一、可行能力理论

　　阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中指出：“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者用日常语言说，就是实现各种不同生活方式的自由）”。在以实质自由为核心的可行能力中，森重点强调了透明性保护和行为者的主体性与实质参与。

　　（一）透明性保护

　　在社会交往中，人们按照一定的假定，即其他人提供的是什么、自己预期得到的是什么，来处理相互之间的事务。就此而言，社会是在对信用的一定假设的基础上运行的。透明性保护所涉及的，是满足人们对公开性的需要：在保证信息公开和明晰的条件下自由地交易。当这种信用被严重破坏时，很多人——交往的双方以及其他人——的生活可能因为缺乏公开性而受到损害。透明性保护（包括知情权）因此构成工具性自由的一个重要范畴。这种保护对防止腐败、财务渎职和私下交易所起的工具性作用是一目了然的。

　　（二）行为者的主体性与实质参与

　　可行能力要求行为者立场关联性考虑，功利主义为代表的后果论往往是坚持一种行为者中立观，要求客观地评价某事，独立于行为者自己的利益，行为者立场关联性则要求应该关切到行为者主体本身，考虑到行为者的实质参与性与主体性，而不是仅仅考虑行为者的后果。对于行为者实质参与性和相互依赖性的强调，可以避免过分强调程序和形式，而导致主体能动性的失败，从而远离了实质性的内容。行为和主体性都是状态的一个内在组成部分，一个事件状态是主体影响的结果。

　　行为者立场关联性其实反映了我们生活在一个相互依赖的世界中的本质， 我们观察什么取决于我们相对观察对象的立场。我们决定相信什么，受到我们观察什么的影响。我们怎样决定行为，与我们的信念相关。具有立场依赖性的观察、信念和行为是我们知识和实践理性的核心。认识论、决策理论中不得不充分考虑到观察的参数依赖性和参与观察者立场的影响。

　　在公共财政制度建立的过程中，行为者的主体性与实质参与，对于确立纳税人的公共财政理念，具有十分重要的作用。

　　二、我国公共财政制度的困境

　　（一）公共财政预算制度的局限

　　公共财政预算制度是公共财政制度的核心。就世界财政史来看，世界上第一个公共财政制度，即英国的公共财政制度是通过政府预算制度的逐步建立而最终形成的。政府预算制度的建立对于公共财政制度的建立，就具有决定性的意义。

　　我国公共财政预算严重缺乏透明性保护，表现在：首先，预算内数据极为粗放。目前我国各级政府预算，其具体的数据指标均未公诸于报端，仍然是沿用几十年的方法，只公布几个收支大类的预决算数字，并加上大量的文字说明。这类极为粗放的预算指标，对于社会公众，仍然缺乏透明度。其次，预算外数据实质上没有公布。由于预算外直接涉及到地方、部门和单位的既得利益，会侵犯到其隐私，要公布就更加不容易了。其三，制度外仍然存在。由于其本身就存在是否合法的问题，要公布更是无从谈起。因为作为违反制度规定形成的钱款，公布之时，也就是取消之时，甚至还是取缔并追究相关人员责任的问题。因此，在没能取消预算外与制度外范畴的情况下，政府预算就谈不上真正的公开化。其四，预算的保密制度仍然严重阻碍着预算数据的公开，严重干扰着公民的知情权。最后，政府预算严重缺乏社会的监督。政府预算法治化的实质，是全体社会成员对政府财政行为的约束、规范和监督。这就需要公开化，即将政府所有收支都对人代会和社会公众公开。

　　（二）纳税人理念的缺失

　　纳税人理念缺失最突出的表现是，纳税人广泛缺乏公共财政的主体性参与。在公共财政制度形成过程中，“纳税人”范畴起着不可替代的基础性作用，是公共财政制度赖以建立的源头。“纳税人”是独立享有相应权利、负有税款实际缴纳义务的单位和私人。它是一个与市场经济相适应的经济范畴。目前，我国数以万亿计的税款，是由无数的企业和私人缴纳的，但他们还都不是真正的“纳税人”，“纳税人”是一个义务与权利相一致的概念。人们如果只有向政府缴纳钱款而不享有相应的权利，则他们只是“税款缴纳者”，而不是“纳税人”。

　　“纳税人”应该享有的权利有：“赞同纳税权”，既税收费从根本上应当由纳税人批准；“选举代表权”：即议会或人代会必须要由纳税人选举的代表所组成；“政府服务权”，即政府必须为纳税人服务；“税款节俭权”，即政府不准浪费挥霍纳税人的钱。然而，“纳税人”必须拥有的这些权利观念，至今尚未在我国得到广泛的认同和尊重。社会公众不是真正的“纳税人”，也就难以成为真正的“主人”，政府作为“管家”也仍然凌驾于“主人”之上，也就能够随心所欲地征集、支配和使用“主人”的钱。这样的财政，从根本上看还不是公共财政。而要做到这一点，整个社会尤其是政府官员必须形成纳税人理念。

　　三、建立透明性公共财政制度

　　公民的可行能力要想得到切实有效的实现就离不开政府提供的公共服务，以及作为公共服务制度支持的透明性公共财政制度的确立。缺乏知情权和透明度的公共财政，使得社会公众即使想参与其事，也只能是心有余而力不足。

　　中国政治体制改革从可行能力方法视角来看，选择政治体制改革的目标必须具有很强的透明性防护与行为主体的实质性参与，从这个角度来说，建立一个透明性且具有广泛参与性的公共财政制度可以考虑为中国政治体制改革的优先目标。

　　透明性公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。也是提升公民可行能力的经济保障，这些服务都体现在森的可行能力范畴之中。当然，公共服务的范围随政府的能力大小而定，但一般应该包括基础设施建设、福利制度、公共交通、公共医疗、公共教育和公共卫生等等。这些公共服务的提供是政府调控社会群体之间收入差距，防止两极分化的有效的制度性手段。

　　（一）纳税人主体性参与及透明性保护

　　在公共服务领域，我国政府实际上已经做了不少的努力，但是效果并不好。问题是缺少有效的纳税人主体性公共参与。政府提供怎样的公共服务？如何使用这些服务？这都需要纳税人主体性公共参与。否则，公共财政不能有效解决收入分配不公的情况。在目前的体制下，政府会拿出一些钱来救济穷人，但这种救济式的服务并非公共财政的本质。在没有纳税人主体性公共参与的情况下，公共服务很难成为调节收入分配的有效机制。没有纳税人主体性公共参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。

　　公共财政制度表明政府部门要从企业和社会提取经济资源，再用于社会，从而保证社会的稳定与发展。众所周知的道理，交易机会越多，腐败的机会越多。如果政府向企业和社会提取资源和使用资源的过程是不透明的，这个过程能产生的腐败是可想而知的。审计署近年来对公共部门的审计所揭示出来的种种滥用公共财政的严重问题就是与不透明的公共财政制度息息相关的。从这个角度来说，公共财政制度便是民主政治最重要的根源。

　　（二）公共财政预算的公开性与合理性

　　预算是政府运作的血液，控制预算就是制约政府的最有效手段。在西方国家，议会对政府制约的主要机制是控制预算。我国人大完全有责任承担这种监督的义务。政府从企业和民间提取经济资源，这为有效的公共财政制度所必须，但这个过程必须透明化，否则腐败在所难免。在一些地方，由于地方政府向社会提取经济资源的方式不当，经常导致政府与社会之间的关系处于紧张状态。现在少数民营企业发达的地区已经在透明性保护方面进行了初步的政治实践，逐步地向纳税人论证经济资源提取和使用的合理性。

　　公共财政制度是否有效直接制约着中央政府的能力，衡量中央政府权威的最重要的一个指标就是能否保证境内纳税人的平等公民权。中央政府要掌握庞大的公共预算，本身并不是目的。公共预算的最终目的就是要保证最基本的纳税人公民权。全体纳税人的认同是中央政府权威的最重要的基础，而政府提供的公共服务是人民认同感的重要来源。在谈到公共财政时，人们常说“取之于民，用之于民”。但很少有人了解“取”和“用”这两个过程的民主化的重要性。尽管我国政府近年来在改革公共财政制度方面努力不少，但是改革相当片面，虽然从经济的角度看“取”和“用”都得到了强化，但缺少了确保“取”和“用”正当化的透明性保护，也就是严重忽视了“取”和“用”过程中的公民主体性公共参与。正是因为纳税人主体性公共参与的缺失，导致了治理腐败成效不大，导致了医疗和教育体制改革在很大程度上的失败。