「关键词」公共物品；公共服务；公共责任

　　一、培植、规范市场，促成市场与政府的合作

　　一种错误而普遍的论点认为，在政府与市场的关系上，“市场缺陷”在逻辑上先位于“政府干预”。人们常常根据市场机制运行效应，分析“市场缺陷”，而后指出市场机制这只“看不见的手”作用的局限性，并由此论证政府干预。无论是主张政府干预，还是反对政府干预，人们的思路都遵循了这样的逻辑。这一思维逻辑其实是以这样的设定为前提的：第一、市场经济体制和运行机制是既定存在的。既然市场经济条件下的政府经济职能是市场缺陷所导致的必然结果，那么，市场经济体制和运行机制的存在就是分析和推论的既定前提。如果市场体制不存在或者尚未确立，那么，由市场缺陷而产生的政府经济职能亦无从谈论。第二，市场经济条件下的政府经济职能是因变量，是市场缺陷的函数。在市场经济条件下政府经济职能不过是市场经济职能的补充，而且这种补充的范围、内容和力度，都是由市场机制的缺陷决定的。

　　但是，中国社会经济和改革发展的现实表明，中国社会是从计划经济向市场经济转型的社会，这种转型意味着市场经济体制从无到有的过程，而建立在这一基础之上的政府职能转变的重要内容，则是从计划管理经济的职能转向培植市场体制的职能。

　　在中国培植和规范市场，具有其逻辑的和历史的必然性。市场体制并非自发产生的。它是“主要依靠市场机制来组织和调节的经济运行或资源配置，以解决一个社会所面临的生产什么，怎么生产和为什么生产的三个基本问题的一种体制”[1].这一体制具有规则性、契约信用性、秩序性和统一整体性的基本特征，但这些特性并不自发地产生于市场交换活动。市场本身是一个创造物，是人类精心设计而非完全自发的结果。人们之间进行交换是自然的，不可避免的。这种交换在远古时代业已形成。但这并不意味着现代社会，特别是现代工业化社会中高度复杂的市场机制完会是自发形成的。

　　政府必须承担起培植市场的职能，也只有它才有这个能力，在政府职能社会化过程中，尤其如此。政府是政治权力组织，对于社会生活的合法成员来说，政府实际上意味着公共权威。在社会经济活动中，政府公共权威是特殊的经济组织“作为一经济组织的政府和其它经济组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两个显著特性：第一，政府是对全体社会成员具有普遍性的组织，第二，政府拥有其它经济组织所不具备的强制力。”[2]

　　1、培植市场主体，形成市场的微观基础

　　企业是市场活动的重要主体和市场经济的微观基础，在中国社会转型、市场从无到有的生成过程中，政府负有培植作为市场主体的企业的公共责任。对于非公有制经济而言，政府负有保护其产权和其它合法权利的责任，也负有运用经济等手段积极引导其向规模化、高度技术和现代化的方向发展的责任。对于公有制性质的企业，政府有责任着力把计划经济条件下建立的国有企业改造为市场主体，这就要求放开对国有企业的管理，以适时的方式改变包括所有权在内的企业产权。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求改造大中型企业，建立现代企业制度。[3]对于可以而且应该进入市场竞争，以经济效益为基本取向的企业，应着力在产权改造方面加大力度，以造就真正有能力参与市场的竞争主体。对于以提供公共产品和基础设施，以保障社会公共生活正常稳定进行为基本价值取向的企业，则应该着力在管理、运行机制等方面进行改造，而不以市场盈利为衡量标准。

　　2、建立实施市场竞争规则，以造就并规范市场秩序。

　　市场竞争规则是正常运行的必要条件。因此，确立规则是市场运行的前提。市场规则的产生存在两种情况：一是市场主体的利益冲突和竞争中，根据比较成本和收益的理性计算，自发形成的秩序基础上的规则，即诱致性规则，另一类是市场不能自发形成和产生的规则，需要市场以外的强制力供给，即强制性制度。强制性制度只能由政府提供，因此，在市场发育过程中，政府提供规则的职能实际是提供强制性规则的职能。在市场建立初期，往往首先需要强制性规则。另一方面，诱致性规则也必须以法律方式予以确认，因为它具有非稳定性和非明确性。

　　培植、规范市场是政府与市场合作的前提。无论是对私人物品还是公共物品的提供，市场与政府的合作者是必不可少的。即使由市场提供纯粹私人物品，政府的参与也是不可少的，因为市场不可能有效地规范市场主体的一切行为，必须由政府来主导和规范。而对于公共物品的提供来讲，市场与政府之间的合作就显得更加必需了。因为，并非所有的公共物品都必须由政府来提供，政府也没有这个能力，市场参与是必不可少的。通过规范市场，政府可以把某些公共物品委托给市场。政府可以通过促成私营部门供应商来实现公共物品供应，也可以创造市场机构填补市场缺口，以促成公共物品供应的实现。同样，通过与私营部门分担扩大供应带来的风险，政府可以实现公共物品供应。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在他们那本引起轰动的《改革政府》中对此的论述可以证明我们的论点[4]：

　　政府经常与私营公司打交道来扩大某些产品和劳务的需求。1988年，圣保罗市计划和经济发展局说服第一银行承担为期5年的9400万美元货款，用于贫穷社区建造住房和发展经济。1990年，联邦储备委员会敦促马萨诸塞利的银行承诺对贫穷社区的10亿美元货款。有些城市甚至把这样的交易纳入城市分区规划。斯科兹代尔市创造了一系列的奖励办法，刺激企业提供居民基础设施，例如，停车库的修建和街道的改善。在这方面有贡献的企业能够获准增加建筑物的密度、高度以及采取其他措施。

　　私营投资者常常因为利润微薄而使市场出现一些空白，有的投资者对可以赚到的利润毫无所知，也有的是由于偏见而遮掩了视野。典型的市场缺口包括向小企业、少数民营企业和妇女经营的企业货款。为了填补缺口，现在许多州和地方政府促成建立私营或准公营的公司。

　　当然，在判断是由政府、市场或社会提供公共物品更有效时，仅仅用经济分析是不够的，政治分析和历史分析的视角是不能被忽视的，否则，后果将是灾难性的。国防和治安可以社会化吗？立法（立法权）可以社会化吗？显然，必须基于政治分析和历史分析才能正确判断。中国人民大学公共管理系的毛寿龙博士在《政府与市场的均衡》中的分析对我们的论点有所启发[5]：

　　除了经济分析之外，应该还有政治分析的视角，比如从经济角度来看，国防和治安可以有私人干，也可以由国家来干。清朝末年运用经济的思维，在国家无法提供有效的军事统治力量的情况下动用曾国藩、李鸿章来建立湘军和淮军，利用袁世凯建立新军，但结果是培养了军阀，导致了清未军阀混战的局面。从经济角度来看，应该实现国家与社会的均衡，但从政治角度来看，军事力量则应该由国家垄断国防力量。这可能就是政治考虑和经济考虑的不同之处。美国等西方资本主义国家有私人提供军火所导致的治安混乱也从反面告诫我们，政府与市场在公共领域的合作必须应该是有限度的，必须权衡考虑政治的、经济的和历史的各种因素。

　　二、增强社会自理能力，促成民间社会与政府的合作

　　政府和市场提供公共物品的能力也是有限的。某些公共物品，政府和市场都无法有效地提供，但是，这类公共物品对于社会公众福利又是必需的。否则，将会导致“公共责任”缺失。这类公共物品是非营利性的，市场很难实现，政府也无力有效地提供。因此，必须加强第三部门，培育社会中介组织，增强社会自治能力，以实现这类公共物品。

　　发展第三部门不仅是实现公共物品和政府职能社会化的途径，而且，有效的市场体制和民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健康发展是中国的市场化改革和社会主义民主建设得以进一步发展的前提和基础。第三部门具有下述五个特征：①组织性：有正式组织和常设机构，非正式、临时的和随意性聚会在其内。②民间性：在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。③非营利性：组织不以营利为目的，且盈余不得在所有者和管理者中分配。④自治性：自己管理自己，享有管理上的充分自主权。⑤志原性：参与的基础是自愿而非强制[6].第三部门是一个公益性机构，宅承担着一定的公共责任，它“是作为政府和市场的补充而存在的”[7].政府失灵和市场失灵被认为是第三部门存在的主要理由。

　　加强第三部门，培养社会中介组织（社会中介组织并不都属于第三部门），有利于政府职能社会化，甚至可以说，这是实现政府职能社会化的主要途径之一。将政府所承担但效率低下的公共责任转交给社会，既可以更有效地承担公共责任，又可以减少政府的负担。可以想见，将“希望工程”这类公益性事业纳入政府职能范围之内，不但需要增设相应的政府机构，增加相应的政府职员，给政府运行增加沉重的负荷。

　　将这类公共物品交由社会第三部门来提供可以真正实现政府职能向政府之外转移，从而实现政府职能社会化。第三部门是独立于政府之外的，不受制于政府的民间组织，其资金来源不是财政和利润，而是来自社会的自愿捐款。在其机构行运上，其经费也不需政府提供，但它的确承担了一部分公共责任。“国家扶贫计划”是政府承担这类公共责任的直接结果，以前的社会保障部以及各级政府的社会保障委员会，现在的民政部扶贫司，国家计委扶贫办等都是政府承担这类公共责任而不顾，一味地向社会推卸公共责任。我们希望的结果是，政府承担起培育和加强“第三部门”，社会中介组织的责任，增强社会自治能力，更有效地促成这类公共责任。

　　第三部门的发展和完善需要政府的主导，因为第三部门并不是自然发展和完善的机制，与市场一样，它也需要来自外部力量的推动与制约。并且，“与政府和市场一样，公益机构也会出现失灵。”同[7]这将给公共责任带来困境，索罗门将第三部门的失灵概况为[8]：①慈善不足（philanthropicinsuffi ciency）。公益活动所需的开支与所能募集到的资金之间存在巨大的缺口。资源的不足将导致慈善不足，善意机构因此将难以满足社会需求。②慈善活动的狭隘性（philanthropicpaternalism）。受益对象往往只是某些特定的群体。由于各社会群体建立自己的组织的能力是不同的，可能导致慈善活动的供求脱节，浪费有限的资源。③慈善组织的家长作风（phi lanthropicpaternalism）。实际上，掌握组织经济命脉的人对资源配置拥有很大发言权，其服务对象难以对决策过程施加挥影响。④慈善组织的业余性（philanthropicamateurism）。长期以来是由于好心的志愿者来承担，这些人大多没有受过正式培训，并用，其自身的公益性使其很难吸引专业人员，因而机构的效率和工作效果受到影响。

　　政府应该扶持第三部门，使之有能力担负起公共责任。从80年代开始，美国政府治理模式经历了从福利国家向福利社会的战略转移。随着政府“卸载”、“退役”和公共服务市场化，社会化等改革，非政府机构在社会中的作用日益重要，扶持非营利组织的发展成为政府重大的战略决策，因为“政府履地社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用……（非营利部门）对美国的生活质量和公民发展是至关重要的，体现了美国社会和美利坚传统的核心价值。”[11]

　　在中国，第三部门的发展还处于初始阶段，政府的主导作用显得尤为重要。如何加强中国的第三部门？我们只能作一些简单、粗略的设想。我们认为，中国的社会和经济发展水平仍较为落后，这对第三部门的发展起了很大的限制作用。政府应该在推进经济、社会发展的同时，给予第三部门在财政、政策上的扶持。对第三部门及其工作人员给予适当的物质、荣誉上的激励也是必需的。放松对第三部的管制，创造有利于第三部发展的环境。鉴于我国社会、经济发展的状况，政府可以与第三部门建立合作关系，适当给予财政支持，只对其进行监督，不对其进行管制。此外，政府对第三部门的法律，政策保护也是必不可少的，这是第三部门权利得以保证的前提。可以制定有关第三部门的政策、法规，甚至可以由人大制定关于第三部门的法律，以此保障第三部门的运行和发展。

　　当然，加强第三部门，离不开社会监督。进一步完善和强化社会监督体系是至关重要的，这也是其公共责任机制的构成要素。社会监督主要包括下述几个方面：①舆论监督。对于第三部门而言，舆论监督的强化趋势主要表现为：大众传播媒介的普及和影响力的争剧增加；舆论监督力量向社会各个角落的各广泛渗透；②市场监督。第三部门的资金主要来自损款者行为，市场监督主要也是指这一行为带来的约束与压力。③客户监督。在中国，应当建立一个由客户参与合作的第三部门，资金由客户共同承担，这样才能形成有效的客户监督。

　　社会中介组织不完全同于第三部门，我们将其与第三部门纳在一起论述，是因为它们都是社会自治的一部分。培育社会中介组织，使其承担一部分公共物品，是政府职能社会化的重要途径，因为，在市场经济条件下，它是政府与市场、市场与社会、政府与社会之间联系的中介环节。

　　目前，中国的社会中介组织大体可分为三类：政府行政权力的延伸、公共服力性组织和营利性中介组织。在培植市场经济体制，改革政府职能过程中，应当做到以下几点：其一，把政府的若干服务性职能和国有企业的若干社会职能逐步较交给中介组织，并培植相应的社会中介组织来承接这些职能。因为，如果没有强能力的社会中介组织，政府职能社会化将会导致“公共责任缺失”。其二，逐步减少政府权力延伸性社会中介组织，大力发展社会服务性和营利性社会中介组织，以形成配套系统的市场经济体制。权力延伸性社会中介组织实质上是准行政性的，仍保留了政府权力的陈迹。在改革过程中，这种组织往往容易滋生政府权力腐败，在政府职能社会化过程中，尤其如此。因此，应该尽量减少这类组织。其三，建立社会中介组织的运行规范，尤其应实行政府权力与服务性、营利性社会中介组织的分离；其四，明确社会中介组织的作用范围，规定其基本职责。其五，逐步引导社会中介组织以面对社会或者面向生产筹集资金，逐步减少及取消政府对中介组织的资金投放[10].

　　在政府与社会的“公私合作”上，美国北卡罗来纳州伯恩考贝郡的医疗保障改革是一个成功的范例[11].为了给那些没有医疗保障的人提供高质量的健康护理，郡政府、医生、药剂师、医院、教堂和许多非赢利性的医疗服务提供者联合起来，致力于解决政府和社会成天面临的最大和最长期的问题之一。这项计划是在罗伯特·琼森基金会的支持下发起，与伯恩考贝医疗社合作的。这个郡在挖掘没有医疗保障的人数，建立医疗护理工作网络的同时，已经努力实现一种预防性的医疗：除了每年继续为无保险者以及一半有资格享受者提供了60万美元的医疗护理费之外，这个郡还决定将可怜的医疗基金一半用于建立一个提供免费医疗和医院网络和一个以成本售药的药方网络（这个郡也正在与当地牙医达成一个协议）。到目前为止，该郡已经成功地将80%的医生和所有的医院都纳入到这个计划中来，这项计划收到的实物捐献合计达350万美元。该计划并没有增加政府负担，并且即将实现覆盖全部与其人口的目标。该郡以前没有享受医疗保健或医疗补助以及没有享受任何其他保险的人数总共有15000人，现在，已经有13000人从该计划中受益。这个合作群体的努力导致的直接结果是医疗保健不仅在全国变得更加容易得到，而且保健也变得更加完善。病人不仅能够在急救室看病，而且在病情恶化之前可以去专家那里就诊，这样他们就能够得到更多、更有效的治疗。

　　三、促成市场和社会提供公共物品和公共服务

　　我们已经习惯了更多地关注“市场缺陷”，一提到市场，我们立刻想到的就是公共物品缺失、公共责任被淡化；同样，一提到社会，在我们脑海中首先出现的就是一群毫无组织能力的“乌合之众”。但是，我们竟然没有发现，我们正在抱怨的市场和社会的无能以及由此产生的公共物品和公共责任的缺失在很大程度上恰恰是我们自己的偏见所造成的。我们也习惯于把公共物品政府联系在一起，把对公共物品的需求全部寄托于政府，虽然，我们也清楚地知道政府也会失灵。这或许就是我们的公共需求总是得不到满足，我们的政府如此庞大和低效，以致于我们无法承受的原因。

　　促成市场和社会提供公共物品也许是我们谋求公共需求的最好出路，如果政府无力为我们提供所有公共物品的话。事实上，政府自身的缺陷使它根本没有能力为我们提供所有的公共物品和公共服务。政府无法克服成本和收入之间的分离，而且，政府的内在性和组织目标，以及导致政府缺陷的预算增长（多多益善），技术进行（越新越复杂越好）、信息获得和控制（知道别人不知道的东西更好）[14]都削弱了政府提供公共物品的能力。我们已经不得不求助于市场和社会了。

　　求助于市场和社会提供公共物品是可能的，但很复杂，还必须有政府的介入，因为市场会因为这类产品无利可图而不愿意从事，社会也许会因为缺乏统一的组织和激励对之视而不见。除非有政府的引导和规范，这类物品由市场和社会来提供将更为艰难，甚至不可能。当然，这并不是说市场和社会无法提供公共物品。事实上，通过政府的规范、引导，是完全可以实现的。

　　1、政府承包。政府将一些可以在市场、社会中实现但市场和社会不愿意从事的公共物品和公共服务通过合同的形式承包给企业或与间组织，并给予这些企业或组织优惠的条件，如财政支持，抵免税等。同时政府分担一部分风险，比照市场类似商品的可能利润给予补偿。

　　2、建立公、私合营企业。将一部分可能的公共物品从政府职能中转移出去，引导私人企业加入到该行业中业。政府和私人企业共同出资，由企业独自经营，政府只规范企业的宏观行为，引导其达到公共目标，在经营过程中、授予企业自主权，包括雇佣权和解雇权。政府承担由于物品公共性或不可抗力所造成的损失。当然，政府对企业的监督是必要的，以形成对企业的约束。在改革公共物品和公共服务的提供方面，新西兰的实践是成功的。从80年代起，新西兰政府就将其商业性和其他可以开展竞争的服务业从公共部门分离出来成立公司（通常是私营公司）。剩余的有着多种职能的较大部分被分解成若干专职事业单位，由经理根据定额产合同来领导，自主权相当大（包括雇用的解雇权）。这些改革有助于新西兰在80年代将原来相当于GDP9%的预算赤字扭转为盈余，并使这些机构的单位服务提供成本降低了20%以上[13].

　　3、授权社区自治。对于某一区域内而言是公共物品的，政府可以授权该社区以自治的方式进行管理。典型的是治理污染、清扫街道和绿化环境等公益事业，这类公益事业不必由政府直接管理，因为这样会导致机构增多，人员增加。现阶段，我国各级政府都设了环卫所，人员、机构也过分庞大。湖北省来凤县翔凤镇环卫所的员工竟多达200多人，其中正式的有60多人（指有行政编制的），但其工作量并不大。这批人大多无事可干，因为一条街道只需1人打扫就足够了。具有反讽意味的是，该镇属区的县人民医院前后的街道上却是臭气熏天，也很难见到有人清扫。为什么会出现这种糟糕的情况呢？原因也许就在于县政府直接承担了环境卫生的职能。如果政府授权各街道办事处，或授权该区公民自己组织起来一个组织，由他们自己来打扫自己的街道。政府对自治组织授权收缴一定的“人头费”，费用的标准可以根据当地工人的一般工资水平来确定，并适当给予奖励。我们相信，由政府引导的社区自治的效果比政府直接管理的效果更好。

　　四、退出“私人物品”领域，向市场和社会转移行政性事业

　　将政府职能从私人领域退出，政府不再从事私人物品的生产和经营，不再直接提供私人物品和服务，这本身就是政府职能社会化的一项重要的举措。当然。我们并不是在主张政府对私人物品漠不关心，以公众福利不负责任，相反，我们正是在主张更好地公众福利。

　　政府的本质特性是它的公共性，这是区别于其他社会组织的主要根本的特征。政府的公共性使它拥有强制的公共权力，这种权力在本质上并不与私人物品直接相关，虽然它们或多或少有联系。在市场经济条件下，市场才是私人物品的提供主体。较之市场而言，政府直接提供私人物品，常常是低效的。政府不该管企业，这是市场经济的要求。政府职能转变也应该以此为取向，因为“现在，人们要求政府转变职能，并不是说政府的一切职能都要转变，而主要是要求改革一种职能：政府不要再管企业”[16].政府不管企业，不等于是说政府完全游离于企业之外，而是说，在微观上，政府不再直接管理企业，因为政府对企业的宏观规制和调控是整个社会经济的需要。

　　政府职能从私人物品领域退出，让位于市场，是政府不再管企业的重要环节。政府的非市场制度缺陷使政府无法有效地提供私人物品，至少引入市场制度有效。而用，政府提供私人物品存在许多潜在的危险，因为，政府提供私人物品，政府职能介入私人领域，公共权力与企业，权力与经济利益直接粘连在一起，是导致权力腐败的主要原因。而且，政府提供私人物品，意味着政府办企业，由于政府性企业拥有其它企业所没有的公共权力，因而，这些企业实际上拥有了一种强力资源，这种强力资源使它们在竞争中拥有“自然优势”。它们可以因为是政府性的而获取政府优惠，权力保护，稀缺信息垄断，以及公开的政府保护和扶持。这些因素不仅使政府性企业具有竞争惰性。而且，还会破坏整个社会的竞争机制，从而影响、阻碍社会、经济的发展，使社会对私有物品的需求得不到满足。更糟糕的是，由于政府的公共性，政府办的企业也具有公共性。正如我们在文中所说的那样，公共性存在一种被漠视的自然倾向，这使政府办的企业缺乏激励和动力。而且，政府办的企业其成员也有自利倾向，在组织目标与个人目标上，它们往往比私人企业成员更难达成一致。这将使政府办的企业容易造成资源的大量浪费，政府资金的大量流失。

　　政府不再介入私人物品领域，把由政府办的企业（指从事私人物品的生产经营的企业）社会化、市场化。割断其与政府的从属关系，成为一个自主的市场主体，使其完全按照市场规律运作。这是政府职能退出私人物品领域的重要任务。对于国有资产的管理，政府不必理亲自办自己的企业，而应当委托市场来进行管理，政府不再直接管理自己的资产，而由市场主体来代为管理，政府应当以平等主体身份参与市场。当然，政府不介入私人物品领域，并不等于完全撒手不管，它有理由也应当从宏观上规范和调控市场中的企为珩为，引导其朝着有利于经济、社会进步的方向前进。对于国资产，政府可以招标、拍卖、或者干脆委托私人企业来管理，明确政府与企业之间的责、权、利。政府不再过问企业的经营和管理。

　　政府职能必须从事业单位退出，把行政性事为转移到市场和社会中去。实行政事分开，建立与中国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的现代事业制度。这有利于实现职能的真正转变真正地精简职能与机构。第一，重新界定市场经济条件下国家事业职能范围，将不具有社会共同需要性质的“事业”推向市场，使其向企业民营化、市场化方向发展，从而有效地收缩和调整国家的事业职能范围。第二，实行国家事业所有权、经营权与管理权相分离，重新划分、调整和规范政府与事业组织之间的权、责、利关系；切实转换国家的事业管理职能，实行政事分开，建立现代事业制度。在界定国家事业职能的范围的，并不是所有具有社会共同需要性质的“事业”都应该由政府来管，考虑到政治、经济、技术等因素，并联系效率与公正，要以将一部分社会共同需要的“事业”转移到市场和社会中去实践，这对彻底的职能转变和机构改革都是必需的。政府的事业单位，如果在政治上允许的话，可以交由市场与社会承担。甚至于政府的一些研究机构（事业性的、行政性的），也可以考虑由市场与社会来完成，政府只保留必须予以支持的“事业”。市场和社会能帮助企业决策，为什么独独不能为政府决策呢？这也许只是狭隘的政治偏见所致。事实上，政府只需从政治上宏观规范和指导即可，没必要也不应再设立专门的政府职能部门或准行政的研究机构。

　　政府过多地介入社会事业，不但会导致政府机构庞大臃肿，效率低下，国家财政不堪负荷，也有碍于政府机构改革。而且，这种局面对社会事业本身也是极为不利的。必须改革中国现有的事业管理体制，消除传统事业管理体制的弊端。北京大学政治与行政管理学系的黄恒学先生对这一情况作了较为深刻的论述：[15]

　　中国传统事业管理体制的基本模式是国家统包，供给，统一所有，统一经营，统一管理，国家同时承担各项“事业”的所有者，经营者，管理者等多重职能角色，造成国家事业职能扩大化和政事不分的局面，其主要弊端是：第一、国家包办的事业过多；第二，政事不分，事业单位行政化，国家事业单位成为政府机关的附属物，缺乏自我发展，自我约束的动力，活动与压力，事生产服务效率低下；第三，财政统包供给成事业单位无“断炊”之虞，形成吃国家大锅饭的毛病。

　　五、完善社会保障和劳动就业机制以及健全相关的法律和制度

　　完善社会保障和劳动就业机制是改革政府和政府职能社会化所必不可少的环节。因为在人们心中，政府是社会稳定和社会秩序的创造者和供求者，政府是变动不定的社会中一个可靠的保护者和引路人，政府在转型社会中扮演双重角色：它既要推动社会改革的顺利进行并平衡其发展，又要作为一种社会稳定和社会秩序的标志给予关注它的社会成员以信心、力量和安慰。政府在社会保障中应侧重于对社会弱势群体的保护，建立完善的就业机制，社会必须更多地关注那些天赋较低处于出身不利的社会地位的人们，尽量实现程序公平，并有效地对结果不公平进行补救。政府在社会保障中的重要性并不妨碍我们得出这样的论点。社会保障的职能不应该由政府独家承担，而应由政府、社会与市场共同参与。在这一点上，已不存在大的争论。社会保障不能缺少政府的主导，但是，以政府为主体的社会保障应当尽可能的少。补救劳动就业的结果不平等、应建立完善的社会保障制度，并用法律予以保障。完善教育制度，保障平等受教育的权利对补求也是不可少的。各种就业培训制度，职业教育等都应该在政府的主导下充分发展。

　　在健全相关的法律制度的问题上，笔者认为值得一提的是中国政府改革存在一种“非规则化传统”消极影响，这也源于长期历史发展过程积累和形成的带有社会普遍心理、思想和行为定势、习惯。非规则化即社会思维方式和内容中对普通行为规则没有真正的需求和遵守的愿望，不重视正式规则的作用，而在社会行为中国惯于以非正式约定取代正式规则，从而使正式规则很容易被随意突破，流于形式。因为非规则化比规则化更灵活，弹性更大，结果规则化往往被非规则化的灵活与弹性所征服。政府职能社会化必须避免非规则的老路，而应该以法律、政策规则化方式予以保证，以法律的强制来保障改革业已取得的成果，这是改革成功的关键。