摘要： 本文分析了武汉城市圈财政经济发展态势与特点以及制约武汉城市圈发展的财税政策因素， 并分别从财税政策、财政体制、税收制度以及财税政策管理的角度提出了促进武汉城市圈建设的财税政策建议。

　　关键词： 武汉城市圈； 财税政策

　　一、财税政策在建设武汉城市圈中应当有所作为

　　武汉城市圈是指以武汉为中心， 以100 公里为半径的城市群落所构成的经济区域， 包括武汉市、黄石市、鄂州市、孝感市、黄冈市、咸宁市、仙桃市、天门市、潜江市等9 个城市。武汉城市圈具有得天独厚的区位优势， 良好的经济发展基础， 加上现代化的水陆空交通网络， 造就了武汉城市圈潜在的强大辐射功能。

　　国内外城市圈发展的经验告诉我们： 城市圈的发展在制度安排上应该注重城市群发展的制度创新， 其中包括创新城市行政区域的法律制度、城市圈空间规划的制度创新、城市圈管理体制的创新并不断推进城市圈发展的制度建设一体化。这就需要政府作为除市场之外不可或缺的推动力量， 在以市场为主导的前提下， 利用政策工具对城市圈的建设施以经济的、法律的影响， 其中财政政策是一重要工具。在市场经济条件下， 政府的财政税收政策是促进资源有效配置、收入公平分配以及经济稳定增长的有效工具， 在全面建设小康社会过程中， 财政必须以促进经济发展为第一要务。事实证明， 在我国多年来实施的区域经济发展战略中， 财政税收政策发挥了强大的推动作用。无论是东部崛起、西部开发、东北振兴， 还是珠三角、长三角、环渤海三大经济圈的形成与发展， 财政税收政策的支持无一不是起到了非常重要的作用。在建设武汉城市圈的宏伟工程中， 财政应有所作为， 而且也能够有所作为。但是， 从现实来看， 湖北既是一个资源大省。同时又是一个经济弱省和财政穷省， 在地方财政困难的条件下， 如何构建支持武汉城市圈发展的财政税收政策体系， 实现经济与财政的良性互动， 是需要解决的难题之一。在国家现阶段区域经济发展的战略中， 东部、西部及东北是国家政策重点扶持发展的地区，支持中部崛起刚刚开始纳入中央财政考虑的范围。财政部部长金人庆2004 年在《求是》杂志发表的《积极运用财政手段促进科学发展观的落实》一文中， 谈到财政部门要采取多种政策手段分类支持区域协调发展。他指出：“财政要通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜， 中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾等措施， 支持中部地区崛起。”作为处在中部地区的湖北及武汉市， 如何抓住这一有利时机， 一方面充分运用国家现有财税政策， 另一方面努力争取中央政府的更多财税政策支持， 是当务之急。这就需要我们坚持科学发展观， 实现地方财政发展战略的转变， 制定促进区域经济协调发展、支持武汉城市圈产业结构战略性调整、提高武汉市及圈内各城市综合竞争力以及可持续发展的财税政策， 创新财政支持武汉城市圈发展的政策体系， 发挥财政税收政策支持武汉城市圈发展的导向作用。当然， 财政支持武汉城市圈的建设绝不是重新回到过去那种政府直接投资办企业、上项目的计划经济老路上， 也不是回到对少数企业实行减税让利的老办法上， 而是要遵循市场经济规律， 按照科学发展观要求不断创新支持方式， 形成有效的政策体系。

　　二、武汉城市圈财政经济态势及特点

　　近几年， 从经济和财税发展情况来看， 武汉城市圈呈现出总量规模大、增长快、稳定性强、发展态势好的特点。

　　（一） 武汉城市圈的财税规模效应显著， 是全省经济和财税实力的决定性力量武汉城市圈所属9 市的国土面积和人口总量仅占全省的33% 和46. 34% ， 但是其所实现的GDP、财政收入、税收收入和地税收入总量均超过全省的50% 以2003 年为例， 武汉城市圈所提供的GDP、财政收入、税收收入和地税收入分别达到3292. 7 亿、 330. 39 亿、274. 24 亿、87. 78 亿， 分别占全省61. 02%、69. 59%、63. 39% 和69. 58%.可见， 武汉城市圈是全省GDP、财税收入的主要来源地， 是全省的经济中心、财力中心和税收中心， 构成全省经济、财政收入和税收收入的第一板块， 对全省经济、财政和税收总量增长具有显著的规模效应。

　　（二） 武汉城市圈的财税收入增势强劲， 对全省财税收入的增长具有显著的影响

　　首先， 从总体上看， 武汉城市圈的国内生产总值、财政收入和税收收入增长速度均快于全省， 而且增长势头持续强劲。以2001～ 2003 年为例， 武汉城市圈的国内生产总值、财政收入、税收收入和地方税收入平均增长速度分别为9. 79%、17. 74%、14. 99%、12. 73% ， 而湖北省相应指标平均增速分别为8. 06%、10. 21%、14. 14%、8. 42% （2001～ 2004 年《湖北统计年鉴》和9 市地税部门的统计数据。以下数据来源同）。

　　其次， 从增长的贡献率上看， 武汉城市圈经济财税增长的贡献率大大高于湖北省城市圈外地区。2000～ 2003 年， 武汉城市圈提供的GDP 累计增加值为804. 5 亿元， 占同期湖北省GDP 增加值的72. 48%； 提供的税收收入累计增加值为93. 88， 占全省的66. 31%； 提供的地税收入累计增加值为26.51 亿元， 占全省的91. 54%.这说明， 湖北经济总量、财税收入的增长在很大程度上取决于武汉城市圈的拉动， 武汉城市圈所实现的经济与财税收入增长速度， 将直接左右湖北省在相应经济指标上的表现。如2002 年， 武汉城市圈提供的税收收入增加值较2001 年减少9. 94 亿元， 当年全省税收收入增长速度也较上一年相应下降了3 个百分点； 与之相反， 2003 年武汉城市圈实现的税收增加值比2002 年增加24. 54 亿元， 当年全省税收收入增幅比上年相应提高了10. 8 个百分点。

　　（三） 武汉市经济与财税收入持续增长， 城市聚集力和辐射力不断增强

　　近年来， 作为武汉城市圈的龙头城市武汉市的经济发展态势良好， GDP 和财政收入总量不断攀升， 增长速度也高于全省平均水平。如2001～ 2003 年， 武汉市GDP 增速分别为11. 68%、10. 75%、11.35% ， 均高于湖北省GDP 当年增速； 武汉市财政收入收入增速分别为19. 05%、30. 78%、17.48% ， 也高于湖北省财政收入当年增速。经济的高速增长造就了武汉市在武汉城市圈内的超强经济实力， 增强了武汉对周边地区的劳动力、资本以及各类发展资源的吸引和重组能力， 自身发展也就相应加快； 同时， 武汉聚集城市圈内资源的程度越高， 对周边地区经济发展的影响就越大， 即辐射能力越强。

　　三、武汉城市圈发展的财税制约因素

　　目前， 国家宏观政策导向、区域产业布局、财政分配体制、税收制度、税收管理体制等因素给武汉城市圈的建设带来了一定程度上的制约。

　　首先从财政体制来看。其一， 中央在整个税收收入分配中的分配额过高。在现行的分税制财政体制下， 中央具有较强的财政投资能力和宏观调控能力， 但中央财政投入效率低下的问题并没有妥善解决， 加之武汉城市圈并没有列入中央优先发展计划， 中央给予的发展投资严重不足， 抑制了城市圈的发展。其二， 各级政府财政收入划分依据繁杂。现行财政体制下， 既按税种来划分各级政府的财政收入， 又交织着按行政隶属关系来分享税收， 即中央、省属企业所得税主要归本级所有。这种分配制度造成各级地方政府对税源和税收分配非常关注， 同时也导致圈内产业布局不合理、产业趋同问题的加剧。建设武汉城市圈， 必然要进行资源整合和产业布局重组， 整合与重组主要是以企业兼并的方式进行， 这必然会影响到企业隶属关系的变化， 进而引起圈内税源频繁变动。按照目前的分税制财政管理体制的规定， 必然影响到各级政府税收分配份额的变化， 这与各地政府谋求发展合作的意愿相违背，处于劣势地位的城市或地区进行圈内分工协作的积极性必将受到极大的影响。其次从现行税收制度来看。一是生产型增值税和17% 的税率造成资本有机构成高的产业与其他产业之间税负不均。武汉城市圈的优势产业大都集中于资源开采业、能源工业、重工业等资本有机构成高的行业， 分税制改革之后， 这些优势产业税负加重， 发展受到制约。二是资源类税收法规设置不合理， 人为的削弱了武汉城市圈内各地资源优势。现行的资源税税率设置偏低， 征税范围有限， 以及资源产品价格管制等原因， 阻碍了武汉城市圈内的资源优势转化为经济优势和财力优势， 这在相当程度上使得作为资源大省的湖北陷入经济弱省的尴尬境地。三是内外资企业所得税政策不统一， 武汉城市圈内的内外资企业面临的竞争规则不公平。武汉城市圈内的企业以国内投资企业为主， 现行不公平的所得税政策给予外资企业超国民待遇， 使得原本脆弱的圈内企业在市场竞争中更处于劣势， 抑制了内资企业的发展。四是汇总纳税规定不利于圈内经济一体化发展， 加剧武汉城市圈内各市发展的不平衡。按照汇总纳税的规定， 要求汇缴成员企业和单位按照有关规定计算出应纳税所得额， 由其总机构或规定的纳税人汇总缴纳所得税。该规定使税收利益的贡献地与税收的收益地相分离， 只是单纯的考虑到税款汇总地的利益， 忽略了其他税款贡献地的利益， 这必定会降低城市间经济合作的积极性， 以及各地政府对产业结构调整、产业布局和产业分工的认同度。五是区域性税收优惠政策的空白， 使武汉城市圈在市场竞争中处于劣势。目前享受区域性税收优惠政策的地区主要有沿海开放城市、经济特区、西部地区以及东北老工业基地。身处中国腹地的湖北省与这些优惠政策无缘， 其经济发展的政策环境相对较差。由于缺乏国家政策的支持， 圈内各市为谋求自身经济利益， 吸引其他地区的资金流入本地区， 不同程度的存在违规越权出台各种财税优惠政策的情况， 甚至人为设置市场准入障碍。

　　城市之间的恶性竞争和资源浪费， 破坏了正常的经济秩序。再次从地方税收管理体制来看。一是尽管地方税务局系统实现了垂直管理（指垂直到省一级） ， 但由于地税部门是当地政府重要职能部门之一， 其工作经费和经济来源对当地政府有很大的依赖性， 在税收政策和纪律规定与政府指令要求发生冲突时， 往往不得不屈从于政府指令而为之， 这就影响了税收执法的统一性， 造成不同地区、不同企业执行尺度的差异， 导致税负不公。二是由于地税局系统税收任务直接关系到地方财政收入的多少， 关系到地税部门的自身利益， 长期以来存在着以收入论英雄、“惟收入论”的税收工作绩效观。税收收入任务年年刚性增长， 一些地方政府对税务部门的工作考核变成了单独的收入任务考核， 甚至实行“收入任务一票否决制”， 这是导致各地税务执法行为不规范、执法尺度不统一的重要原因。三是在经济欠发达的地区， 税务部门为了完成税收任务， 有时不得不征收“过头税”， 寅吃卯粮， 虚收空转； 在经济发达地区， 由于税源充裕， 税务部门担心收入任务基数过高而增加下一年度的收入计划分配任务， 往往“放水养鱼”， 有税不征或缓征。这种税收执法尺度与经济发展程度的逆差， 导致了市场要素加速向经济相对发达地区的聚集， 使落后地区陷入“越穷越收， 越收越穷”的怪圈， 这不利于武汉城市圈内各城市的平衡健康发展。

　　最后从产业及税源结构来看。武汉城市圈产业趋同现象相当突出， 由此带来了税源结构的不合理、各市间税源趋同现象严重的问题。目前， 钢铁、汽车、电力、石化、烟草、建材等工业领域的大中型国有企业是武汉城市圈乃至全省财税收入的主要来源， 圈内财税收入的增长点相对单一， 持续增长能力不强。各地市出于自身利益的考量， 除在能力范围内创建少数大型企业之外， 更多的是以小冶金、小棉纺、小建材、小酒厂、小烟厂为当地支柱产业和税收收入来源。这种产业趋同现象， 极易引发不良竞争，造成资源利用效率低下， 不利于城市圈经济的发展和经济效益的提高。虽然圈内的非公有制经济以及高新技术产业、新型服务业等也有较快发展， 但尚不具备能够影响经济发展大局的规模， 对财税收入的贡献还很有限。以武汉为例， 2002 年， 全市私营企业提供的税收为6. 9 亿元， 仅占全市税收收入的4.11%.从行业结构上看， 由于传统产业比重过大， 挤占了高附加值、高利润的新型行业及高新技术行业的发展空间， 这在很大程度上影响了武汉城市圈财税收入的实现和增长。

　　四、促进武汉城市圈建设的财税政策建议

　　第一， 应努力争取中央政府的财税政策支持。在目前已经确定的东、中、西、东北四大区域经济板块中， 惟独对中部地区没有明确的、可操作性的支持政策。区域政策总体上可分为鼓励性和援助性两大类， 促进中部地区崛起及武汉城市圈建设的政策应当以鼓励性政策为主、援助性政策为辅： 一是给予湖北省级政府适度的税权， 在不违背国家政策的前提下， 能够出台适合湖北省情的税种或废除征收成本大收入少的税种， 增强政府财力； 能够结合湖北省经济发展及武汉城市圈建设战略， 给与城市圈内的一些行业或部门适当的税收优惠， 促进其发展。二是实施工业化援助政策， 加快增值税转型在中部地区的推进速度， 对武汉城市圈内老工业基地的国企改革、结构调整、产业布局和城镇化予以扶持。三是对城市圈内的民营经济发展采取更加开明的政策， 对新创办的私营和个体企业、新创办的高新技术企业、新增劳动力达一定数量的企业实行一定的税收优惠减免或政策性补贴。四是国家可以通过适当的制度安排， 如调整出口退税政策， 促进沿海劳动密集型产业向中部地区及武汉城市圈转移。五是争取中央政府建立对武汉城市圈短期和中长期的财政转移支付制度， 扩大转移支付规模， 主要用于农村的基础设施建设和实行免费义务教育。

　　第二， 要完善和统一城市圈内的财政体制， 建立城市圈内城市之间的财政协调机制。一是财政体制在分享比例和基数的确定上， 要保证各地切实获得本地区经济发展的利益， 避免鞭打快牛， 对于收入增量集中部分， 主要用于支持城市圈的发展， 待龙头城市经济充分展后， 再考虑对薄弱环节的转移支付。二是按照规范的转移支付办法， 在确定政策性增资、社保资金、科技资金等转移支付时， 将武汉市与其他市州同等对待， 按实际应得数额拨付武汉市， 增强武汉作为城市圈龙头的作用。三是学习借鉴珠三角经济圈建设经验， 成立武汉城市圈财政协调的工作机构， 由省财政厅和圈内9 个城市财政部门负责人组成， 负责圈内城市财税政策方面的有关问题和矛盾的协调和处理。定期召开财政协调会议， 建立经常性联系制度， 互通情况， 共同探讨和研究支持武汉城市圈经济发展的财政战略规划与具体政策[ 1 ].

　　第三， 加大财政资金的重点支持力度， 探索新的支持形式。一是对城市圈涉及的科技三项费用、高新技术发展引导资金基金、重大技术开发基金和国家技术创新研究与开发基金等资金， 在安排和使用上给予适当倾斜。二是适当调整财政投资方向。增加城市建设资金预算安排， 加大省财政对城市圈内的高速公路、路、航空、信息四大通道建设和工业园、工业集中地区的水、电、气的投入， 改善城市圈内的企业发展硬环境。三是加强和改进对城市圈的财政补贴。继续执行对外来人才的优惠政策， 支持对产业工人的培训和培养， 发挥财政对高技术产业投入的引导作用。增加科研与开发补贴， 对企业进行直接科研资助， 或通过与高等院校、科研机构签订合同而给予资助。四是加大项目的财政支持力度。

　　继续建立项目建设前期基金、工业企业发展基金、国有企业技术改造基金， 并列入当年预算； 对中央、省级的财政技改贴息、新产品开发贴息、技术创新基金贴息及生产调度资金等各类财政资金， 及时拨付。对外来投资， 在财政贴息、前期费用上， 给予一定的优惠[ 1 ].五是实行规费返还和土地出让金先征后返政策。借鉴上海、青岛等地做法， 对处于大型交通骨干枢纽地位的城市和地区， 在2008 年前将各项交通规费收入全部返还， 用于城市圈的基础设施建设。建议各市政府将公路建设纳入财政预算， 每年安排一定的资金用于城市出口道路和农村公路建设， 并从因公路修通后土地升值的土地储备金中划出一定的比例， 作为公路建设资金； 对交通主枢纽建设实行土地出让金先征后还的优惠政策， 加快主枢纽的建设步伐。六是实行公路建设分级管理， 将国、省干线改扩建， 一级公路建设下放到各区县负责， 充分发挥各区县发展交通的积极性， 将农村公路建设纳入议事日程， 减免与农村公路建设相关税费， 加快农村公路建设步伐。农村公路建设以地方为主， 上级公路主管部门按总额的10% 进行补助[ 2 ].

　　最后， 为了加强城市圈内共同享受的公共品和公共服务建设以及重点项目的财政投资、贷款贴息等资金需要， 可考虑建立城市圈发展的共同基金。[ 3 ]共同基金可通过发行区域性地方建设债券作为其资金的主要来源， 同时还可采取省级财政预算安排、圈内各城市财政预算安排以及争取中央财政支持等多渠道筹集方式。

　　第四， 加强财税政策的执行管理。对纳入武汉城市经济圈的所有城市的所有财税政策进行全面清理， 特别是清理现有的对企业的各项支持政策， 净化经济发展的财政政策环境， 从财税政策上防止地区间的恶性竞争[ 3 ].税收严格实行属地征管， 切实理顺税收征管关系； 改革税收计划管理体制及税收工作考核评价办法， 坚持依法征税原则， 保证税法及税收政策能准确地贯彻执行； 彻底转变观念， 尊重和保障纳税人的合法权益， 营造良好的纳税环境， 提高纳税服务质量和水平。制定相应的税收减免、税收分成、税收返还等激励政策， 向武汉城市圈倾斜。

　　参考文献：

　　[1 ] 湖北省财政厅课题组。 财政支持武汉城市圈建设研究（总报告） [J ]. 经济研究参考， 2003， （68） ： 18—19.

　　[2 ] 杨云彦。 武汉城市经济圈建设若干对策建议[J ]. 长江论坛， 2004， （2） ： 24—26.

　　[3 ] 武汉市财政局科研所课题组。 武汉市城市圈建设的财税政策研究[J ]. 湖北财税（理论版） ， 2003， （8） ： 29—39.