中国经济体制改革取得了伟大的历史性成就，但距离形成比较完善的充满活力的社会主义市场经济体制，尚有一段艰巨的路程。回顾过去，是为了进一步清理思路，使财政改革更加适应社会主义市场经济的要求，并有力地配合和推动其它方面的改革，为解放和发展生产力服务，为实现社会主义现代化建设的宏伟目标作出新的贡献。

　　一、从计划经济向市场经济转变，必须正确处理政府、市场、企业的关系，合理、明确地界定财政职能

　　从计划经济向市场经济过渡所发生的根本性的变化，是资源配置方式的重大转变，即从基本单一的计划资源配置转变为以市场作为资源配置基本机制的条件下，计划资源配置与市场资源配置并存。计划配置既作为弥补市场配置缺陷的需要而存在，又作为实现国家对市场配置的宏观调控的需要而不可或缺。由于资源配置方式的变化，相应引起了两个重大的变化，一是企业在社会经济生活中地位的变化，即从计划经济下缺乏生产经营自主权的政府附属物，变为适应市场的法人实体和竞争主体；二是政府自身和职能的变化。即从计划经济下三位一体的政府（政权组织、全民生产资料所有者代表、生产经营的直接组织者和指挥者），三者职能混合不分，转变为政企分开，政资分离，政府不再直接干预企业生产经营。作为政权组织，政府执行社会管理者的职能，包括国家的政治职能、宏观经济管理职能和社会管理职能，其中心点是为市场的正常运行提供外部条件，进行服务、保障和监督。作为全民生产资料所有者代表，政府执行着资产所有者的职能，即维护所有者的权益，建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失，组织国有资产的宏观经营。可见，上述“一个根本性转变”和“两个重大变化”，实质上是依据社会主义市场经济的要求，重新构造政府、市场、企业的关系。

　　从政府与市场的关系来说，主要表现为三个方面：一是政府作为社会管理者承担着维护市场正常运转秩序的职责。如制订各种法律、规章、制度，以及对违法违规行为的处置。二是为市场提供其自身不能解决的外部条件，如公共产品和服务。三是对市场进行宏观调控，主要是为克服市场机制的缺陷，如市场自发调节的时滞性、短期性、盲目性、分化性等等，促进市场的平稳运行和实现效率与公平的最佳耦合。这是市场经济下政府的主要职能，包括政府对经济的间接调控，如利用税收、公债、汇率等经济杠杆或经济参数，调节市场供需总量及经济结构的平衡，也包括政府对宏观经济的指导、规范和直接调控，如制订经济发展的战略计划，规范重点部门的发展目标、政策以及对重大项目的投资等等。总之，20年来政府在改革中转变职能，增强对市场的保障、服务、监督功能；凡属市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预或不进入，对市场的调控也从过去主要依靠行政手段转为以经济手段为主，配合必要的法律和行政手段进行。

　　从政府与企业的关系来说，对全社会的企业，政府作为社会管理者，实际上是通过对市场的保障、服务、监督来维护企业的正当权益和经营自主权，为企业的经营和发展创造条件，并通过税费向企业收取提供公共产品和服务的社会成本。经过20年的改革实践，按照市场经济的要求处理国家与国有企业的关系的改革方向和任务是明确的，但存在的矛盾和问题的解决需要有一个过程。这里包括着历史遗留的问题、实现转轨中的各种矛盾，需要多方面的配套改革和市场的发育与完善，需要政府自身的改革和职能的转变，还需要有相对宽松的经济环境和人们观念的转变。

　　为适应市场经济下政府、市场、企业三者关系的变化，财政职能的重点也逐步明确。财政职能从计划经济体制下被动地按照国家计划的要求分配财力，将整个社会可支配的财力集中到国家预算，以满足生产建设包括企业生产经营和社会各项事业发展的资金需要，转到集中财力保证各项公共开支和重点建设的需要，增强国家对宏观经济的调控能力；从将主要精力用于微观财力的分配和计划管理转到将主要精力抓大事，保证经济和社会的稳定、协调和快速增长，使财政成为国家宏观经济管理和调控的主要手段。

　　二、财政分配直接涉及到利益调整和资源配置，财政改革必须将两者结合起来，形成新的体制、新的机制

　　财政分配从社会生产力发展的需要来讲，是通过财力分配将社会资源配置到社会再生产的各个方面。从市场经济体制下的财政分配来说则是与市场资源配置相结合，弥补市场机制在资源配置中的缺陷，以保证市场的正常运行和社会再生产的顺利实现。从生产关系的角度讲，则是从分配关系上调节国民经济各个方面的经济利益关系，调动各个方面的积极性。从计划经济向市场经济转换中的财政改革，实际上包括两个方面的内容：一是在资源配置方式变革中，即从单一的计划资源配置方式转向以市场机制为资源配置的基本机制，计划与市场两种资源配置方式并存的资源配置模式中，通过调整财政分配范围和方式，使两种配置方式在发展与磨合中各自到位并实现有机的结合。二是改变计划经济体制下形成的利益关系体系，如国家、企业、个人之间的经济利益关系、中央政府与地方各级政府之间的经济利益关系，塑造适合市场经济条件下财政分配的各种新的经济利益关系。在经济体制改革中，通过财政体制内部的改革及其它体制相配套的改革，将资源配置方式的变革与利益关系的调整结合起来，形成新的体制、新的机制。

　　整个经济体制改革从分配领域开始，就是为了改革在资源配置和经济利益关系上财力财权高度集中所带来的种种弊端，为搞活经济、解放和发展生产力创造条件。

　　实践证明，扩权让利只能为搞活企业提供财力条件，而真正搞活企业的关键在于转变企业内部机制和外部条件（政府与企业的关系），建立现代企业制度，继续解决好所有权与经营权的关系。按照“两权分离”、“政企分开”的原则，通过不同的公有制实现形式，正确处理好国家、企业、职工三者的利益关系，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”的要求，进一步明确国家与企业的权利和责任，在分配与经济利益关系方面，国家按投入企业的资本额享有所有者的权益，对企业债务承担有限责任；企业依法经营、自负盈亏。当前的企业改革进入从搞活国有企业到搞活整个国有经济，从搞活国有经济到搞活国有资本，对国有企业实施战略改组的新阶段。在国有企业改革同改组、改造、加强管理相结合的过程中，抓好大的，放活小的，对国有大中型企业按照现代企业制度的要求，实行规范的公司制改革，在有条件的企业和行业中，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业，跨所有制和跨国经营的大企业集团。对国有小型企业采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制等形式，加快放开搞活的步伐。这样就能使优化资源配置与调整经济关系结合起来，形成适应市场经济的新的国有资本运营体系。财政和国有资产管理部门要加快建立国有资产管理、监督和营运机制的步伐，保证国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。国家对国有企业的投入，要建立起利益机制与风险责任机制相结合的国家投资体制。企业投资实行自主决策与自担风险相结合的体制。总之要使决策者和资金使用者的利益与投入产出的效益密切地结合。

　　三、财政分配事关全局，应善于从大局观察财政，努力为改革、发展、稳定的全局服务

　　财政分配体现着政府的活动和政策，对政策、经济等社会生活的各个方面有着重大的影响。财政分配必须着眼于全局，为国家在各个时期的政治经济任务服务，同时也必须善于从全局来观察财政。

　　财政是改革的“突破口”，改革以来的财政困难是多种因素造成的，从一定意义上讲，是改革的社会成本和代价。中国的改革是从计划经济向市场经济转变，要克服计划经济体制下中央集中过多、管理过死的弊端，搞活经济，解放和发展生产力，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，提高整个社会资源配置的效率，需要有一个前提条件，就是要改变财权财力高度集中于国家手中的状况，使企业能成为适应市场的法人实体和竞争主体，按照市场的需要，自主配置资源。因而，在改革的初始阶段，首先要改革传统的财政分配体制，向企业放权让利减税，使原来由国家财政集中支配的一部分财力转由企业自主支配，也就是打破财政统收的局面。但是，在市场尚未发育，改革尚不配套的情况下，财政统收局面打破了，但统支的局面一时尚难以改变。这就使得原由国家财政供给的范围一时难以缩小，财政支出负担难以相应减轻。

　　从收入方面讲，除了向企业减税让利之外，还由于改革进程中出现的新情况、新矛盾而使财政收入增长，不能随着国民生产总值的增加而相应增长。首先是在向市场化的转轨过程中，企业不适应市场营销的要求以及历史遗留的问题拖累，而使企业效益下降，影响财政收入。其次是原有的财政税收体系与经济结构的变化不相适应。随着改革开放的不断引向深入，外资、合资、私营等经济成份得到迅速发展，不但企业户数迅速增加，其占国内生产总值的比重也大幅度提高。但由于税收制度未能及时调整，加上扶持非国有经济的发展和大力引进外资的政策需要，使税收收入结构与经济结构的变化不相适应。由于上述原因，造成财政收入不能与经济发展同步增长，收入的增长不能适应支出增长的需要。

　　综观全局，改革20年来，为了支持改革，调整经济利益关系，调动各个方面发展经济、推动改革的积极性，为进一步解放和发展生产力，国家财政在收入占国内生产总值比重大幅度下降的过程中，承受了巨大的困难和压力，发挥了不可替代的巨大作用。改革20年中财政累积的赤字和债务，可以说是改革付出的代价和社会成本。它换得了改革顺利进展、国民经济持续发展和社会稳定的大局。

　　四、财政改革应致力于建立基础稳固、职能健全、财力平衡的财政

　　建立基础稳固、职能健全、财力平衡的财政，是增强综合国力的要求，也是国民经济有序运行所必需的。它既取决于经济发展的状况和水平，又与财政如何处理分配关系，规范分配行为有关。因而是改革中必须重视和解决的问题。

　　改革开放以来，国民经济快速增长，国力增强，理应为财政提供稳固的基础，但是财政状况仍十分困难，财政尚未进入良性循环的轨道，其原因何在？除了经济增长方式尚未根本转变，经济增长质量不高的因素外，从财政改革的角度分析，主要有以下两个方面的原因。（1 ）财力分散过多过快，财政职能被肢解。（2 ）国家预算收入增长的惰性与支出增长的刚性。

　　而改革开放以来，财政支出则呈刚性增长。主要是：（1 ）增加了支持改革所必需的支出。据不完全统计，仅改革的前十年财政用于价格、企业、工资改革等方面而减收增支的金额约达一万亿元。（2 ）有关政策文件规定的支出增长要与国内生产总值或财政收支总量直接挂钩的必保支出项目，项多量大刚性强。（3）行政事业体制改革滞后， 使“吃饭财政”部分刚性增长，从1993—1996年财政供养人员，每年增加工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％以上。 （注：《经济日报》1998年3月7日。）（4）由于收不敷出，财政赤字持续增长， 债务规模扩大，国家预算每年用于还本付息金额从1986年的不到8 个亿增加到1997年的1千多亿。

　　从上述原因分析不难看出，这种财政困难状况是改革发展过程中的一种阶段性的暂时现象。一方面随着改革的深化和逐步到位，造成这种困难的原因将逐步消失，财政将逐渐步入良性循环。另一方面，财政依据政府职能的转变，调整支出结构，加大公共支出投入特别是教育科学的投入，以及对基础设施、基础产业和国家重点建设投入的力度，促进知识经济的发展和经济结构的优化；支持国有企业建立现代企业制度，优化资本结构。这将有力地促进经济增长方式的转变，使企业效益和整个国民经济宏观效益有一个较大的改善，使资源向财源转化，壮大财政的经济基础。

　　建立稳固、平衡的财政是一切国家财政追求的目标。但财政平衡是手段，是相对的。从改革以来财政经济运行的实践观察：（1 ）从总体上说，财政平衡是国民经济平稳运行的一个重要条件。但政府预算平衡与否并不是制订政策的目的，而是实现经济总量平衡，促进经济稳定增长的手段之一。既不能为平衡而平衡，也不应为赤字而赤字，而是应根据具体的社会经济情况或宏观经济协调稳定发展的需要来作出具体的政策决策。（2）公共预算，不论是中央预算还是地方预算， 都不得安排赤字。这是因为公共预算支出属于非经营性支出，本身不能创造偿债来源。长期依靠发债来弥补，会造成支出的债务依存度过高，不利于财政运行，甚至引发支付危机。（3 ）国有资产经营预算（目前的生产建设预算）可以采取举借内外债的方法来平衡，但规模要适度。

　　五、财政改革既要进行激励制度的创新，以调动各方面的积极性，又要强化约束机制，规范分配秩序，推进约束制度创新

　　体制改革的核心是转变机制。财政改革的根本任务就是按照市场经济的要求从分配关系上理顺国家与各个方面的经济利益关系，调动各个方面的积极性，建立新的分配机制。在改革的初始阶段，财政在预算管理体制、企业、事业财务体制、财政拨款制度等方面的改革，主要是围绕着改变计划经济体制下的资金供给制，“大锅饭”体制来进行。目的是解决计划经济下国家集中过多、统得过死的弊端，建立资金分配使用中的激励机制和风险责任机制，也就是约束机制，调动各方面的积极性。

　　在企业改革过程中，1987年为适应财政经济情况的发展变化，我们曾在利改税的基础上实行多种形式的承包经营责任制。这是在特定历史条件下实行的一种企业分配制度，它对进一步落实企业自主权，推进所有权与经营权的分离，调动企业和职工的积极性起到一定的积极作用。但总的说，企业的承包经营责任制没有与实行相应的约束条件和建立风险机制相结合。在大部分企业实行承包经营责任制的同时，国家于1988年开始，对一些城市在二步利改税的基础上进行“税利分流，税后还贷，税后承包”改革的试点。从实践情况看，它较好地解决了激励机制与约束机制的结合，它能使国家与企业的利润分配格局趋向合理稳定，实现国家与企业共享利益，共担风险，有利于发挥税收的弹性调节功能，税后还贷有利于企业投资的自主决策、自担风险。这一试点为1994年按市场经济的要求全面推行国有企业的利润分配制度改革提供了实践经验，通过规范的税利分流制度把加强企业的激励机制和建立自我约束机制统一起来，促进了企业经营机制的转换和现代企业制度的建立。

　　预算管理体制改革的根本任务是适应经济体制的要求，在明确划分各级政府权责的基础上，按照财权与事权相结合的原则，建立科学、规范、稳定的中央与地方政府财力分配制度，以形成合理的分配格局，充分调动中央和地方理财的两个积极性。在1994年以前的改革，主要是实行不同程度、不同形式的包干制，即从“划分收支，分级包干”到“划分税种，核定收支，分级包干”到1988年开始的各种形式的财政包干体制，这都是重在分配格局调整的改革。特别是1980年实行的“划分收支，分级包干”的预算管理体制的改革，是建国以来比较全面的重大改革。其主要特征是由过去全国“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”；由“条条”分配为主，改为“块块”分配为主。这种“分灶吃饭”的体制，打破了长期以来统收统支的局面，在一定程度上调动了各级地方政府当家理财的积极性，对整个国民经济的发展起到了推动作用。以后几次体制变化，基本上保留了这种“分灶吃饭”体制的许多优点。1994年的分级分税制体制则重在促进机制的转换，有效地克服了以前体制的缺点，有利于稳定中央和地方政府的收入来源，调动中央和地方两个积极性；有利于消除政府间财力分配的随意性，建立相对比较规范的分配制度。当然，现行的分税制体制还正处于不断完善的过程之中。为此，必须着重指出，制度创新包括激励制度创新和约束制度创新。财政改革过程就是制度创新过程。当务之急是把改革重点放到约束制度创新上来，以规范分配关系，调整分配渠道，健全分配秩序，使政府理财在规范化的轨道上运行。

　　六、财政改革要与加强现代化管理、提高整体管理水平相适应

　　经济体制改革是经济基本管理制度的完善和创新。要充分发挥改革的成效，巩固改革的成果，就必须与加强管理、特别是现代化管理相结合。在财政改革的过程中，我们逐步认识到改革同加强管理的协同运作的重要性。改革的过程同时也应该是一个逐步建立科学的管理制度、健全的法律体系、规范的运作程序、严格的监督体系、运用先进的管理手段、培养高素质的干部队伍的过程。以财政分税制改革为例，1994年的分税制改革，虽然建立起适应市场经济要求的分级分税制的财政管理体制的基本框架，但要形成一个适合中国国情的完善的分级分税财政管理体制，还需要从各个方面继续创造条件，除了需要进一步推进政治体制改革，具体明确划分各级政府的职责与事权，以及提高中央财政占全国财政收入的比重，增加中央财政的调节能力外，还包括上面提到的那些方面，如需要建立科学规范的政府间转移支付制度，以调节各地区的经济发展和公共支出水平，支持经济欠发达地区经济、文化事业的发展，并逐步实现公共服务水平均等化的目标，避免在中央和地方政府之间财力分配上的随意性。由于财政管理体制涉及各级政府的切身利益，所以财政管理体制应具有稳定性、规范性和公平性。这就要求财政管理体制的调整及决策过程应程序化。1994年我国财政体制改革的推进比较顺利并取得各个方面的赞同和好评，一个重要的原因就是采取了科学的程序化的决策过程。在新体制出台之前，经过了大量的多层次的调查研究，甚至国务院领导亲自调研，并在此基础上认真进行方案的测算，经过与有关方面的研讨和政策咨询，最后经过决策领导部门的审查与核准。这是一套比较科学、规范的决策工作运作程序。为了实现财政管理体制的稳定性和规范性的要求，还应该使财政管理体制的确定法律化。它应是整个财政法律体系的一个重要组成部分。其他财政改革如税收体制和征管制度的改革等等，也同样需要与加强现代化的管理协同运作，将改革与加强管理结合起来，相互促进，相辅相成，在深化改革中将财政现代化管理推向一个新的水平。