摘　要：随着中国积极财政政策的转型和公共财政政策框架的逐步建立，财政支农工作面临着新的机遇与挑战。针对中国现行财政支农工作中存在的主要问题，借鉴国外财政支农的成功经验，对完善中国的财政支农工作提出了对策建议。

　　关键词：公共财政；财政支农；财政补贴；政策选择

　　1　中国现行财政支农工作的主要问题分析

　　1 1　财政支农资金投入不足，不符合相关政策法规的要求

　　改革以来，尽管财政支农总量有所提高，但农业投入特别是公共物品的投入不足，是制约中国农业发展的重要因素。国家财政农业投入的增长幅度大大低于国家财政收入的增长幅度，1978年、2000年的国家财政收入分别为1132.26亿元、13395.23亿元，增长了10.8倍，而国家同期财政农业投入分别为150.0亿元，1237.5亿元，只增长了7.2倍，财政收入增幅是财政农业投入增幅的1.5倍。从总量上看，国家财政农业投入不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。加入WTO后，中国农业面对的是竞争日益激烈的国际市场，按照WTO《农业协议》，中国农业综合支持率可以达到农业生产总值的8.5%，而目前仅为3.3%，“绿箱”政策12项支出（其中10项农业补贴）内容中中国有6项空白。因此，财政农业投入的上升空间还很大。

　　1 2　财政支农结构不尽合理，不利于农业的可持续发展

　　由于农业比较利益低，各级政府更偏重于将财政资源投向投资见效快、易出政绩的“硬性”公共产品，而不愿投向期限长、具有战略意义的“软性”公共产品。在财政支农资金结构中，用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的比重上升，且在农业事业费比重上升的同时，其内部分配结构不合理。人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，农业事业的发展面临资金的困扰。财政对农村基础教育的保障能力明显不足。国民的基础教育是纯粹的公共产品，是国家财政应首先保障的支出，但是，财政对农村基础教育的投入明显不足。以1998年为例，农村义务教育的学生达到1.23亿人，占当年全国义务教育学生总数的65%，但农村基础教育的投入仅占全国基础教育投入的56%.农村基础教育的人均经费低于全国平均水平18个百分点。在投入渠道上，来自国家财政预算内的投入仅占农村义务教育投入总量的34%，66%的教育投入是靠集资、收取学费和社会捐款解决的。

　　1 3　财政支农方式不合理，政策工具缺乏灵活性

　　财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996～2000年，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿～800亿元，占农业支持总量的30%左右，占国家政策性补贴支出的70%左右，年均增幅为27.16%.然而，如此巨额的补贴主要都是补在流通环节，补在价格上。根据财政部农业司有关专家分析：国家通过对粮食流通企业的补贴方式来间接补贴农民，国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。

　　1 4　财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显

　　现行财政支农资金管理体制不完善，涉农部门多，条块分割较为严重，导致资金使用分散，实施效益不理想。从1997年到2000年的4a时间里，财政对农业生产性投入以每年7%的速度递增，而同期限的农民收入增长速度由1997年的4.6%分别下降为4.3%、3.8%、2.5%.

　　2　国外财政支农政策的经验及启示

　　2 1　巨额的财政投入对国家的农业生产起到明显的支持作用

　　从经济发展的角度分析，伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变，各国政府普遍实施农业保护和农业支持政策。如美国、英国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上；日本、以色列等国农业财政支出相当于农业GDP的45%～95%；即使像印度这样的发展中国家，国家财政支农支出也相当于农业GDP的10%.在20世纪，日本于50年代末60年代初实行农产品保护政策，韩国也于60年代末开始实施农业保护政策。中国进入90年代以后，经济发展水平已大致相当于日、韩经济转型时期的水平，因此有必要实施农业保护政策。

　　2 2　高度重视农业科技进步，促进农业的可持续发展

　　发达国家科技在农业增长中的贡献份额较大，农业增长的科技贡献率为70%～80%，农业科技转化率达到80%～85%.中国农业科技水平比发达国家落后15～20a，农业科技成果的转化率只有30%～40%，在农业增长中的贡献率只有30%左右。如果中国的农业科技储备增加，成果转化率提高，那么对于中国这样一个人多地少的农业大国而言，农业潜力将会得到进一步的释放。

　　2 3　注重财政补贴的运用，提高农业补贴水平

　　财政补贴作为一种有效的经济调节手段，对促进农业经济的发展具有积极的作用。据统计，经济合作组织成员国2001年的农业补贴为3000亿美元以上，政府对农业的支持占农户收入的比重达31%.其中，美国、加拿大、墨西哥为20%左右，欧盟为35%，日本、挪威、瑞士、韩国等高达60%以上。美国准备继续加大对农产品支持计划的资助力度，拟在今后10a内增加资金490亿美元，增幅高达63%.日本则规定，凡是农民集体和公共团体购买农用机械和设施所需费用，30%～40%由政府补助金承担。

　　2 4　多种财政支农政策工具协调使用

　　美国除了采用常规的农业直接补贴、价格支持、税收减免、优惠税率、出口补贴等微观政策工具扶持农业发展外，还非常重视财政投融资工具的使用，如联邦财政拨款建立政策性的金融机构或资助其它农业信贷机构。欧盟共同农业政策工具主要包括农业基础价格补贴、农产品的价格支持、农业经营者的收入补贴、出口补贴、税收减免等支持措施。随着改革进程的深化和可持续发展意识的增强，有些财政支农措施已经开始同环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩。

　　3　借鉴国际经验，完善中国公共财政框架下的财政支农政策

　　3 1　逐步加大国家财政支农力度，确保财政支农资金稳定增长

　　在公共财政框架下，财政支农的界定是以市场是否失灵为依据，而农业生产的根本特点和农产品的特殊性质决定了农业是存在市场失灵的领域。为此，应根据中国农业发展的实际状况，适时调整国民收入分配结构和财政支出结构， 适当加大财政对农业的支持力度，增加政府财政支农资金投入总量，遏制其占GDP、财政总支出、财政收入等比重的持续下滑，保持投入的稳定性与长期性；充分利用WTO《农业协议》中“黄箱政策”保留支持空间（8.5%）和“绿箱政策”条款对农业进行保护和补贴。

　　3 2　优化财政支农结构，提高财政支农资源的配置效率

　　财政支农支出的增长推动农业产出的增长，农业产出的持续增长又进一步推动了政府增加财政支农的力度。有关研究表明，农业科技投入的边际回报率最高，农村教育投资和农村公共基础设施投资的边际回报率次之，农牧户自身投资的边际回报率最低。因此，在中国财政支农资源极为有限的条件下，优化财政支农结构显得尤为重要。根据WTO的规则和公共财政的要求，坚持“有所为，有所不为”的方针，可考虑较大幅度增加农业科技投入，力争由现在的11%提高到本世纪末的15%，农业科技推广投入比重由目前的30%～40%提高至50%以上；农村义务教育的财政投入比重可提高到8%，基本解决农村义务教育的资金缺口；适度增加农业基础设施投入，压缩农业事业费支出，提高财政支农资源的配置效率。

　　3 3　调整财政支农方式，灵活运用多种财政支农政策工具

　　根据国际农业支持政策的调整取向，改进补贴方式，减少对中间环节的间接补贴，增加生产环节的直接补贴，提高财政政策效率；农业补贴同农产品质量、环境保护、生态建设等挂钩，鼓励可持续发展的经营方式；注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职能，支持农业保险业务的全面展开。

　　注重财政支农政策工具和方式的多样化和灵活性。除价格补贴保护外，利用财政贴息、投资补助等多种手段，引导社会资金投入农村的基础设施建设；强化对农业税收杠杆的利用，通过启动免征农业税政策和其它税收优惠政策直接增加农民收入；利用财政投资融资手段优化农业信贷体系，促进农业和农村地区的发展。

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