关键词：公共财政　公共产品　西部开发战略

　　国家的西部开发战略对相对落后的西部省区来讲无疑是最大的发展机遇，抓住机遇，发展自己也是西部各省区政府的最迫切愿望。国家西部开发战略实施三年来，各地政府纷纷拿出了自己的发展方案并积极实施，取得了良好的效果。但我们发现，当西部地区政府从中央政府那里获得越来越多的自主权时，政府对地区经济发展的推动作用越来越被突出，政府政策被看作是一个地区经济发展的重中之重，在地方官员的心目中“有形之手”在增长中的作用远远大于“无形之手”。地方经济的发展与地方政府的关系又一次面临抉择。在东部，有“温州模式”、“苏南模式”、“顺德模式”，在广袤的西部，又应当是什么模式呢？

　　一、问题的提出

　　西部开发热中出现的一些问题，特别是一些地方政府急于实现本地区的发展（其初衷是很好的），采取了一些手段，如“拉郎配”式的企业合并，既有政绩又有经济带动作用的大规模城市建设，政府公务员必须完成的引资任务，让人感到市场经济的观念还没有被深入理解，特别是在地方政府领导干部和政策制定者当中，政府职能的合理定位问题还没有引起他们的重视。为了发展，政府有时又充当“大家长”的角色，“越位”问题依然存在。那么地方政府在西部开发中到底应该承担哪些职能？有什么侧重点，这与市场经济的基本要求是否矛盾？作为西部地区，地方政府的职能实施中要注意哪些问题，避免哪些问题？这些问题，我们可以利用公共财政理论作一探讨。

　　二、公共财政关于政府角色的理论

　　公共财政理论将社会经济部门划分为私人部门和公共部门两大类，公共部门既是由政府出资进行经济活动的诸如国防、教育、社会保险、医疗保健、福利规划等等经济领域。在市场经济条件下，公共部门存在的原因是与市场机制的缺陷相联系的，如完全竞争的必要条件的评估，外部效应问题，社会公平问题，宏观经济效率缺陷问题等，使人们认识到市场不是无所不能的，市场缺陷的存在使得我们必须求助于公共部门。公共部门对社会资源配置，收入的调节，经济秩序的维护以及提高宏观经济效率方面有不可替代的作用。对于从自由经济发展而来的西方经济社会而言，认识公共部门（政府部门）的作用，可以以此为理论基础，扩大政府职能范围，加强政府对社会经济的干预。而对于从计划经济下走出来的中国，政府的大包大揽，行政干预的无所不在我们已经再熟悉不过了，人们头脑中的那种政府就要负责一切的观念仍然存在，即使是在改革开放20多年后，市场经济体制已逐步建立的今天，普通百姓，甚至相当部分政府官员的头脑中，计划经济的影响仍在，市场作用与政府职能关系认识仍然很不明确。公共财政理论对我们认识市场作用与政府职能关系的关键不是强调政府，而是懂得政府和市场各自的权限所在。市场经济以市场机制作为社会资源配置基本机制，市场虽然有缺陷，其对市场经济的基础调节作用却是不可或缺的，政府（公共部门）可以弥补市场缺陷，但其地位始终是补充市场不足的方面。此时我们强调的政府公共部门的作用与我们在计划经济条件下政府部门包揽一切的情况是有根本区别的，这也是我们在社会主义市场经济建设过程中特别容易犯的毛病，往往是政府部门做了很多事，却没有好的效果，老百姓的话说是该管的不管，不该管的四处插手，费力不讨好。政府的“越位”和“缺位”成为目前改革进程中的重要问题。

　　公共财政是为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它以市场对经济的调节为基础，在市场能够提供而且由市场提供更能实现效率优化的私人产品领域，政府不介入。对市场失灵的范畴，“市场不能干的，但市场又需要弥补的，政府和财政才应当去干”，这个范畴又必须由政府介入，否则整个市场经济就难以正常运转。公共财政要求政府必须为社会提供公平的服务，一视同仁地对待各类市场活动主体。政府分配是为了满足社会公共需要的，具有公共性和非赢利性，政府行为应以外部经济和社会利益的最大化为目标，而不追求具体的市场赢利，否则就是对市场的不正当干预。同时，法制化是公共财政的典型制度特征，“市场经济是一种契约经济，只有在充分的法律保障下，才能做到契约的公平，公正确定和如实履行”，因此，政府的立法工作和依法行政十分关键。

　　三、西部政府应注意的几个问题

　　作为我国的西部省区，在经济发展、自然资源和社会发展上面临着一些共同的问题，如西部地区大都自然资源丰富但环境脆弱，人才“东南飞”，发展中动员资源能力不足，市场法制建设滞后，市场分割严重，地方保护主义盛行，经济结构不合理等。在发展经济的过程中，利用西部开发的大好时机的同时，处理好这些问题，正是西部地方政府不应忽略的职责所在。

　　丰富的自然资源是西部宝贵的财富，也是西部开发的重点。许多投资者正是看中这一点，积极进军西部。西部地区政府也是将此作为吸引外来投资和激发投资者热情的“金娃娃”。各地利用资源的方式可谓灵活多样，但政府应着力抓好在资源开发过程中的保护。环境保护这类外部经济效应很明显的方面正是政府投入的重点。当然，政府投入的方式很多。在财力充裕的条件下政府可直接投入环保所需的全额资金，但对西部省区来说这有些不合实际。那么，与国际性环保组织合作，与企业进行开发式保护是可以积极探索的方式。

　　如何留住人才，吸引人才也是西部地区发展中面临的难题。单靠西部企业自己的单打独斗显然是不行的。要靠政府来营造一个环境。在户口、子女教育、个人收入税收优惠等方面给予方便。另外，提高外来有贡献人员的社会地位，促进其积极融入当地社会，增加他们对当地人文环境的认同感，从情感上吸引他们，也会对留住人才有积极效果。

　　开发中的资金问题是西部地区政府最关心的。3年开发，中央政府财政投入了6千亿的建设资金，转移支付1600亿，长期建设国债1/3以上约1600亿，地方建设也投入了2700亿，但各地政府财政仍然感到捉襟见肘。各地动员资源的能力强弱很大程度上影响了地方经济的发展速度和发展质量，招商引资成为各地的重要举措。有的地区积极调动民间力量，对引资者许以重金；有的作为硬性任务，要求政府公务员完成一定的招商金额；有的对来考察的外企许以各种优惠条件，不遗余力；有的地区甚至采用强扣公务员工资的办法来解决地方建设资金不足的问题。西部的大发展，要吸引投资，在前期，寄希望于外资大规模进入是不现实的。从市场经济的发育程度、现有的基础设施、政府官员的行为方式和思想观念等各方面来看，西部与东部仍有着巨大差距，何况目前东部沿海地区的一些优惠政策基本上没有取消，对外商仍有吸引力，而且有自身资金、技术的巨大积累优势，因此发展势头不会因西部大开发而减弱。因此西部应当吸引东部地区的企业和一些已经在东部投资办厂的外资进入西部。引资是非常重要的，也往往有立竿见影的效果，不过引进技术、管理、先进制度也很重要。引进的目的不是输血，而是最终增强自身长期的造血能力。

　　法制建设也是西部地区亟待加强的。市场经济是法制经济，没有法制的规则作保障，地区资源再丰富，外来资金、人才，也会望而却步。法制这种典型的公共产品的提供只有由政府来进行。制定切合本地区实际的地方性法规，积极进行普法宣传，加强执法力度，利用公开透明的渠道解决法律纠纷，坚决打击“地方保护主义”，维护投资者的合法利益。西部地区政府应尽其所能创造一个法制严明的地方投资环境，这些软环境的建设和通信、交通等硬环境的建设同等重要。

　　在经济结构调整问题上，政府的合理引导是关键。一般认为，私人部门关注较短期的经济利益，追求“短、频、快”的产业，要实现产业结构的合理化，政府应从事一些有较长期效益和经济外部性较强的产业，如基础设施、环保工程等。但西部地区和东部地区不同，私人部门的发展还是比较落后的，其积极性虽已调动起来，但实力大多不很强大。因此，在西部，政府参与到一些竞争性行业中，为私人部门起到一定的示范作用，也是符合实际的。只是当私人部门成长壮大之后，政府要适时退出竞争性行业，为私人部门留下发展空间。在一些私人部门发展较好的地区，还可以探索私人部门参与混合型公共产品提供的新途径，甚至是一些传统的由政府提供的公共产品，如基础设施建设、环境保护、扶贫助困等，也可以积极探索与私人部门的有效合作。

　　参考文献：

　　1.白永秀。西部开发九大争议问题[J].中国西部，2002（2）

　　2.彼德·M·杰克逊。公共部门经济学前沿问题[M].中国税务出版社，2000

　　3.陈共。财政学[M].中国人民大学出版社，1999