[摘　要]党和政府对减轻农民负担采取了许多公共政策，从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施“单兵突进”、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。

　　[关键词]农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁

　　一、减轻农民负担公共政策的主要内容

　　（一）控制并减少农民税赋

　　1.控制“三乱”

　　控制乱收费、乱罚款和乱摊派的“三乱”是农村改革开放后党和政府的一项重要任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》目的是要控制上级政府和部门的各种“三乱”，这也是最早提出控制农业“三乱”的文献。1990年2月3日，国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例。同年9月16日中共中央国务院联合下发《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业“三乱”这一名词，并严厉要求自觉防止和抵制“三乱”的滋生和发展。1991年12月7日，国务院通过《农民承担费用和劳务管理条例》，用法规的形式确立了农民应该交的费用，给农民确定和抵制“三乱”提供了法律依据。1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。1996年12月中共中央、国务院发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，一再提出制止“三乱”。2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费，全面禁止一切税外之费。

　　2.稳定正税

　　农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的“正税”，长期以来保持稳定。农业税从1958年以来一直没有变化，1994年从农业税中分离出农业特产税并开始征收。屠宰税也要求据实征收。从各地的政策执行情况来看，正税基本上是稳定的。

　　（二）确定农民应承担的劳务

　　改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》，明确规定农村义务工主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林。

　　（三）精简机构和人员

　　精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求“乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。”此后，一系列减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策一定程度上对于政府，特别是乡镇基层组织规模的控制起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。

　　（四）财政转移支付

　　财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央施行减轻农民负担以来，特别是部分试点施行税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿）来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口问题。

　　（五）限制农村公共产品的供给收费

　　中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求：“农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。”1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出：“严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。”2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在“一事一议”，每年的公共产品供给收费不得超过15元。

　　二、对减轻农民负担公共政策的价值评估

　　（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估

　　1.农民负担的增减交替进行

　　农村改革之初，农业生产的收入快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。1988年至1992年，农民负担在高位上运转，1993年党和政府对农民负担实行严格的比例控制，当年农民负担出现绝对数额的下降。1994年实施分税制改革后，县乡政府的财政压力增大，农民负担开始反弹。1996年底，党中央、国务院作出《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹—回落—又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地出台、执行。虽然，这些政策对于抑制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。

　　2.农民负担增也政府减亦政府

　　自1985年以来，党和政府就明确指出，造成农民负担增长的主要源头在政府自身，但党中央和国务院却把减轻农民负担的责任交给了各部委和省级政府及其主要领导。农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷。党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。这些年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，利益受损的农民一方处于制度的边缘，农民的权利与政府的权力失衡，增负和减负的这种博弈，完全取决于拥有权力的政府一方。

　　3.农民负担项目日益合法化

　　80年代初开始实行的家庭联产承包责任制，其核心是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，这种分配体制极大地调动了农民的生产积极性，但也保留了与人民公社相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。

　　随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地对原有分配制度修补和延续。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益。但是，它从另一个侧面将农民本不应该有的、与并不存在的集体经济形式相适应的负担合法化。

　　研究减轻农民负担的政策文件会发现，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。新确立的项目以合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中以合法的方式增加着。

　　4.减轻农民负担的政策制订多落实少

　　1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。减轻农民负担的政策文件出台的频率之高、所使用词语的严厉程度都是极其少见的。

　　减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因有：一是这项公共政策涉及的面太广，难度太大，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。

　　（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估

　　1.减轻农民负担公共政策措施的积极成果

　　党中央和国务院自1985年以来，不断强调减轻农民负担的重要性，在一定程度上减缓了农民负担的增长速度。每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器，正是由于党中央和国务院站在最广大的农民群众的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中走过来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心，农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。

　　2.减轻农民负担公共政策措施的不足之处

　　（1）减轻农民负担公共政策措施“单兵突进”。一是制订的政策内容单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的。1985年以来，采取的减负政策多是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，对于隐性负担采取的政策措施少。“挖农补工”政策是在特定历史时期实行的，继续实施对于国家的发展不利。加入WTO后，我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在。如果继续采取“挖农补工”政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益。所以说，仅在表面对显性的农民负担采取“单兵突进”措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和隐性负担同时减轻才能深入到根子上去。三是精简乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速“三农”问题的恶化。如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。

　　（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作。农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊，这几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确数据。许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。这使得中央减轻农民负担的政策无法落到实处。

　　（3）只给政策的减负措施在基层无法持久执行。我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑。大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费，1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一定时间内采取强制手段，但要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。

　　三、对减轻农民负担公共政策的建议

　　（一）构建城乡统一的公共财政体制

　　1.国家集权型财政体制带来的农民负担问题

　　农民负担过重根源于我国不合理的国家集权型财政体制。集权型财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上是国家权力配置资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农村的资源，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。随着改革开放和经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源———农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的“抽血”，农民的生存空间和生活机会越来越窄。1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别是乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。

　　2.城乡统一的公共财政体制的建立

　　公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大农民的需要纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，这就要求把城市和乡村作为平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视。

　　集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。

　　（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制

　　农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲，农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱。

　　国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个“上级”，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。

　　（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制

　　1.税费制度变迁

　　从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的，但是由于在历史发展进程中不断强化，逐步形成了路径依赖，最后，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消失。推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。

　　2.较高阶层就业制度变迁

　　农业税费逐步减少后，最直接的后果是乡村财政危机加剧。乡村财政危机又威胁着乡村较高阶层的就业，较高阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一“行动集团”抵制的结果。不管什么样的减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村较高阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。

　　推动较高阶层就业制度变迁，可以从两个方面实现制度创新。一是国家在乡村转变计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。二是促进向公民社会的转变，取消不平等的制度和政策，实现宪政民主。

　　3.乡村自治制度变迁

　　实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。

　　集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。因此，从理论上和实践上进一步推进农村改革就显得十分必要。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，就只有村民自治组织。但是，村民自治组织的太强的政治性———既代表国家利益，又代表村民利益———影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。

　　现行的村民自治制度是在村民民主并不广泛的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁。政府在设计这种制度时带有较强烈的“统治者的偏好”。村委会并不具有集体经济组织的能力，并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品。税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成上级“计算”出来的刚性的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务费，更不用说提供公共产品。

　　新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓“逼民致富”的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是最大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民主动参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。

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