《中华人民共和国国家金库条例》和《中华人民共和国中国人民银行银行法》都明确规定经理国库是中国人民银行的职责之一。据此，中国人民银行各级行设立专门国库机构来履行经理国库职责，包括办理预算收入的收纳、划分、报解，预算支出拨款等国库会计核算业务。这种分散核算方式，占用了大量的基层国库人员，不能适应人民银行加强国库监管的需要，导致人民银行在经理国库过程中重核算轻监管现象不同程度地存在。本文拟从国库会计核算集中入手对集中趋势下的国库监管展开探讨。

　　一、国库会计集中核算的内涵及发展的必然性分析

　　1.国库会计核算集中的内涵。国库会计核算集中即指人民银行基层行国库按照“一级财政，一级国库”的原则，在不改变其对同级财政和征收机关履行服务职责与监管权限的前提下，依托现代的网络技术和远程数据通讯技术，通过远程客户端方式接入上一级行的国库会计核算服务器。基层国库会计核算业务以上级行国库的《国家金库会计核算系统》服务器为存储和处理中心，基层行国库在客户端录入预算收入、支出、退付、更正等基础数据，对预算收支的分成报解上划等会计核算过程则由上级行国库集中完成。但核算集中是循序渐进的过程，首先应把县支行国库会计核算集中到中心支行国库，待条件成熟时再把中心支行国库会计核算集中到省级分库直至总库。本文只讨论将县支行国库核算集中到中心支行国库的情况。

　　2.实行国库会计核算集中带来的主要变化。在国库会计核算集中到中心支库的情况下，由中心支行国库在国库会计核算系统中统一进行参数设置、系统维护、数据报解、资金汇划、岗位日终，统一生成会计报表及统计报表。县支行国库不再具备完整的业务核算功能，明细核算岗每天通过客户端远程登录中心支库核算系统，进行相关业务数据的录入、复核，打印属本支库的会计凭证及各种预算收支报表。中心支库与县支库相互之间的往来业务由以前通过内部往来处理，转换成中心支行国库同机业务处理，县支库已经不涉及资金清算业务。[1]也就是说实行集中核算，中心支行国库将成为国库会计核算中心集中处理全辖国库会计核算事项，各县支行国库只是作为核算中心的核算网点办理柜台业务，由中心支行事后监督中心集中监督各县支行网点、中支国库会计核算中心的国库会计核算结果。

　　3.国库会计核算集中的必要性。目前各级国库使用的国家金库会计核算系统（TBS系统）功能十分强大，岗位设置非常细化，实行全面会计核算需设置较多的岗位，而目前基层国库特别是县支行国库国库一般是5人左右，难以满足岗位设置的需要，人员兼岗存在不同程度的违规情况，虽然随着人民银行县级发行库的撤销，有很多原发行、保卫人员充实到国库部门，但这些部门人员由于缺少必要的岗位培训，业务素质还不能适应履行职责的需要。正是因会计核算人员不足，使基层国库穷于应付基础核算工作，对国库监管存在不同程度的放松。

　　4.国库会计核算集中的可能性。健全的国库会计核算系统适应将县支库会计核算集中到中心支库的需要，使国库会计集中核算具有可行性。现行的国库会计核算系统包含了“一机多库”的功能，即一台计算机能同时处理多级和同级多库的国库会计核算业务，只要进行合理的参数设置，完全可以将县支库的会计核算集中到中心支库统一进行会计核算处理。

　　实行集中核算后，县支行国库将减少岗位设置和国库会计核算工作量，对中心支行国库而言也只是通过计算机完成集中核算而并不会增加其业务量，因此，通过国库会计的核算集中，将对基层国库人员紧张状况具有巨大的缓解作用，从而为在国库监管方面投入更多的人力和精力成为可能，并随着国库基础信息的集中来最终破解基层国库监管中的各种难题。

　　二、国库会计集中核算对国库监管的影响

　　1.监管主体全员化，形成强大的监管合力。人民银行履行经理国库职责，做好国库会计核算是基础，保证国库会计核算质量是手段，提高财政资金的使用效率是目的。而国库监管是贯穿于会计核算始终，认真履行国库监管职责不是哪个别人的事，而需要所有国库人员在办理预算收入收纳，库款支拨以及预算收入退付与更正过程认真审核，严格把关，保证每一笔业务合规合法。但在目前基层国库人员非常紧张的情况下，为做好监管工作，在中心支库一级配备了专职国库监管员一人，县支库因人员紧张仅明确一名兼职国库监管员。这种配备国库监管员做法虽然对明确国库监管职责与责任起到一定的作用，但却给国库监管工作带来较大的负面影响，使国库监管工作与国库会计核算工作人为分离，割断监管与核算的联系，好象监管只是监管员的事，而与国库会计核算人员不相干，难以形成监管合力。因此，通过会计核算集中，缓解县支库会计核算人员的具体核算压力，重新优化岗位设置和职责分工，形成人人参与监管，人人有监管职责的全员监管的合力优势。

　　2.提高监管层次，树立监管权威。会计核算集中后，各县支库的业务数据都集中到中心支库，中心支库对基层预算收支信息的了解更加深入与细致，从每笔预算收入的收纳、级次划分到报解入库以及预算收入的退付与更正，中心支库可以在县支库日常监管的基础上集中全辖国库监管资源开展现场监督检查，实现国库现场检查层次提升一级，从而尽量避免同级国库对同级财税、国库经收处监管过程中可能存在的人情监督以及缺乏全局意识，过多地讲求与财政、税务部门等相关部门处理好关系问题，使国库能很好地站在政府预算收支工作以及人民银行经理国库事业的发展全局来开展国库监管工作，也将对树立国库监管的权威性起到很大的作用。[2]

　　3.监管内容更加深化。在没有实行会计核算集中的情况下，基层国库特别是县支库由于国库人员非常有限，还要承担大量的国库会计核算业务，而在履行国库监管职责时感到力不从心，穷于应付，表现为监管内容表面化，即将大部分精力用于审核预算收支、退付、更正凭证的要素规范性上，而对每一笔具体业务的经济实质及其对预算资金的影响很少涉及。比如国库经收处对一些金额较大的预算收入缴款书漏盖转讫章现象，国库部门在审核后将该笔缴款书退回，经收处再于收到国库退回款项的次日在缴款书上补盖转讫章后再划至人行国库。从形式上看，这是国库经收处会计核算不规范，国库也严格认真地履行了日常监管职责。这种现象虽经常发生，但国库部门也只是遇到漏盖转讫章就退回要求补盖，而没有采取更进一步的监管措施。在会计核算集中后，基层国库有更多的精力放在监管上，就可以组织人员对此种行为进行认真细致的分析，如漏章行为确实是经收处经办员工作责任心不强、工作不细造成，或是因对有关国库业务学习不到位所致，那么国库就应督促国库经收处加强业务学习，提高素质，并严格按照《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》办理国库经收业务，而不是象以前那样一退了之。如果是在国库已提醒后仍经常出现此类问题或是经常对于大额缴款书发生漏章行为，则可推定为变相占压税款，国库则可以依据相关规定予以处罚。通过以上的分析与监管措施的实施，来规范国库经收处办理预算收入的收纳行为，加快各级预算收入入库速度。通过对诸如此类监管内容的深化与细化，更好地履行国库监管职责。

　　4.监管手段科技化。实行国库会计核算集中过程中必然伴随着财税库行联网及财政集中支付，而现实情况是各地财税联网系统及财政国库集中支付已经走在会计集中核算的前头，各级预算收支与管理信息的电子化程度越来越高，国库只靠传统的手工监管已经不能适应需要。大量的基层国库数据集中到中心支库后，国库也将充分利用信息的电子化成果，通过开发软件系统，实现对原始收支信息的有效过虑、科学处理，形成第一手监管资料，为开展现场监督检查提供重点和方向。比如对财税库行联网系统中大量电子缴税信息，可以借助辅助系统查找要素不规范，经收处未在规定期限内划转以及缴款单位超过限缴期限缴纳而征收机关未加收滞纳金等问题，并及时准确记录，这样每次开展现场监督检查时，就可以根据这些线索有针对性地开展现场检查工作，从而解决以往现场监督检查中需从大量的会计资料中大海捞针般查找不合规范问题，将国库监管效率与效果提高到更高的水平。

　　5.监管机制纵深化。从纵向方面来看，实行核算集中后必然带来下级国库监管信息和资源向上级国库有效集中，为上级国库对下级国库监管资源实行统一调度提供条件，使上级国库组织开展异地、交叉现场监督检查工作更加方便。从横向方面来看可以建立国库与人民银行其他职能部门之间的横向监管合作机制。开展国库监管需要支付结算、账户管理、反洗钱、征信管理部门提供基础信息上的广泛支持，也需要法律事务部门给予法律咨询、规范文书把关等方面支持，人民银行内部不同职能部门之间监管信息有效利用成为国库监督管的重要保证，从而改变目前国库单部门作战的局面。[3]

　　6.监管程序规范化。目前基层国库特别是县支库还是习惯于运用传统的思维和检查方式、方法去开展监督检查工作，甚至还存在未履行正常程序而到商业银行网点开展现场检查的现象。而对检查中发现的诸如延压税款、乱开预算收入过渡户等问题，由于受检查程序规范性以及处罚程序复杂性等因素影响而仅采取批评教育而已，国库监管工作的严肃性无法体现，监管效果更是没有保证。在会计核算集中到中心支库后，现场监督检查将大多数由上级国库统一组织，上级国库在组织领导的规范性以及在得到法律事务人员的坚持力度方面都会得到很大改善，每次现场检查也必将能够严格按照《中国人民银行行政处罚程序规定》等有关规定，依法、依规地开展，使国库监管逐步走上规范化、法治化的轨道。