起源、财政的本质强调财政的作用覆盖全社会，认为公共财政中财政的作用只限于国民收入的一部分（注：许毅：《重新认识社会主义国家职能和财政职能，发展完善“国家分配论”》，《财政研究》1998年第1期。）。 笔者认为“国家分配论”这一观点本身存在两个问题：

　　1.“国家分配论”反复强调财政作用大到覆盖全社会，但又把财政定位在“分配”范畴里。虽然这个“分配”大得无所不包，但它毕竟未脱出“分配”这个范畴，在社会再生产的四大环节中，它只涉及一个环节，这未免将财政定位得太窄。这无形中等于说财政的分配作用覆盖全社会。过分夸大分配作用，不符合马克思主义的观点，马克思主义经济学告诉我们：生产、交换、分配、消费四大环节的关系表现为生产决定交换、分配、消费，而交换、分配、消费对生产具有反作用。单从分配来讲，虽然它的反作用有时很大，但却不可能大到替代生产的决定作用，更不可能大到覆盖全社会。

　　2.“国家分配论”强调财政分配概念是广义的分配概念，它既包含生产成果的分配，又包含生产要素的分配。我认为，广义的“分配”概念不利于对社会再生产四环节的正确理解。按照马克思主义经济学的原理，生产要素分配严格讲应属于生产环节，它在生产过程中决定生产，如果将它归类于分配环节，就必然导致分配决定生产又反作用于生产的混乱结论，这显然不符合马克思主义原理，正因为如此，马克思虽提出了广义的分配范围，但在他的整个经济学理论体系中却很少采用，更多使用的是狭义的分配范畴。传统的“国家分配论”在谈到财政与经济的关系、财政与生产的关系实际上使用的也是狭义的分配范畴，而谈到财政的作用和内容时又使用广义的分配范畴，所以“国家分配论”整个理论在使用广义和狭义分配范畴时非常混乱。

　　事实上，随着社会化大生产的发展，财政作为国家实现职能的重要手段，其作用远远超出了分配领域，能正确反映财政覆盖全社会的作用的恰恰不是“国家分配论”，而是公共财政。公共财政从财政与经济的内在机制方面入手，把财政看作是社会再生产的重要组成部分，认为财政不单纯是消费部门，而且又是生产部门，是一种经营型的财政，即不仅从事非生产性活动，而且又进行生产性活动。

　　一则政府是公共产品的生产者。在现代“混合经济”条件下，政府作为公共品的生产者，与私人品的生产者企业一样是市场的主体，同样存在着在公共品生产上资源的优化配置问题；存在着生产要素的购买问题即政府购买制度的建立与完善；存在着公共品分配的问题即为谁提供公共品；存在着公众消费公共品的问题，如政府是免费提供还是收费，这就涉及公共品供应的收费和税收问题；存在着公共品消费过程中的服务与维修问题，这一切显然仅用“分配”是无法概括的。

　　二则政府作为宏观调控者，其调控范围和作用是全方位的。而政府的财政宏观调控职能则通过政府对总需求、总供给以及对国际经济交往的影响，进而影响社会总产出水平、总物价水平及整个经济增长，这些恐怕也无法用“分配”来概括。

　　三则公共财政从市场失灵引伸出政府财政职能的界定，而诱发市场失灵的因素如公共产品、垄断、外溢性、信息不对称、失业、通货膨胀、经济失衡等分布于包括生产领域在内的经济运行的整个过程之中，这就决定了政府调节作用的范围是包括生产领域在内的整个经济运行过程。

　　因此，在公共财政理论看来，财政不只是个分配问题，它作为一种公共经济或公共经济部门，是国民经济很重要的一个组成部分，是同家庭部门、企业部门相对应的一个重要部门，它也创造价值。在西方的国民经济核算体系（SNA）中，生产活动不仅包括物质生产部门， 而且也包括提供各种服务的第三产业，这样政府机关、军队、警察、文教科卫等部门，由于向社会提供服务，其活动也属于生产活动范围，其创造的价值都包括在国民生产总值中。从我国现实实践来看，我国自1995年实施的新的国民经济核算体系（即由原来的MPS体系转为SNA体系）以来，所计算的国民生产总值中已包含了政府的贡献额，可见，“国家分配论”仍将财政定义为“以国家为主体的分配关系”这一事实本身，就是一个无法自圆其说的悖论。

　　三

　　“国家分配论”在国家与市场关系问题上，认为国家是主体，市场是客体。（注：许毅：《重新认识社会主义国家职能和财政职能，发展完善“国家分配论”》，《财政研究》1998年第1期。 ）笔者认为此观点的问题在于：

　　1.国家属上层建筑，市场经济属经济形态或经济制度，如果国家是主体，市场是客体，则容易产生上层建筑决定经济基础的误解。

　　2.国家是主体，市场是客体，企业又是市场的主体，以此推论，企业就成为了客体。企业与国家的关系变成了主客体关系，主体决定客体，那么政府就应该决定企业的经营活动，决定企业的命运。如果按照这个逻辑推下去，必然得出国企改革、政企分开不仅没有必要，还应该加强这种主客体关系的结论，显然这是与改革相违背的。

　　3.强调国家是主体，市场是客体，容易夸大国家的作用。事实上，政府的作用也是有限的。在市场经济条件下，存在市场失效的同时，同样存在政府失效，主要表现在：有限的信息；政府对其活动作用于私人经济所可能产生的反应难以完全控制；政府对官僚机构的控制有限；政府纲领通过政治性程序执行的有限性；政府及公共企业活动由于所追求的直接目的不是利润，故易产生效率低下的结果。在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府失效有过之而无不及，特别突出地表现为资源寻租、准入寻租、逃税寻租等寻租活动的猖獗；借市场经济之名，行计划经济之实；利用市场经济的“灰色”特征，以权谋私等等，对付政府失效的最主要的方法是最大限度利用市场，同时要加强民主和法制的建设。

　　国家与市场的关系，笔者认为是一只看得见的手与一只看不见的手共同调节经济的关系。市场对资源配置的基础性调节作用，主要体现在微观经济主体活动范围内，它的优势是通过其内在的竞争法则、优胜劣汰法则、供求规律等能给经济带来高效率。政府的调节作用主要体现在宏观调控方面，其优势在于政府可以从宏观效益、整体利益、长远利益上弥补由市场经济本身带来的生产的盲目性、滞后性及破坏性。二者的调节作用都不是孤立的，而是相互依存：市场对资源配置的基础调节作用，必须在国家宏观调控下发挥，而国家对宏观经济的调控也须在遵循市场经济规律的基础上发挥作用。可见这种关系是一种平等的分工关系，而决不是主客体的关系。

　　四

　　“国家分配论”者认为公共财政来源于西方，其体系是错误的，可借鉴应用其具体作法，如财政支出的效益分析，但不能用于社会主义国家财政职能的认识和研究（注：许毅：《重新认识社会主义国家职能和财政职能，发展完善“国家分配论”》，《财政研究》1998年第1期。 ）。笔者对此有非议：财政支出效益是与财政支出界定相联系，而财政支出界定又依据于财政职能的界定，如果不能用公共财政来分析财政的职能，又怎能借鉴公共财政的财政支出理论呢？显然这些说法无法自圆其说。

　　改革20年来，财政理论工作者们在财政职能等理论问题上进行了深入的研究和探讨，并取得了较大的成果。在财政职能问题上，承认财政具有资源配置、收入分配、稳定与发展三个职能已成为大多数人的共识，甚至一部分坚持“国家分配论”的学者们，也将这三个职能纳入“国家分配论”体系中（注：陈共主编：《财政学》，1994年3月修订版。 ），使得“国家分配论”在财政起源、财政的本质，财政的概念上固守着“国家分配论”，但在财政的职能、财政收支理论上、财政的政策手段上引用公共财政的内容，这同严格意义上的“国家分配论”已自相矛盾。也许“国家分配论”学者们认为这是本理论的完善与发展，其实不然，财政职能是财政的最基本部分和最核心部分，它涉及财政的界定。如果“国家分配论”不能用财政的大分配职能说明和解释当前财政理论的发展，不能适应经济体制改革的客观要求，不能科学合理地界定政府与财政的职能界限，这足以说明这个理论本身存在着问题，最终结果不攻自破。

　　财政理论的发展关系到财政体制的改革，进而关系到整个经济体制改革成功与否，因此，有必要在财政理论界掀起解放思想的浪潮，使财政理论的研究突破“姓社姓资”的束缚。只有这样，才会有财政理论的创新，才会有财政理论百花齐放的繁荣前景！