在政府的各项经济工作中，利用财政政策稳定经济是一项非常重要的工作。那么如何利用财政政策，在稳定经济的同时，促进就业实现社会稳定，为构建和谐社会创造一个条件，就成为摆在人们面前一个很值得研究的课题。

　　财政政策目标设定的理论分析

　　这里所说的财政政策，并非政府的一切财政收支行为，而是特指政府宏观调控的一种政策工具，其职能是稳定经济，也就是保证国民经济平稳运行，避免失业和通胀等经济病症。

　　设计一个财政政策首先遇到的问题就是设定政策目标。只有正确设定政策目标，才能真正达到政策目的。首届诺奖得主丁伯根在其《经济与政策：原理与设计》一书中指出：政策目标的设定取决于政策目的，财政政策目的可分为直接目的和最终目的（如图所示）。直接目的是稳定经济，常用四个目标来表示。最终目的则是促进社会进步和发展，可用体现社会总目标的四个方面来表示。显然这四个方面实际上也反映了和谐社会的基本要求，缺一不可。按照注重经济社会协调发展的德国经济学家的观点：它们也是政府工作努力的最重要目标。可见，考虑到政策的最终目的，作为稳定经济的政策本身是肩负着构建和谐社会重任的。这一点往往被我国经济学者所忽视。由于体现社会和谐的总目标能否实现，依赖于经济目标能否实现，因此，政策目标的设定非常重要，它决定着政策总目标能否实现。

　　经济稳定虽说常用四个目标来衡量，但不幸的是这四个目标很难同时实现，往往是顾此失彼。究其原因主要有两个：一是政策目标的矛盾性。由于四个目标之间相互牵扯，类似一个魔方冲突在所难免，这种冲突最为典型就是充分就业与物价稳定，菲利普斯曲线清楚的揭示了这一点。目标间冲突的存在，说明企图通过一个政策同时实现四个目标是不可能的。二是政策作用的有限性。实际上即使四个目标不冲突，由于政策作用的经济变量是有限的，一个政策本身也不能同时实现四个目标。丁伯根最早认识到这点，他在《关于政策的理论》一书中指出：你可以安然的接受这样一个命题，为实现N个目标，就必须有N个政策。政策作用的有限性存在，说明一个政策在实现一个目标时就不能顾及其它三个目标。

　　正是政策目标的矛盾性和作用的有限性的客观存在，使得一个政策根本就不可能同时实现两个以上的经济目标，如此也就存在一个最适目标设定的问题。那么如何设定一个最好的目标，以便最大程度的实现经济稳定和社会和谐呢？对此应从政策的目的来考虑：

　　首先，经济目标的设定要有利于社会和谐。虽说财政政策的直接目的是稳定经济，但最终目的还是促进社会进步和发展，构建一个和谐社会。按照德国经济学家哈德斯的观点：对于处于经济目标之上的社会总目标来说，经济稳定只具有工具性含义，它只是实现社会总目标的阶段性目标。因此政府在设定财政政策目标时，一定要选择一个最能实现社会总目标的经济目标。四个经济目标中各自对社会总目标实现的促进作用是不一样的。例如：如果目标设定为充分就业，则有利于减少失业，从而可提高贫困，者的收入，减少收入分配差距和贫困人口。从社会总目标来说，这些又有利于社会安定、公正和富裕的实现，有利于社会和谐。如果目标设定为经济增长，则只要增加政府投资，就可容易的刺激GDP增长，但这种增长会对政府政策产生强烈的依赖性，一旦政策停止，政策的乘数效应也就终止，由于这种增加政府投资的政策不可能长期实施，所以增加投资导致的更多的是GDP短期快速的增长，其长期稳定效果并不理想，这期间尽管就业也会增加，但增加幅度不大，稳定性也差。因此，经济增长对社会总目标的实现或和谐社会的构建，其作用远不如充分就业。

　　其次，经济目标的设定要有利于经济稳定。尽管稳定经济的目标有四个，但实际上无论是现代经济理论，还是发达国家经济实践都表明：决定经济稳定的目标只有两个：即充分就业和物价稳定。这不仅因为经济不稳定是借用这两个目标来衡量的（如衰退的症状就是失业，高涨的症状就是通胀），而且经济不稳定也是根据这两个目标来调整的。萨缪尔森明确指出：只有它们才是公认的稳定经济的可调整目标。政府政策的目标只有设定在可调整目标上，政策的调控作用才能发挥，经济也才能稳定。在一个政策工具只能实现一个目标的情况下，为了达到更好的稳定效果，就应依据不同政策工具的特性进行政策分工，一般常用财政政策增加就业，用货币政策稳定物价。而另外两个目标——经济增长和国际收支平衡并非可调整目标。因此政策若错误的以其为目标，即使目标实现了，经济也难以稳定。国际收支平衡难以成为政策目标很好理解，难以理解的是很多人误以经济增长为政策目标。其实经济增长不能成为可调整目标，其原因主要如下：

　　第一，经济增长只是一个中间目标。美国的凯恩斯主义者汉森对此作了最好的解释：在国民经济运行中，由于政策手段和经济目标之间存在很长的传输链，产出增加只是经济过程中的一个中间目标，它可能会危及经济稳定的实现，但其本身绝非可调整目标，所以政策不能以经济增长为目标。

　　第二，经济增长很难控制。在一个市场经济体系里，决定经济增长的厂商投资和个人消费决策是分散的，由此政府很难对于经济增长做出一个准确的预测。如果此时政府坚持设定一个增长目标或出于宣传需要，单纯把增长作为责任，则必然与分散的市场决策体系相违背。如此自然会抑制市场作用的发挥，导致经济忽冷忽热。

　　第三，经济增长被包括在充分就业中。宏观生产函数Y=f（N·K）表明：充分就业之前，就业量N增加，产业Y必然增加，GDP相应也会增加。充分就业之后，产出Y的增加则取决于竞争导致的要素生产率的提高。这里值得指出的是，针对反映增长和就业关系的奥肯定理，美国经济学家凯斯对美国的增长和产出关系的研究发现：产出增加引起的就业增加之间存在着严重的损耗，两者关系并非奥肯定理那般。其实这里损耗的原因着实简单，随着收入增长，劳动要素价格的提高，厂商必然会更多的用资本替代劳动，显然增长带动就业的作用有限。

　　第四，增长无法说明经济稳定。一国经济增长多少或快慢为稳定，是4％还是9％，无从判定。任何速度下的增长，只要存在非自然失业率，经济就难以稳定。按多恩布什的观点：经济稳定的过程也就是稳定物价和增加就业的过程。只有在实现充分就业和物价稳定基础上的增长才是稳定的增长，如果此时增长出现波动，只能说明增长不正常，应该调整的是增长而不是物价和就业。

　　第五，经济增长也没有充分就业稳定经济的效果好。就业增加，低收入者的收入增加，社会边际消费倾向自然会提高。由此会引起两方面效果：其一，边际消费倾向提高，财政政策的乘数效应大，政策效果好。其二，边际消费倾向提高，消费需求增加，消费需求是总需求中最为主要和稳定的部分，它的增加特别有利于总需求的稳定和增加，从而保持经济稳定。由于经济增长对边际消费倾向提高的作用不如增加就业，因而对稳定经济效果也差。

　　由此可见经济稳定的可调整目标只有两个——充分就业和物价稳定，只有实现物价稳定和充分就业，经济才可稳定的增长，才是适度的增长。

　　考虑到政策分工，显然无论是从社会总目标的实现——社会和谐来看，还是从经济目标的设定——经济稳定来看，财政政策目标都应设定在充分就业之上，惟有如此，才能达到财政政策的本来目的。

　　财政政策目标调整的现实选择

　　市场化改革以来，我国的财政政策已经实施了多年，其间也积累了不少经验，取得了不小成绩。然而如果运用经济理论对我国现实进行一番审视的话，依然可发现一些值得完善之处，其中特别突出的就是目标设定欠合理，政策始终是以经济增长多少为目标，结果经济是增长了，但财政政策的直接目的和最终目的并来完全达到。

　　一方面，从经济稳定看，经济并未稳定。多年来政府的财政政策始终是以增长为目标，而且目标值还订得很高，实际通过政策实施每年的增长也都在7％以上（见表一），增长目标确实是实现了，但与此同时失业率却呈逐年上升之势（同见表一），一般认为由于统计上的原因，实际失业率比上述数字还要高。这表明增长与就业脱节，产出增加并未带动就业相应的增加，这点也可用描述产出和就业关系的就业弹性变化来证明。据夏丽的研究：1986～2000年间我国就业弹性不断下降。1986～1990年间GDP年均增长为7.9％，就业弹性为0.308，经济增长1％带动就业的增加为360万人。而1996—2000年间GDP平均增长8.3％，就业弹性为0.138，也就是说经济增长带动的就业增加仅为97万人，增长对就业的贡献非常有限，这种实证分析也表明增长带动就业的增加呈递减之势。因此，企图单纯通过增加GDP来解决就业问题是不符合理论和实际的。经济增长不仅未能解决失业问题，而且导致商品市场上80％的商品生产过剩，说明我国经济自身还缺乏稳定性。

　　另一方面，从社会和谐来看，随着我国经济高速增长，国民也从中获益不少，但由于增长与就业不同步，实际失业率居高不下，相应也引发许多社会问题，严重的影响了社会安定。据李欣欣的研究：由于近年失业率逐年上升，导致社会治安形势严峻，涉及财产的犯罪率不断上升。基尼系数早以突破国际警戒线，收入分配差距悬殊，社会公众心理严重失衡。贫困阶层中，因失业而自杀、离婚、精神失常人数大幅增加，特别是近年来大学生就业率越来越低，若这些精力充沛的年轻人毕业就失业的话，将对社会安定产生严重影响。这些都说明财政政策的效果距离社会总目标的实现还有较大差距，经济增长并未导致社会和谐。

　　鉴于上述问题的存在，为了更好的发挥财政政策的作用，我国的财政政策目标急需调整。

　　首先，财政政策稳定经济的目标只能设定在充分就业——这个可调整目标上，而非经济增长——这个被我国很多学者误认为政策目标的中间目标上。

　　其次，由于失业问题日趋严重。我国作为一个人口大国，较之其它国家而言，就业问题无疑显得更为突出和重要，特别是目前正在着手构建和谐社会，它的基本要求就是社会安定，而失业率过高无疑会影响社会安定。因此，现实也要求政府应给予就业问题最大可能的关注，这既符合国情又满足民意。可见，我国的财政政策目标应从经济增长调整到充分就业上来，如此既是经济稳定的要求，也是社会和谐的呼唤，切不可怠慢，需要政府做出大量的工作。

　　那么，财政政策工具如何在充分就业目标下，通过具体的财政收支手段来实现这个目标呢？这方面还有许多问题需要研究，重点应从劳动供求两方面着手。

　　首先，从劳动需求方面来看：在经济不稳定出现衰退时，政府可通过积极的财政政策增支减收来刺激厂商投资，从而引起总需求增加，进而带动劳动需求增加。在经济稳定时，政府则可通过稳健的财政政策努力做好以下三项工作：

　　一是加强对小型企业创办和经营的扶持。支持自我创业有利于减少失业。据调查：美国高中生中，想自主创业当老板的占到了学生人数的70％，而英国只占33％。这种差距可在一定程度解释为何美国的失业率比英国低。一个社会愿意当老板的人越多，自我就业的人越多，失业率自然就低。支持小企业经营也有利于增加就业。中外经验都表明：小企业占一国总产出的比重不大，但吸收的劳力却占一国总就业中的比重非常大。因此从实现经济稳定和社会和谐的角度出发，增加就业要求政府应该“抓小放大”。在美国小企业人员就业占整个就业的70％，美国《财富》挑出的500强企业自1970年开始，提供的就业岗位就开始逐年下降，其减少的岗位大多被小企业所弥补，因此政府解决就业的重点就是“抓小放大”。就业问题并不突出的发达国家尚且如此，就业问题严重的我国，政府更应转变观念做到“抓小放大”。

　　二是加强对服务业的支持。由于服务业规模经济效应不明显，大多也属劳动密集型生产，资本难以替代劳动，因此可吸收大量劳力，而且服务业的产品需求较为稳定，受经济周期的影响较小，因而对稳定一国就业特别是减少周期性失业效果更好。因此无论是出于经济稳定还是社会和谐，政府都应该给予更多的支持。

　　三是加强制造业资本的就业。减少资本闲置短期就可吸收更多的劳力，而且从长远看，由于资本就业率高，提高了资本的收益率，如此又会导致未来更多的投资，从而吸收更多的劳力。这里不能依靠高科技企业解决就业问题，这一方面是高科技企业大多寿命较短，在美国一般为5年，另一方面是吸收劳力较少，其就业人数还不到全部就业人数的1/8.而且发展也不比制造业快，据美国《企业》杂志每年100家盈利最好企业的评选，一半以上是制造业，只有不到1/4的是高科技企业。

　　其次，从劳动供给方看：政府可通过财政收支，保证劳动的有效供给。具体表现为：一是提供免费的职业培训和教育，使劳动者掌握一门符合市场需求的就业技能。二是向劳动者提供就业信息，建立免费的劳动力市场。加强供求双方的信息沟通，使技能与岗位相适应，从而最大程度的减少结构性和摩擦性失业。

　　政府只有在劳动供求两方面双管齐下，才可更好的实现充分就业，才可真正的实现经济稳定，才可切实的构建出一个和谐社会——一个大多数人能够分享社会进步和发展，自由、公正、安定、富裕的社会。