新中国财政从建国以来已有五十多年的历史。财政改革从1980年实行“划分收支、分级包干”算起已有二十三年。纵观财政的历次改革，特别是1994年实行分税制改革，还有预算管理、农村税费制度以及最近的企业所得税分享改革，都是对国家、企业、个人之间分配关系的规范，总的来说是朝着与社会主义市场经济相适应的方向发展，成绩显著。认真总结中国财政改革的实质性经验，深入探讨财政改革和发展的客观规律，对于今后全面贯彻落实党的十六大精神、更充分有效地发挥财政的宏观调控作用是十分必要的。

　　财政改革的立足点：公共财政与民主财政

　　在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动就是公共财政。国家以社会管理者的身份从市场取得税费收入，并将其用于政府的各项公共活动支出，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现社会经济协调发展。公共财政是全面贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是全面建设小康社会的基本保障，是构筑社会主义市场经济体制的紧要环节，是合理转变政府职能的迫切需要。建立和完善社会主义公共财政事关治国安邦、强国富民大计。党的十五届五中全会、六中全会以及《国家“十五”计划纲要》中都对建立公共财政体制提出了明确要求。年前的全国财政工作会议也强调“建立比较完善的公共财政体系”是我国财政改革与发展的目标。因此，把建立科学、规范、完善的“公共财政”总体框架作为中国财政改革的立足点和归宿，应该是没有疑义的。

　　一、财政改革的立足点之一——公共财政

　　公共财政的核心是满足社会公共需要。公共财政的基本功能主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现公众整体的利益；同时调控经济运行，促进经济健康稳定增长；优化资源配置，促进经济结构合理调整；调节个人收入分配，保持社会的公平与和谐。在公共财政与公共经济的关系上，“由分门别类的众多部门生产各种公共物品的活动”是“公共经济”，而“为这种生产公共物品的经济活动筹集、分配、核算、管理、监督经济资源的活动”就是“公共财政”。（齐守印，2002年）公共财政也是一种财政运行机制。我国经济模式从传统的计划经济向社会主义市场经济转变是一场“革命”；相应地，建立与社会主义市场经济相适应的“公共财政”机制，也是对传统“国家分配”模式的脱胎换骨的改革。

　　自我国确定建立公共财政五年来，大家对于公共财政虽然都有了一定的认识，但由于实践的时间还比较短，经验教训还不够丰富，有些人理解得还比较肤浅，仍然沿袭计划经济的思路，认为财政支持经济发展就是把财政资金大量地投向生产性、经营性领域，坚持大办“官营”工商企业，在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱；有的或许是受地方利益、个人利益的驱使，大搞脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保，违背了公共财政的原则。发展经济作为党和国家政策的基本点，财政自然应该给予支持和配合。但在市场经济下，经济发展有其自身客观的规律。只要是生产资源丰富、产品优质畅销、经济环境优良、税费负担较轻、企业利润丰厚，企业自然会有迅速的发展，并且会吸引社会的大量投资：“经济”有工业经济、农业经济、第三产业经济，在三业中应该支持哪个产业发展？经济建设又分加工企业和基础设施建设，对这二者应该如何分别支持？“经济”还有国有经济、民营经济、合资经济之分，应该支持哪种类型发展？这在财政给予支持之前都是需要讨论弄清的。再者，财政支持经济发展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收税，这又与“支持经济发展”相矛盾。这里存在一个合适的“度”，而这个“度”正是要靠建立在公共财政基础上的税收法规和政策来确定的。

　　再比如，当支持经济发展时又常提到“要集中财力办大事”。这里也有必要先搞清什么是“大事”，搞清“大事”和“小事”的辩证关系；现有的财力是如何分散的，哪些财力可以集中，哪些财力不能集中：“大事”如何办，由谁来办，等等。“经济发展”是客观运动，“发展经济”是人的主观愿望。当人们发展经济的主观愿望与经济发展的客观规律相符合时，经济就能得到健康、持续的发展；当二者不相符合甚至违背时，经济就可能畸形“发展”，走上弯路，甚至出现倒退。因此，还需要从更高层次上加深对公共财政的认识，进一步健全和完善公共财政体制。这里的关键便是要用公共财政的理论、观点分清哪些产品是非公共物品，是可以和应该由市场提供的；哪些是公共物品，是应该由财政提供支持的。这些公共物品中哪个又是最短缺的，是财政必须首先支持的，从而把“好钢”真正用在“刀刃”上，使财政资金产生良好的社会经济效益。

　　二、财政改革的立足点之二——民主财政

　　党的十六大把“建设社会主义政治文明”作为建设小康社会的重要目标之一，而政治文明的主要内容就是民主政治建设。如果说“公共财政”与“代表最广大人民的根本利益”在本质上是一致的，那么，“民主财政”也正是民主政治在财政上的具体体现。

　　财政的民主化建设在我国历来是个薄弱环节，平时强调不多，重视不够，因此关键时刻往往出问题。目前我国社会经济中存在的诸如国有资产严重流失、社会保障体系不健全、社会贫富差距偏大、农民负担仍然过重等问题，除了社会生产力较低、经济管理能力较差等原因外，政治管理、财政管理缺乏民主化也是重要因素。某些地方大搞脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”，同时却拖欠干部、教师的工资，对许多该办的社会公共事务也不办，这必然不符合以至违背广大人民群众的利益，也必然得不到大多数人的赞同。市场经济从根本上说是由独立的生产者组成的经济，私营经济、民营经济应该是生产经营型领域的主要成份。财政资金过多地投向生产性、经营性领域，大办“官商”企业，必然与该领域的民营经济产生不公平竞争，形成对民营经济的排挤，必然违背民营经济业主的意愿。而这样的决策之所以能够贯彻执行，大多是个人主观独断的结果，是因为缺乏一套行之有效的民主决策、民主财政机制。一般干部教师、民营企业家的民主权利尚且如此，更不用说被沉重的税费负担压弯了腰的农民们了！

　　政治是经济的集中表现，财政是经济与政治的结合部。民营经济的发展相应要求政治的民主化和财政的公共化。公共财政是一种体制，也是一个结果。财政要支持经济发展，公共财政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切实手段就是民主财政。民主决策、民主财政一旦实行，违背公共财政原则的事便一般不会发生，即使发生也会减少到最低限度。英国思想家、哲学家罗素明确指出：“民主政治虽然不是一个完全的解决办法，但它是一个主要的解决办法。”“将所有大规模的工业企业和财政收归国有并由政府管理”，还不能保证对普通老百姓有多少益处，“它还需要有一种比以往任何纯粹政治的民主更彻底、更能防止官僚专制、对宣传自由更周密规定的民主来补充。”（见罗素：《权力论》）或者说，“只有公共活动的民主性才能确保公共资源的最优配置”：“从根本上讲，公共财政一定是民主财政、民主活动”。（刘云龙，2001）大多数经济人的偏好的集合是相对稳定的，其走势是比较一致的；而单个人的偏好则具有个性和特点，可能出现摇摆性和不确定性。因此，当我们看到一个地方的经济发展战略、财政收支决策出现重大失误和剧烈变动时，我们就有理由质疑：这个地方的财政是不是公共财政？是不是民主财政？

　　有无经常的的批评和评论，是民主政治、民主财政的试金石。开展认真的而不是敷衍的、及时的而不是过时的、公开的而不是“私下”的批评和自我批评，是毛泽东倡导的三大优良作风之一。在党的七届二中全会上，毛泽东主席讲了“两个务必”之后，紧接着强调：“我们有批评和自我批评这个马克思列宁主义的武器，我们能够去掉不良作风，保持优良作风。”这种优良作风有些久违了，现在应该继续发扬光大。还是罗素认为，在同一张报纸上用相当篇幅发表不同观点，是民主政治的良好体现，这能使读者通过比较，自己判断是非，从而减少许多偏见，因而他不赞成宣传的一致性。如果报纸总是一种观点，一种论调，只是“表扬和自我表扬”，那就与批评和自我批评背道而驰，从而离民主政治相去甚远。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”之所以不能及时制止，就是因为缺少民主监督，缺少批评，缺少社会正气。在现实条件下，接受人大的监督和审议是最有直接意义的；同时更要发展充分广泛的民众批评。

　　财政改革的着眼点：政府职能转变与依法理财

　　财政，从字面看，是“财”与“政”的结合：“以政敛财”时，“政”是“财”的靠山：“以财行政”时，“财”是“政”的依托。这里的“财”是与“政”即公共管理、国家政治相联系的“财”，“政”是与管理公共“钱财”相联系的政府事务。财政的职能是以分配为主线，并再派生出资源配置、调节、监督三大方面。各级政府是财政分配的主体，它们以国家权力为依托，并藉靠财政分配来履行政府的各种职能。（贾康，1998）政府作为公共钱财的管理者，其政治经济职能决定了它对公共钱财的分配和使用的特性。

　　一、财政改革的着眼点之一——政府职能转变

　　中华人民共和国成立五十多年来，国家财政职能随着政府职能的变化而变动调整。开国之初，中央政府领导全国人民大力恢复被战争破坏的国民经济，国家财政与此紧密配合，并随着经济状况的根本好转而完成了从战时财政向和平时期财政、由以农村为主的分散财政向以城市为中心的集中财政、由供给财政向经济建设财政的转变。五十和六十年代，在西方国家实行经济封锁、苏联给以援助又突然撤销的背景下，国家进行大规模的经济建设。财政则实行以在本国筹集资金为主、以争取外援为辅、大力支持国家工业化发展、压缩城乡居民消费的“建设财政”方针。十年内乱期间，林彪、“四人帮”忙于篡党夺权，不仅给国家经济建设造成巨大且难以弥补的挫折和损失，而且也迫使财政为其政治目的服务，使国家财政遭到严重的冲击和破坏，产生了可怕的后果。（见《当代中国的财政》，1988）

　　建国以来直至改革开放之前的三十年间，我国实行单一的计划经济体制。这在取得巨大成绩的同进，也走了一些弯路。中央计划包揽一切，对生产经济统得过多过死，分配上的平均主义等，严重挫伤了生产者主体的积极性，同时也造成宏观经济中的产需脱节，比例不协调。这种缺乏科学性的计划经济体制与其说是“计划经济”，不如称为命令经济、统制经济更恰当些。改革开放以来，中国逐步实行社会主义市场经济体制，就是以市场作为资源配置的基础性手段，社会经济活动主要通过市场发生联系，一切经济活动都要遵循价值规律。政府通过财政、税收、金融等经济杠杆来间接地调控经济，实行适当、适度的干预。政府职能与财政分配之间紧密相连、互相依赖的关系，决定了财政改革的着眼点应该也必须放在政府职能转变上。

　　我国已经加入了世界贸易组织。这对我们既是巨大机遇，又是严峻挑战。世贸组织是政府间组织，它所约束的第一主体就是各成员国政府。各缔约方政府对世贸组织的规则和协议必须严格遵守，并对以前的职能、行为作出必要的调整。对于世界上人口最多、且正从传统的计划经济向市场经济过渡的我国，特别对于社会的组织者和管理者来说，各级政府如何应对挑战，其意义和作用更为重要。政府要扩大市场调节的范围和规模，完善和加强对宏观经济的调控和管理；要组织和管理好公共物品的生产，加强公共基础设施的建设；要制定健全的市场运行规则，规范市场交易行为，营造统一开放的市场环境，纠正市场运转失灵，保护市场的公平竞争。这就要求政府继续转轨变型，改革过去传统的管理理念、管理模式和管理方法，关键就是要扭转政府“越位”和“缺位”情况。必须改变过去那种大包大揽、事无巨细无所不管、凡事必由政府部门审批的做法。只要是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，财政就不需支持，不要越俎代庖，否则就是浪费国家财力，就是“越位”；凡社会公共需要而市场不能有效提供、必须由政府提供的物品和服务，财政则要积极介入，尽力支持，不能推诿，不能“缺位”。要完全解决政府的职能“错位”问题，就是要实行政府职能的改革，从计划经济的统管一切的职能转移、定位到为市场经济和社会发展提供“到位”的公共服务上来。

　　政府与经济的关系突出地表现在政府和企业的关系上。我国计划经济的组织基础就是大量的国有、国营企业。与高度集中的计划管理体制相适应，国家对企业长期采用集中的统收统支办法。对国有企业的改革是中国经济改革中最重大而又最复杂的问题。这当中，政府方面占据着主导的地位，是矛盾的主要方面。政企关系的规范在政府，政企是否分离、如何分离在政府，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度关键也在政府。政企关系特别在财政和企业财务中鲜明地体现出来。从改革前的统收统支与奖励基金制度，到改革后的利润留成，从两步“利改税”到承包制，再从税利分流到今天的所得税分享，各级政府与企业的关系从亲密无间到逐步分离，越来越合理、规范，向现代企业制度逼进。这既是政府职能转变的结果，也是政府对企业财务关系改革的结果。

　　人们常把政府管理经济的职能比喻为“只当裁判员，不要既当裁判员又当运动员”。要我说，作为规范的市场社会经济结构，如果把经济运行比喻为“运动会”，把各个经济主体比喻为“运动员”，那么，政府只应该担任“组委会”的角色，起“组委会”的作用，全面组织和部署经济活动的运行。“组委会”的工作已经够重，同时担任“裁判员”并不合适，应该把“裁判员”的角色让给人大和各级法院来担当，让人大和法院发挥自己更大的、应有的职能作用。无论是“运动员”、“裁判员”还是“组委会”，都要遵循运动比赛的规则：“组委会”做好组织、部署、协调的工作，“裁判员”做到“公正、公开、透明”，保证运动比赛的正常、有序和有效率地进行：“运动员”尽力做到“更高、更快、更强”，出更大的成绩。

　　党的十六大报告提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”要改革行政体制和机构，转变政府职能，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。机构改革是政府职能转变的前提条件，政府职能转变又是机构改革的原则基础。财政资金使用分散的背后就是政府职能的肢解。政府适应市场经济的职能定位对了，职能转变就有了明确的方向，机构改革就有了具体的目标，财政资金的分配也就有了科学合理的标准。财政改革的每一步必须紧盯着政府职能的转换，政府要干什么，财政就要及时跟上；政府不再干什么，财政就要迅速撤退。“政府应做的，就是财政要干的”。（何盛明，1998）因此说，政府职能的转变正是财政改革的着眼点。

　　二、财政改革的着眼点之一——依法理财

　　市场经济是以法制为基础的经济体制。统一、开放、竞争有序的市场经济通过法治来形成和维持。健全完善的法制是社会进步和文明的标志。加强法制建设，实行依法治国、依法行政、依法理财，是建立社会主义市场经济的客观要求，是国家实现四个现代化、全面建设小康社会的根本保证。

　　市场经济条件下，政府的经济职能就是正确处理效率与公平的关系，促进市场效率，保持社会公平。依法理财是为了实现财政的规范运行，抵制不适当的行政干预和长官意志，减少工作失误，提高财政资金的使用效益；归根到底，是为了实现全社会资源配置的公平与效率，保证国家政治、经济和社会的平稳健康发展。依法理财是依法治国、依法行政的重要内容，又是建立公共财政、民主财政的核心问题。全国财政会上项部长概括“六项重点工作”的第六条就是要加强财政法规体系建设，推进依法理财和依法行政。

　　依法理财首先要求实行“公开财政”，形象地可称为“阳光财政”，即财政政策公开透明、百姓能够了解、人大便于监督、腐败无处藏身、政府行政效率提高、社会诚信和法治程度加强的财政状态。这就要求信息公开透明，资金完整统一，各项开支有明确的标准和定额，还要接受有效的外部监督。

　　财政监督的目的是保证财政活动切实遵守国家的法律、法规和有关的方针政策，同一切违反法律、法规和财经纪律的行为作斗争。强化财政监督是保证财政管理和改革任务实现的重要条件，也是实现民主财政的可靠手段。不仅要加强财政内部的监督，还要加强人大、舆论和社会各界的外部监督；不仅要加强财政事后的监督，特别要加强事前和事中的监督。要严格整顿财政收支秩序，完善财政监督机制，提高财政监督水平。

　　中国长期以来是一个封建小农经济国家。封建官僚政治的各级成员“只对君主负责或下级只层层对上级负责，而不对人民负责；所以官僚政治基本上没有多少法治可言，主要是依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。”（孙越生，1980）新中国成立后，旧社会遗留下来深厚的封建专制传统并未肃清，加上革命者对西方法律的蔑视，使得我国没有健全完备的法律体系，国家活动中缺乏依法办事的规程，国家的政治、社会和经济生活仍然在很大程度上因循着“人治”和“礼治”的老路。我国的财政法律法规也一直处于不完备、不健全的状态。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，说到底不过是“长官工程”，是“人治”的体现。党的十六大再次强调“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这对我国公共财政和民主财政的建立也是完全必要、非常及时的，因而也是财政改革的着眼点。

　　财政改革的着手点：调整支出结构与加强制度建设

　　公共财政体制的建立与政府职能转变都是改革的目标，它们的实现需要有一个过程。作为执行具体业务职能的财政部门要尽力而为，改革的着手点要放在调整财政支出结构、通过制度建设加强支出管理、提高财政资金分配效益上。

　　一、财政改革的着手点之一——调整支出结构

　　广义的财政包括收入和支出两个方面，而调整财政支出结构、加强支出管理的意义较之对收入管理更大。财政收入讲的是国家聚财，国家聚财之道在于聚财有度，聚财的“度”是由公共需要和私人需要之间的数量关系决定的，既不是越少越好，也不是越多越好。聚财要讲究公平、合理；要完善税制，公平税负；要依法征收，依法减免，降低税收成本。这里有财政的部分职能，但主要有专职的税务部门负责。财政收入具有客观性、不确定性即预测性；相比而言，财政支出更具有主观性和决策性。对财政部门来说，如何分配财政资金、如何有效地管理好财政资金更为重要。因为，“取之于民（纳税人）”的财政资金如果真的完全“用之于民”，则多取或少取一些问题并不很大，即对聚财“度”的掌握可以不必太过严格，稍有过度人们也能承受；但若财政资金不是完全用之于民，不是为满足公共需要，而是被某些人乱支滥用，造成浪费，甚至拿去用于私人目的，大肆挥霍，搞公款消费、贪污腐败，则定会导致纳税人和广大民众的不满，严重的还会引起反抗。所以财政资金的分配和管理更是重大问题。调整优化财政支出结构，分对、管严、用好财政资金，应该成为专司其职的国家财政部门改革的着手点。

　　今年的财政工作要突出保证重点项目支出，严格控制一般性支出，控制赤字规模。项怀诚部长具体概括为“三保三抓”：一要保经济发展大局，在保持国债投资力度下确保重大项目的投入，重点向农村、向结构调整、向生态环境建设倾斜；二要保社会保障、工资发放等重点支出需要，促进社会稳定；三是要保其他重点事业支出，支持社会经济协调发展；四要抓收入征管，确保财政收入稳定增长；五要抓厉行节约，坚决制止铺张浪费；六要抓整顿监督，规范财经秩序。这当中，三个“保”和第二个“抓”都是讲支出结构调整：“保”的是要增加或不减少支出，“抓”的则是降低政府施政成本，减少行政经费开支。由此看来，按照公共财政的要求，配合政府职能的转换，及时合理地调整财政支出结构，确保重点支出的需要，压缩不必要、不合理的支出，正是财政改革和财政工作的着手点。

　　二、财政改革的着手点之二——加强制度建设

　　财政制度是国家的基础性制度安排，“因为只有财政才能对国家行为构成硬性约束”，“财政改革的意义就是要为市场经济立宪。”（何帆，1998）财政机制的创新和运行有赖于制度作保证。已有的、经过实践检验的制度要严格遵守；成熟的改革成果要得到巩固，也要通过正当的程序，把它提升为法律、法规或规范性制度。

　　国家管理也同企业经营一样，在提高管理水平的同时也应该降低施政成本。市场经济要求的是“小政府，大社会”。“小政府”不仅人员要精干，费用还要低廉。政府机构改革不仅机构要撤并，人员要减少，行政经费支出也要降低，主要是占财政总支出的比重要逐步降低。有些地方政府财政收入增长不快，供养人员过多，再加上人均经费水平提高，行政经费支出增速过快、比重偏高。这一方面是人员编制控制不紧，另一方面是行政经费掌握不严。如果某级政府的行政经费总量、其占财政支出或收入的比重以及上级财政补助的限量从制度上严格规定，用费用控制来达到严格的人员控制，“小政府”和廉洁政府的目标就一定能实现。（参见唐虎梅：《国家行政经费与国家财政支出关系研究》）

　　财政预算是国家意志的体现，是政府收支计划的法律性文件，是财政工作的“宪法”。预算是上一财政年度支出结构调整的总结性成果，也是规范本年度财政支出结构调整的纲领性文件。因此，财政支出结构调整从预算编制开始，就要把《预算法》规定的“厉行节约、勤俭建国”的方针落到实处，“统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出”。财政预算要实行编制、执行和监督相互分离、相互制约的运行机制，对预算外资金实行“收支两条线”管理，对预算内外资金实行综合预算，对财政信息实行现代电子化、网络化管理。

　　政府预算执行和调整是组织政府预算收支实现，并对其平衡和监督的过程。只有政府预算的正确执行才能把国家的财政收支计划由可能性变为现实性。因为收入的客观性和不完全确定性，预算执行主要是对支出的调整、平衡。通过对各项支出进度的控制（同时也是对“即期”支出数量和结构的调整），及时解决预算执行中出现的问题，最后实现政府预算的动态收支平衡，并切实履行财政代表国家宏观调控经济的职能。

　　国库集中收付制度是将所有的财政性资金集中在国库或其指定的银行账户，所有的财政支出均通过这一账户拨付。集中收入，加强管理，防止挤占挪用，保证及时足额入库，这是集中收付中“收”的内容。集中收付更主要是对财政资金支出的集中管理，是集中支付，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品或劳务供应者账户全过程的监控制度。管住、管好支出资金，才能真正硬化预算约束，从源头上杜绝各种不合理的奢侈浪费行为，防止腐败滋生蔓延。因此它是预算执行的关键制度。

　　政府采购制度是对用财政资金购买商品、工程和劳务方式的规范化管理。花财政性资金搞政府采购，切实遵循公开、公平、竞争的原则，进行规范化操作，不仅直接降低采购成本，节省财政支出，提高财政性资金的经济效益，而且有利于实现政府对生产和消费的宏观调控，有利于形成有效竞争的市场环境，提高微观经济效率，还能大量减少政府官员的“寻租”行为，促进政府的廉政建设。这也是财政对资金支出管理职能的必要的延伸和加强。

　　发展社会主义市场经济在我国是一项伟大的事业。全面建设惠及十几亿人口的富强、民主、文明的小康社会更是一个宏伟的目标。建立和完善与之相适应的公共财政体系也是一项艰巨复杂的系统工程。财政改革任重而道远。这就需要中国财政的改革者们脚踏实地、坚定立场，更新观念、放远眼光，努力实干、拼搏向上，不辜负党和人民的殷切期望，圆满完成历史赋予的光荣使命，在财政改革和发展中实现自己的价值和理想。