政府预算是经法定程序批准的财政年度收支计划，一般经历编制、审批、执行和决算四个阶段，共中执行阶段是整个公共预算管理的关键。在这一过程中，由于理论预测水平的局限性，经济发展态势、政治以及自然环境的不确定性，适当作些局部调整是各国政府的通常之举，也是顺应环境、实现政府政策目标的保证。然而这一本应作为应对特殊情况下的特殊举措，在我国却成为了各级政府的惯常手段之一。所谓“年年预算，预算一年”正是预算执行中的频繁调整的真实写照。对于如何界定预算调整的范畴，我国现行的《预算法》中并没有一个较清晰的表述，模糊认识导致了一些公共部门的不规范的行为，严重削弱了政府预算的法律权威性。

　　一、对《预算法》中关于预算调整情形的两种不同理解

　　1.以预算收支是否平衡为标准，界定什么是预算调整

　　这种观点认为，只要总支出不超过总收入或者原批准的预算中举借债务的数额不增加，其收支规模的变化、收支结构的变更，都不属于预算调整范围，当然也就不需要各级人大审查批准。其法律依据是：（1）《预算法》第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊需要增加支出或者减少收入，使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。（2）《预算法》第55条规定：“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定”。另外第73条中还规定对有责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

　　2.以批准的预算为基准，界定什么是预算调整

　　这种观点认为，预算执行过程中由于收入、支出政策发生较大的变化，以及收入、支出规模、结构发生较大变化，造成实际收入、支出与原来批准的预算发生较大差异的，就应属于预算调整，需要审查批准，而不论是否影响收支平衡。其法律依据是《预算法》第9条规定的“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得变更。”而且第37条也对地方人大的初步审查制度作出了明确规定。

　　按照前一种处理方法理解，（1）涉及到举借债务时，除了中央预算存在预算调整问题外，地方根本不存在预算调整的问题，因为《预算法》第28条有规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。（2）任何大的收支政策变动、收支规模、结构等变动，只要不出现预算赤字，就不作为预算调整，自然也就无需立法机构审批，下文称之为平衡标准。

　　但按照后一种方法理解，预算调整的内容分为两部分：一是由于政策影响，国家重大的收支调整，如农村税费改革引起的变更，新出台的增收（减收）增支（减支）政策；二是其他各种原因造成的收支出现较大变化，需作调整，例如本年度预算执行中，用本级增收的收入出台重大的增资政策或者新增重大的基本建设项目，因执行中始终以批准的预算计划作为依据，以下称之为预算标准。

　　由此看来，对于预算调整的确切含义，《预算法》的界定是模糊不清的，显然对于各级政府和公共部门来说，相对于第二种预算调整的界定，第一种界定即平衡标准的自由度更大，只要执行中不逾越预算收支总规模的界限，任何结构的变动都无需经过各级人民代表大会审核批准，从而拥有较大的自由裁量权。换句话说，各级政府和公共部门在履行预算时就有一定的法律选择空间。

　　二、目前我国预算调整应遵循预算标准

　　结合我国的具体国情分析，笔者认为我国现阶段应充分尊重已经成为法律的预算文件，即以批准的预算为基准，凡是执行中实际收支发生比较大的差异事项，都应当纳入预算调整的范畴，需经过法定的程序予以监督。

　　1.从各级政府和人民代表大会的关系来看

　　按照公共选择观点，政府的主要职能是为全体选民提供所需的各类公共产品，其中法律法规、国家安全、社会秩序和司法服务等都应包括在内，所需的资金由全体纳税人即选民共同承担，共同购买这些公共产品，因此确切地说，政府和纳税人之间的关系是一种供求关系，同时还是一种较特殊的委托——代理关系，那么为了确保作为受托人的政府机构和各个公共部门能按照委托方的要求去提供、而且是有效率地提供这些公共产品，就必须建立起一套完善的监督机制，即赋予各级立法机构相应的职能，在西方是国会或议会，在我国就是各级人民代表大会。

　　政府、纳税人和人大三方的关系体现在国家理财领域，编制预算即是要求纳税人显示其需求信息，并实事求是地反映到预算草案中去，目标是改善资源配置效率。各级人大审批预算即是为了确保这些信息的真实性，如实体现出纳税人的真实偏好，也就是实施事前的监督，增强事前决策的民主性和科学性。如果说决算是对公共预算绩效的大检阅，是一次事后的监督，那么在预算执行阶段，人民代表正是作为事中监督的主体，在此时预算调整范畴的确定就成为监督的难点和关键。

　　事实上，编制得很糟糕的预算不可能被很好地执行，但即使看来很完美的预算计划如果执行中出现违规的频繁调整，其最终的结果与质量也将会大打折扣，更何况目前我国编制预算的技术水平和科学性还有待进一步提高。

　　与成熟的市场经济国家相比较，我国有其独特的现实国情。首先，政府预算资金的不完整性。存在着大量的预算外、制度外收入，据专家保守估计，两者大约相当于预算内收入的一倍以上，庞大的公共资金游离于财政监督体系之外。虽然随着国家预算管理体制改革，实施综合预算及收支两条线管理，政府依法行政的观念也正在加强，但目前在许多地方仍然延续着计划体制时“人治”大于“法治”的做法，政府行政的自由裁量权是广泛了而不是相反，如果此时对于预算内的有限财政收入运用缺乏有效的监控，政府仍然可以随意作较大的更改，只是简单地按照是否打破预算平衡作为界定预算调整的唯一基准，势必使原本就非常薄弱的监督体制更加软化，那么编制预算计划也就更失去了其存在的意义，纳税人的正当权益也就无法得到保障。

　　其次，我国预算编制的粗放性。一直以来，政府报送人大审批的只是大“类”数字，而人大审批政府预算时，也只掌握20多个类级收支总数，体现其具体运用的300多个“款”级，500多个“项”级的财政资金则完全由政府主导支配，而人大却要承担批准预算的全部决策风险。实际上，我国各级人大与政府之间存在着非常明显的信息不对称，而且审批时间仓促，很多地方根本没有设置初审制度，故事前监督不完全，鉴于我国目前编制预算的技术水平及方法，彻底做到细化预算还有待时日，因此事中监督就显得尤为重要，因此界定预算平衡时，现阶段放弃平衡标准，而采用预算标准更符合我国公共管理水平的要求，同时也有利于促进各级政府和预算单位形成依法理财的观念，充分发挥各级人民代表大会的监督职能。

　　2.从预算执行中控制的对象来看

　　预算执行其实是一个将资源投入化为产出以此促成政府政策目标的过程，在整个转化过程中，对这个系统必须进行控制，但如何实施有效控制，从对象上来划分，可以从两个方面进行，即控制投入和控制产出。分析我国预算控制的侧重点，可以从另一个角度来界定预算调整事项。

　　（1）控制投入，对各投入项目间的资源（支出）转移进行控制，即“打酱油的钱（如人员开支）不能用来买醋（搞建设）”，也就是要求不能轻易改变预算的构成（投入组合），当然要求在执行预算时充分遵循预算平衡的原则，即确保执行中的合规性——遵从预算，通过详细的投入控制确保不会有违反预算计划的行为，如果遇到特殊情况确需变更时，需经立法机构审批，其目的在于维护国家预算的计划性和权威性，确保财经纪律。这里所指的支出数额，具体表现为政府提供公共产品的的预算投入。

　　（2）控制产出，即要求各支出部门和机构对预算资源的使用结果——主要是产出负责，关注的焦点则从合规性转向了绩效方面。在产出控制的模式下，为确保最有效的实施政府政策和举措并达到预期的绩效目标，支出部门和机构被赋予足够的灵活性来管理自己的资源，具体来说，只要不突破预算支出的限额，即保持预算平衡或举借债务的数额不增加，就可以根据需要变更预算的投入结构。

　　简言之，与控制收入相比较，在控制支出模式下，政府部门及各预算单位在预算资源的使用或营运决策方面有很高的自主性，相对而言立法机构作为的空间就窄小了许多，很明显采用的是平衡标准的预算调整概念，这与收入模式下的预算标准概念有着显著的差别。因此要明确界定我国预算调整的范围，首先就要弄清现阶段重心是侧重控制投入还是产出。

　　从现代理财学的角度上分析，对政府考核标准是绩效，也就是最终的结果是否有效率地、按纳税人的需求提供了公共产品，而对生产的过程可以给予相对少的关注，这也是许多国家自20世纪80年代以来放松了投入控制，而将控制的重心转向产出方面的主要原因，近年来西方兴起的绩效预算的例子就充分地说明了这一趋势。

　　我国仍处于过渡阶段，政府内部缺乏关于规划和绩效方面的信息，短期内难以建立科学的评估体系，即使存在一些宏观的评估框架理论，实践上却缺乏可操作性。况且我国预算部门尚未养成“遵从规则”的文化，如果超越这一历史阶段冒然效仿，以控制产出为中心，对具体投入结构、规模不加以约束，即实行总额控制，单纯采用维护预算平衡的法则去衡量，其后果不但不能有效控制预算绩效，而且还会使大量的公共资金因疏于监管而浪费。故维持和改进控制投入的模式是当前唯一可行的选择。

　　预算准备中经常出现的是收入低估、支出高估，各级政府或多或少地留有余地，我国近年来连续税收大幅超收就是例证。“九五”期间我国税收超收年均达709亿元，2000年和2001年分别超收1100亿元和1500亿元。究其原因，除了近年来我国经济取得长足发展，财税体制和政策的灵活运用，特别是强化税收征管的结果之外，笔者认为恐怕也有编制收入预算时主观上把“余地”留得太大的原因。实际上税收超收与四家预算安排的税收收入一样属于政府财政资金，事先对其用途并没有在预算中反映而已。如果以控制产出为目标，那么这些收入的使用事先无须经过有关法定程序来审批，只是一种事后的确认，大量的“计划外”收入使政府在财政支出上的灵活性大大提高了，使预算执行的严肃性受到很大的影响。

　　其实，即便是在发达国家，产出控制模式下的投入控制和合规性也是必不可少的。如在法国，预算执行的调整有正式和非正式的两种手段。正式的手段主要有两个。一个是执行中报到议会的补充预算案，即对一些重要的支出申请进行的调整，这是一项使用得较多的正式手段。另一个是提前的政府法令，一般情况下仅用于出现紧急情况，在确有必要迅速拨款来处理时才会使用，而且还不允许改变当年确定的赤字。

　　所谓非正式手段，是预算司在各部门财务审计官的帮助下，把某些拨款冻结一段时间，一般来说，可以冻结的拨款最高不超过预算的20%.

　　由此看来，无论是正式还是非正式的手段，这两种手段的基本原则是一样的，那就是政府根据现实情况调整预算时，议会都有监督权，即使议会休会期间的调整，事后也必须补全所有的程序。

　　三、简短结论

　　目前我国各级政府和立法机构的关系尚处于欠成熟期，财政监督应侧重于控制投入，相应在界定预算调整事项时，应以是否符合预算计划为标准，即合规性，对执行过程中产生较大差异的事项，需编制预算调整计划按照程序审查和批准。如果经法定程序批准的预算，仅以平衡为条件，规模和结构的变动不受限制，那么，政府部门可以只向权利机构提交一个总的收支数额，没有必要将“预算草案的主要内容”提交权利机关进行初步审查，而且，即使提交的内容很完整、很详细，权利机构审查和批准预算也没有什么意义和作用，也就没有什么预算约束性可言。同时，建议在修改《预算法》和有关预算管理制度时，对预算调整的内容做更详细的规定和说明。

　　「参考文献」

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