在建立社会主义市场经济体制的过程中，“政企分开”是一种必然的选择。财政当然如此。这就是说，财政要转轨：从适应计划经济的需要，转到适应市场经济的需要上来。于是，就有必要讨论一些最基本的经济理论问题，以理解何谓“公共财政”！

　　一、两类商品的生产与供应

　　在现实的经济社会中，人总是处在第一位的：人类进行生产，同时也为人类服务。因而，在诸多经济活动中，为了达到最适效果，虽然主观要符合客观，需要要有可能，但人的主观判断往往起着决定作用。并且，从长期的经济运动轨迹看，主观与客观之间或者需要与可能之间，以及需求与供给之间，总是在符合与否之间徘徊。欲望是指人们的需要，也是人们的一种心理感觉，是主观上的想法。依满足欲望的方式不同，可以把人类的物质欲望大致分为两类：私欲与公欲。所谓的私欲，乃指个人独自满足，而具有排他性的欲望，或者说，是由个人独自享受，未能为他人所共同享有的欲望。例如，个人购买一个苹果。而所谓的公欲，乃是指集体可以共同享有的欲望，或者说，是指无排他性的欲望。例如，人们对公路的需求。

　　在广袤的商品世界中，用来满足人类私欲的商品，称之为私人商品；用来满足人类公欲的商品，称之为公共商品。通过市场机制，研究私人商品的生产、分配、交换、消费，以及扩大再生产的问题，乃是私经济的核心，也就是经济学研究的主要范围。而通过国家的政治过程或政府的作用，研究如何利用公共商品来满足人类公欲的问题，乃是公经济的核心，也就是财政学研究的主要范围。

　　由于商品及其效用的多样性，当人类利用有限资源来满足各种欲望时，无论是私欲，还是公欲，都要通过选择的方式来表达。在现代的市场经济中，私经济乃是通过价格过程，以市场机制来满足个人的私欲；而公经济乃是通过政治（投票）过程，以政府的财政预算来满足集体的公欲。如果把上述思想以图表示则为：

商品的选择过程图

　　由上图可见，从“欲望无穷，资源有限”出发，无论是经济学，抑或是财政学，其所探讨的基本问题和方法是相通的，分析的工具也是一样的。所不同者，仅为满足欲望的方法和过程而已。然而，值得一提的是，公共商品即使是通过政府来供应，但它仍然不失为一种商品，所以，价值规律还要起作用。不过，正如马克思在研究“资本”的时候，是从私人“商品”开始的一样，当在研究财政学的时候，就应从“公共商品”开始。

　　二、市场经济中的政府部门

　　近200年来，经济学家们一直在探求市场与政府的关系。 从自由主义到政府干预再到新自由主义，而新自由主义又有许多弊端。于是，对市场与政府的关系的讨论就上升到了一个新的阶段。

　　本世纪20年代纯市场经济的不稳定性和弊端导致了30年代的经济崩溃、政治危机和第二次世界大战的爆发。人们因此认识到，极端的自由放任政策既不利于人类发展，也不利于经济繁荣和自由民主。

　　诚然，市场是促进经济发展的引擎，市场是创新的催化剂，也是精细的资源调配者，但市场存在着本质上的缺陷：市场是短视的，市场价格在许多方面有着灾难性的错误。例如，市场对教育、卫生、科研、技术革新、公共设施、治理污染、控制资源枯竭、甚至货币和金融工具都存在着价格扭曲的问题。过多的市场力量不仅不利于人类的平衡发展，也不利于经济发展，因为，教育、卫生、公共设施、科研等方面正是经济发展所必须的投入。

　　人们常说，自由市场带来效率，因为广大消费者是无情的裁判，质次价高产品的生产者必然会被逐出市场。然而这只是一种价格效率或资源配置上的效率。在现实社会中还有另外两种效率：充分发挥人力资源和技术进步。如果在一个社会里，价格效率表现良好，却有大量劳动力失业，那末，这个社会的整体效率必然不佳。在这种情况下，自由价格制度无法解决失业问题，只有通过政府干预，以增加公共投资，刺激经济发展，扩大就业，才能提高社会的整体效率的目的。科学技术是第一生产力，它将物化在生产要素中而提高效率。但是，技术进步要靠发展教育、卫生和科研事业，这也需要明智的政府干预。

　　各国经济发展的道路证明，自由放任制度并不是最佳的选择。英、美、法、德、日是如此，经济发展最成功的一些亚洲国家也是如此。这些国家恰恰都是自由企业与政府干预相结合的国家。

　　随着经济全球化的发展，不仅是商品的流动，而且是资本、劳动力、高级管理人才和技术人才的流动正在超越国界和政府管理的范围。在这种情况下，许多国家的政府，不是在想法加强政府干预，而是在恢复被历史已证明为不稳定、不可靠、不人道的自由放任制度。然而，国际资本流动的事实也证明，自由放任制度带来的是高失业率、高利率、两极分化、发展不平衡、金融投机以及经济紧缩。

　　市场的力量已经超过市场本身，市场所造成的错误不可能通过其他市场的力量来纠正。在自由市场体制下，一个被认为有效率的社会，却造成了分配上的两极分化。一言以蔽之，市场不能解决一切。

　　今天的任务就是要发明一种混合经济，即市场加政府的经济模式。在资本主义的黄金时代，混合经济是由国家政府建立的。但现今这一任务比过去更困难。这是因为，一方面，虽然国家的责任和作用是其他机构无法取代的；但另一方面，经济全球化又使国家寻求市场与社会的平衡发展更为困难。

　　三、国家财政与公共财政

　　财政是什么？按中文意思，“财政”一词中的“财”，通常被定义为钱和物资的总称，在现代经济社会里，可以用货币资金来总括；然而“政”则是“管理众人之事”，是政府运用“财”并通过“政策”、“方法”来实现“政事”的一种管理活动。因此，“政”是有管理、有目的的经济活动。所谓有管理，即对其活动有法律规范，并符合管理的一般原则。所谓有目的，即是全面安排国计民生，实现国家的对内、对外职能，特别是其经济职能，以达到其政治、经济目的。从这种意义上说，“财政”就是政府管理众人之“财”，并通过对“财”的分配和运用来实现众人之事。不过，“财”是货币资金，但又不限于货币资金，人力、物力均包括其中。而政府则是国家权力机关的执行机关即国家行政机关，也就是说，国家具体为政府。因此，又可以更高一点地说，财政是以国家为主体通过货币资金调动人力、物力，以实现国家职能的各项经济活动。

　　“财政”的英文是Finance一词，源于拉丁语Finic，其原意是指支出的期限，后指公共收入，再后则演进为“公众财政”或“公共财政”（Public Finance），即“公众的收入和支出的方法、筹集、典守和管理”。

　　及至现代，在市场经济中，“财政”或“公共财政”可称之为“政府经济”。也就是说，政府所应生产和提供的只应是公共商品。这里所称的政府，既包括中央政府即国家（具体地说是政府，而且，只有中央政府才能代表国家），也包括地方政府。于是就有了中央财政或国家财政，以及地方财政的称谓。相应地，国家财政又可称之为国家经济。如果从整体经济出发，其运行总公式就可写成：宏观经济（整体经济）＝政府经济＋市场经济。这就说明，研究财政为什么要从研究宏观经济入手。

　　然而，在中国的计划经济时期，财政亦称国家财政，不但是中央财政和地方财政的总称，而且也是计划经济体制下的财政思想“国家分配论”的体现。在这个武库里，既有“公共财政”，也包括着“私人财政”的内容；其主要手段是计划。其结果是“政企不分”，市场机制没能得以发挥，财政资金使用效率不高。

　　由此可见，市场经济体制下的“公共财政”是与计划经济体制下的“国家财政”是有着本质区别的。无论是在财政思想上，还是在财政预算的范围、方法和手段上。

　　中国是一个社会主义国家，以生产资料公有制和按劳分配为主，国家最主要的任务就是要把人民组织起来，进行生产，创造财富，然后利用所创造的财富来实现国家的职能，同时，使人民从物质生活到精神生活都得到满足。这就是国家财政所要进行的经济活动的主体。中外史实表明，如果不用权力，不用财政权力来巩固国家制度的话，国家是不能存在的。所以要把实现国家的经济职能提高到重要的地位。这是从总体上说的。

　　如果从社会主义市场经济中的财政内涵上看，它既有市场经济条件下的一般，即公共财政，也有社会主义条件下的特殊，即国有资产的经营管理，而且是一国资产的主体，并由此决定了中国财政的职能。

　　四、公共财政与私人财政

　　财政依其着重点的不同而有公共财政（Public Finance）与私人财政（Private Finance）之分。

　　（一）公共财政与私人财政的不同

　　前曾述及，“财政”的本意就是政府管理众人之“财”，并通过对“财”的分配和运用来实现众人之事。在英文“Public Finance”中，“Public”一词，有“公共”和“政”的意思：“Finance ”有“财”和“融资”的意思。按中文，所谓“公共”者，乃“公有公用，属于社会的”意思。如果将其配对，就组成了“公共财”和“政府融资”的翻译词。虽然这只是一种文字游戏，但所表达的意思仍然与前曾述及的一样。可见，公共财政所涉及的是一个“面”，如县、市、省、中央，以致整个国家，可谓之人民大众的财政。

　　而私人财政，所涉及的不过只是一个“点”，是企业或者个人的收入和支出问题，可以说，私人的财政，只能称作为企业或个人的“财务”，即“私人财务”。

　　具体言之，则有如下之不同：

　　1.在财政原则上，私人财政是“量入为出”，而公共财政则是“量出为入”；

　　2.在财政目标上，私人财政着眼于“个人利益”，而公共财政则着眼于“整体利益”；

　　3.在期望值上，私人财政重视“现在收获”，而公共财政则重视“将来收获”；

　　4.在取得收入的性质上，私人财政收入是“权利”收入，而公共财政则是“权力”收入；

　　5.在财政收支的交换关系上，私人财政是“特定报酬”，而公共财政是“一般报酬”；

　　6.在效益计算上，私人财政是“直接的和有形的”，而公共财政则是“有形的及无形的；直接的及间接的”；

　　7.在财政预算上，私人财政由企业或个人决定，而公共财政则是由国民的代表决定。

　　如此等等。

　　（二）公共财政与私人财政的关系

　　从表面上看，公共财政与私人财政是各自独立的，但实质上，它们之间互有影响。因为，它们不但都是整体经济的一部分，而且，在整个经济的完全循环过程中，它们之间互为结果和前提。

　　开放的经济体系，是由企业部门、家计部门、政府部门和国外部门“四部门经济”所构成。在物物交换的情况下（把货币因素排除在外，可以分析得更清晰），市场分为产品市场和要素市场。在市场活动中，“四部门经济”与“两市场”的全部交换关系如下：

　　企业部门和家计部门又称之为私人（民间）部门。公共财政是政府部门的收支活动，而私人财政则是私人部门的收支活动。政府部门一方面向私人部门进行“政府采购”并向其提供“公共产品”；另一方面，私人部门亦向政府部门供应“私人产品”并向其缴纳消费“公共产品”的“税收价格”。由此可见公共财政与私人财政之间的紧密关系。也正因为这种关系，政府部门就可以通过公共财政的财政收入和财政支出对私人财政进行宏观调控。

　　在财政收入中，税收是其主要来源。税种的分布、税收负担的高低、税收优惠的方向和规模、税收成本等，都会直接和间接地影响私人部门的经济活动。规费的价格也有这种作用，不过要小一些。而国债，在短期内或一定规模内，是有一些作用的。但从国债是将来的税收这一观点出发，可以把它看作是“税收”来加以分析。

　　在财政支出方面，直接支出和税式支出的结构和规模、向另级财政及私人部门的转移支付等，都会对地区或私人部门产生影响。

　　在财政支出与财政收入的比较中，平衡财政预算的重点不在于影响市场机制而影响私人部门；不平衡财政预算，即盈余财政预算和赤字财政预算，可以通过市场而影响私人部门。前者为紧缩的财政政策，而后者为扩张的财政政策。

　　反过来说，私人财政，在总体上，它是公共财政的基础。无私人财政，亦无公共需要，即无公共财政的对象，还谈什么公共财政！其次，私人财政的总体状况如何，基本决定了公共财政的充裕与否，例如，国民所得如普遍下降，则税收收入的征收就必将困难。其三，多数的私人财政如不健全或不适当，对公共财政来说，无疑也是一种负作用力，甚而是一种破坏力，如企业的亏损或偷税、个人的失业或劳动能力的丧失等。

　　如就个别的私人财政而言，虽其力量不大，对公共财政的影响也有限，但其对社会的示范效应却不可小视，如个人或企业的避税活动等。

　　五、传统财政与现代财政

　　在财政思想上，有传统财政与现代财政之分。在中国，对公共财政而言，虽然计划经济下的财政可谓之为“传统财政”，但已在前面叙述过了，不再赘述。现在所要讨论的，则是市场经济下的两种财政思想，或者说，公共财政思想的演进。

　　传统财政或曰保守财政，可以亚当。斯密为代表。他主张“国家的收入和支出，必须平衡”，国家的财政不能发生赤字，并认为“公债和借贷是国家的敌人，国家不消灭公债和信贷，它即消灭国家”。

　　现代财政，可以凯恩斯为代表。他认为“财政没有目的（指收支平衡的目的），它只是制造经济繁荣的工具”。因此，他主张赤字财政，认为国家为经济繁荣可以发行公债、借贷；个人则以多消费来刺激生产，增加投资。

　　具体来说，传统财政与现代财政的思想差异在于：

　　（一）公共支出

　　财政的支出有“投资性支出”和“消费性支出”两种。亚当。斯密主张“平衡财政”，并较着眼于“费用性质”方面；而凯恩斯则主张“功能财政”，并较着眼于“投资性质”方面。

　　（二）公共收入

　　传统财政思想认为，所谓健全的财政，是以税收收入满足财政支出为标准。而现代财政思想则认为，除了税收收入和公营收入以外，只要发行公债、增加通货可具有功能，即可运用。

　　（三）公债发行

　　传统财政思想反对公债，认为公债妨碍储蓄，公债减少生产资本，公债有害于消费等。现代财政思想则认为，公债可以防止通货膨胀和过度投资；可以为公共投资筹集资金，并有助于其完成。

　　（四）财政预算

　　传统财政思想认为，预算要实现现在的平衡，不能发生赤字。现代财政思想则认为，预算的平衡，不一定是现在，也可于将来，这主要取决于国民经济平衡的需要。

　　（五）政府职能

　　与传统财政不同的是，现代财政思想认为，政府不应只是消极地管理收入，而应培养财源，增加财源，以稳定保证财政收入的持久性；对私人部门的经营活动，政府除了应予规范、引导和监督之外，尚应加强为其服务的公营事业、社会保险、金融管理和物价管理，以促进财政的成长。此外，在经济运行过程中，政府要以积极的态度，着眼于：增加国民所得，促进经济增长；提高就业机会；提高消费倾向和储蓄倾向；促进投资；重视再分配；调节景气，平稳物价，调节供需等。这就是说，政府在整个国民经济中，应采行适当的财政政策予以配合：当经济过于繁荣时，以增加税收和减少财政支出予以抑制；在经济萧条时，则以增加财政支出和减少税收予以扶助，以保持经济稳定增长。这样，政府就不只是“守夜人”，而还是一个完善经济的调节者。因而，政府职能就随着经济发展而扩大。相应地，公共财政的规模也逐步扩大。

　　「参考文献」

　　1.《财政概论》，陈可粤编著，台湾商务印书馆，1992年11月修订版。

　　2.《财政学》，林华德著，三民书局印行，1988年3月修订再版。

　　3.《日本现代财政学》，（日）并手文雄著，日本税理士协会1982年第4次修订版。