党的十六大提出要坚持“效率优先，兼顾公平”方针；十六届三中全会要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观；新近出台的中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。无一例外的是，均触及了一个公平性问题，体现了党与时俱进、高瞻远瞩的战略眼光和决策智慧。在发展市场经济和全面建设小康社会的进程中，坚持“五个统筹”，突出强调公平，着力缩小城乡、地区、收入等方面的差距，正是党立党为公、执政为民理念的充分贯彻和积极实践。财政作为党和政府宏观调控经济运行和均衡社会收入分配的重要手段，在着力打造经济和社会公平的平台问题上担负着义不容辞的重任。我们必须深入贯彻落实党的战略意图，在以公共财政体制改革为基本取向的轨道上，着力推进政策调整和制度创新，突出构建公平财政机制。

　　构建公平财政的现实必然性

　　市场机制作用下的初次分配极不公平，客观上要求通过再分配机制——财政，实现公平分配目标。市场追求效率，财政追求公平，这既是一种“社会分工”，也是一种“社会协作”，互为前提和条件。目前我国城乡之间发展水平和居民生活水平差距有不断扩大的趋势，各地区经济、社会和文化发展水平的差距也未见明显缩小。在这种背景下，在财政分配上将公平放在更为优先的位置，强调财政公平具有突出的现实意义。

　　（一）科学发展观的根本要求是统筹兼顾。“五个统筹”在十六届三中全会的决定里，是作为对完善社会主义市场经济体制的要求提出来的，是实现新发展观的根本要求。其实质，是在全面建设小康社会和实现现代化的进程中，选择什么样的发展道路和发展模式，如何发展得更好的问题。新的科学发展观的理论基础是统筹兼顾、协调发展，这是保持经济社会可持续发展的前提，是解决发展中诸多矛盾和利益调整的基本原则。作为经济社会重要调控杠杆的财政，必须坚持“五个统筹”才能为推进全面建设小康社会进程提供可靠的财力保障和政策支撑。

　　（二）WTO的“游戏规则”强调公平性。世贸组织的具体规则很多，归纳起来有三条：一是市场开放，二是非歧视原则，三是公平贸易。其特点即公开、公正、公平、透明。这三条原则与其说是对企业，倒不如说是对政府而言的。其中任意一条原则的贯彻实施都离不开政府。政府财政与这三条原则都有紧密的联系，可以说，财政的一举一动都会影响世贸组织规则在我国的实施。目前，财政并没有很好地履行公平的职能，体现在为市场主体创造公平竞争的环境还大有改进的余地，广大的农村纳入财政的视野还不够。若继续以我们熟悉的方式行事而忽略世贸组织规则的要求，则将导致财政处处被动，当被告的机会会大大增加。

　　（三）公共财政的本质是百姓财政。理财之道，贵在以民为本。以民为本正是完善市场经济体制的根本，是构建公共财政的必要条件。公共财政的公共性是其题中应有之义，其本质就是让广大人民群众普遍享受到改革开放和经济增长的成果。公共财政因此成为我国发展市场经济条件下财政体制改革的目标模式。从某种意义上讲，公共财政即公平财政。它以人民群众“需要不需要、赞成不赞成、满意不满意”作为衡量财政工作优劣的根本标准。因此，我们必须牢固确立基于民本的公共财政理念，加快构筑完善的公共财政体系，切实做好以“众人之财”办好“众人之事”，最大程度地满足社会公共需要，让公共财政的阳光照耀千家万户，真正实现惠及十几亿人口的全面小康。

　　构建公平财政必须突出“三个结合”

　　财政公平既包括起点和过程的公平，也包括结果的公平；既包括经济的公平，也包括社会公平；既包括纵向的公平，也包括横向的公平。因此，构建公平财政是一项复杂的系统工程，是功在当前、影响深远的大事，在实际运作中必须统筹兼顾、积极稳妥。

　　（一）理念与制度相结合。在许多发展中国家，公平的收入再分配被认为是政府的恰当的政策目标。从我国《宪法》和《预算法》等法律法规来看，公平作为我国法律所追求的最高目标应当是毫无疑问的，这一价值目标在财政领域中的具体化，也就是财政公平原则。但在我国，财政公平的观念尚未完全确立，财政不公平的问题还比较普遍。因此，在财政运行机制的生财、聚财、理财等各个环节，都要渗透进财政公平理念。同时要深化财政制度改革，并完善相关的立法，把公平这一法律的根本价值置于应有的突出地位，实现财政公平的法制化、规范化、科学化。

　　（二）效率与公平相结合。市场经济中讲究的是效率，是机会公平，而公共财政要既讲效率又讲结果的公平。由于财政资金是为全社会服务的，财政资金运用的无效率本身就是社会不公平的表现。事实上，效率与公平是辩证统一的关系。首先，没有公平就没有效率。如果没有基本的公平，在自发竞争状态下，就会产生贫富两极分化。其次，没有效率也难以维持公平。合理地配置资源有利于促进经济发展，这样才能为实现真正而持久的公平提供客观基础和物质保障。因此，绝不能以效率牺牲公平，也绝不能以公平损害效率。

　　（三）宏观与微观相结合。构建公平财政是一个动态的渐进的过程，因此在推进政策调整和制度创新上，既要注重宏观层面上的前瞻性、超前指导性，又要注重微观层面上的针对性、可操作性。宏观上比如逐步创造条件实现城乡税制统一，用现代税收制度取代现行的农业税制，逐步改变城乡二元经济结构，从体制和机制上保证减轻农民负担，促进农业和农村的健康发展。微观上比如政府财政支出在具体安排上能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。只有宏观上坚持公平取向，微观上具体贯彻公平原则，才能稳定有序地构建公平财政运行机制。

　　构建公平财政的有效途径

　　构建公平财政是全面建设小康社会进程中的关键环节，必须以“三个代表”统揽全局，以科学发展观为指导，以“五个统筹”为视角，以公共财政为取向，从体制、机制、制度等方面深化财政改革和推进制度创新，在支持和促进经济社会协调发展的大局中找准位置、突出着力点。

　　（一）以改革财政体制为核心。

　　体制问题是最敏感、最棘手的问题，但也是构建公平财政过程中绕都绕不开的核心问题。基本思路是：坚持事权与财权相统一，进一步完善分税制财政体制，调动各级政府发展经济、培植财源、增加收入的积极性，壮大各级政府财力。

　　一是加快建立促进地区公平的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。将目前的一般性专款逐步纳入一般性财政转移支付的范围，确需保留的专款通过建立专项性的转移支付办法予以规范。加大对基层转移支付力度，帮助县乡缓解财政困难。

　　二是规范和加强非税收入管理，遏制非税收入在体制外循环，加大统筹力度，增强政府调控能力。严格实行“收支两条线”，规范非税收入征管体系。稳步推进国库集中支付核算改革，将所有政府财政性资金纳入国库账户体系统一核算，统一支付，减少财政资金中间环节，提高资金使用效益。

　　三是理顺县乡财政分配关系。要按照“乡事乡办、乡财乡理，兼顾县乡利益”的原则，赋予乡镇与事权相一致的财权，调动乡镇理财的积极性和主动性。克服“紧乡保县”的思想，结合农村税费改革，进一步明确事权，规范分配关系，科学界定支出责任范围。要按照结合实际、分类指导、逐步到位的原则，合理确立乡镇财政体制。凡是经济较发达、乡镇财政收入达到一定规模的，原则上应实行分税制财政管理体制；条件不成熟的，可先试行统收统支型财政体制，积极创造条件，争取逐步向分税制财政管理体制过渡。

　　（二）以落实“就业优先战略”为关键。

　　就业是民生之本。十六届三中全会公报指出“要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置”，正是为了让经济社会发展更均衡，让发展抹平人与人的差距、地区差距和城乡差距，使经济增长惠及所有人。因此，要充分发挥财政职能作用，努力突破就业的体制性和政策性障碍，支持积极的就业政策的稳步实施。

　　一是进一步调整支出结构，加大就业和再就业投入。财政再困难，也要采取切实可行的措施，严格控制和压缩一般性开支，增加就业和再就业支出预算。安排专项经费，支持农民接受技能培训，提升农民工参与工业化、城镇化的就业能力。切实增加再就业专项转移支付资金，根据市县财政努力程度和工作成效适当补助。同时，随着改革的深入进行，就业与再就业任务将日益繁重，就业服务机构的社会化管理职能会逐步向街道、社区延伸，各级财政部门还要足额安排就业服务机构的业务经费，以保证就业和再就业工作的顺利开展。

　　二是认真落实财税优惠政策，支持就业和再就业工程的实施。对下岗失业人员从事个体经营免缴行政事性收费，并且给予小额贷款担保和贴息、社会保险补贴等资助。对大学生创业、农民工进城务工，提供宽松的税费环境。

　　三是扶持民营经济发展，积极开发就业岗位。彻底打破财政扶持对象上的所有制限制，着力创造民营经济公平竞争的政策环境。简化审批手续，减轻税费负担，加大财政投入，鼓励民营经济创办企业；切实贯彻《中小企业促进法》，安排专项经费用于建立中小企业信用担保体系和风险补偿，拓宽民营经济投融资渠道；促进民营企业技术创新；扶持民营企业外向型发展；支持民营企业扩大就业空间，实行税费优惠政策。

　　（三）以完善社会保障体系为支撑。

　　财政作为社保资金的重要提供者和社保体系的核心组织者，要充分发挥职能作用，加快社会保障体系建设。

　　一是加大资金筹措和投入力度。完善社会保障筹资机制，增加预算安排，继续坚持社会保障专项补助资金与工作努力程度挂钩的办法，提高社保支出占财政支出的比重。积极支持扩大社会保障覆盖面，进一步清理规范社会保险基金支出的范围、项目和标准，坚决杜绝虚报冒领现象，增强社会保险基金的自求平衡能力。建立社会保险费征收的激励机制，努力提高收缴率，积极探索税务机关征收社会保险费工作。完善社会保障预算和财务制度，健全财政监管体系，建立追踪问效制度。

　　二是加快“三条保障线”向“两条保障线”并轨步伐。积极配合有关部门完善政策，对解除劳动关系的下岗职工及时接续好养老、医疗等各项社会保险关系，符合失业保障政策的提供失业保险，符合低保条件的纳入低保范围。

　　三是深化公共卫生体制改革，建立健全突发公共卫生事件应急机制，加快疾病预防控制和医疗救治体系建设。改善乡村医疗条件，稳步实施农村新型合作医疗制度，试行对贫困农民的医疗救助。

　　（四）以破解“三农”问题为重点。

　　全面建设小康社会的难点、重点是解决“三农”问题。因此，要深入贯彻中央一号文件精神，从统筹城乡经济社会协调发展的战略高度，加大财政对农业、农村和农民的支持保护力度。

　　一是统筹整合现有农口资金，加大对生态建设、粮食综合生产能力建设、重大动物疫病防治、农业科研、财政扶贫等方面的投入，支持粮食主产区农产品精深加工，新增农业综合开发资金主要用于粮食主产区，确定一定比例的国有土地出让金支持农业开发，扩大粮食优势产区良种补贴范围，努力改善农村生产生活条件，大力支持农业产业化发展，给予龙头企业财政贴息支持，带动农业效益增长，提高农业生产市场竞争力，增加农民收入。

　　二是深化农村税费改革。总的要求是，全面落实政策，健全监督机制；完善农业税制，扩大改革成果；加快推进配套改革，促进农村全面发展。要严格按照中央政策精神，取消除烟叶等以外的农业特产税，对水果、茶叶、水产品、原木四个全国统一品目改征农业税。做好降低农业税税率工作，把农业税平均税率从目前的7％下调到4％。进一步完善农税征管体制，坚持专业征收的改革方向，依法建立和完善乡村协税护税体系。

　　三是推行粮食直补改革。以调整转变粮食补贴方式为突破口，将原来通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，切实维护粮食安全和农民利益。精心做好改革实施和督查工作，确保补贴资金直接补到农民手中，使农民真正得到实惠。

　　四是稳步增加对农村教育、卫生和中小型基础设施等的投入。教育、文化、卫生等方面的新增支出要向农村倾斜，促进农村公共事业发展。各级财政要把中小学危房改造资金列入年度财政预算。安排专项资金，支持农民专业合作组织开展服务，提高产业的组织化程度和市场竞争能力，形成规模效益。