「摘 要 题」改革探索

　　「 正 文」

　　当前，我国城乡经济已经进入一个十分重要的发展时期。如何进一步深化城乡经济改革，促进城乡经济协调发展，已成为实现我国社会主义根本目标的重大决择。然而，我国的城乡二元经济结构，严重地阻碍了我国城乡经济协调发展。本文试从分析当前我国城乡经济协调发展中存在的问题入手，探讨促进我国城乡经济协调发展的财政政策导向作用。

　　一、当前我国城乡经济协调发展面临的主要问题1、体制问题。长期以来，我国实行着高度集中的计划经济体制。为了优先发展重工业，国家通过计划经济体制将农业剩余转化为重工业扩张所需的资本积累。随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立与完善，那种采取农产品低价收购、派购政策实现剩余产品由农业向工业的转移的方式是取消了。那种采取在生产组织形式上，实行小农经济集体化，便于保证政府干预农业生产的有效性组织形式也取消了。那种采取禁止或限制农村工业和商业活动，将农村产业结构变为单一的种植业结构生产管理体制也取消了。但是，在限制农村劳动力向城市的正常流动户籍制度却没有取消，使占全国人口70%以上的农民固定在有限的土地上，这将广大农村割裂在工业化进程之外，形成了发展“鸿沟”和分割体制，造成城市与农村发展的严重分化。

　　2、政府行为问题。政府行为不规范，增加了城乡经济协调发展难度。政府行为不规范的问题，主要表现在以下几个方面。一是政府“越位”。主要是对于城乡经济一体化过度推动，出现拔苗助长现象。许多地方不顾当地条件和市场需求，盲目追求农业产业化、工业化、城镇化。二是政府“错位”。主要是政府与农民的职责不清。在不少地方，政府对农民的自主权重视不够，通过行政命令搞“小城镇”，导致劳民伤财的后果。

　　3、相关政策问题。我国现行的一些相关政策不利于城乡经济协调发展。一个突出问题是农产品加工业增值税负太重。目前，在对农产品加工企业征收增值税时，税率深加工按17%、初加工按13%计算。如此一来，如果深加工、初加工企业从农民那里购进农产品作原料，即使不加工而直接用于销售，仍然需要按原料收购额分别交纳7%或3%的税。目前，我国农产品加工业的装备技术水平，低于冶金、化工、纺织等行业。农产品加工业的增值税负担相对较重，导致城乡经济失调发展。

　　4、市场问题。市场问题是关系到几亿农民切身利益的大事，也是推进城乡经济协调发展需要解决的基本矛盾之一。这里的主要问题有三点：一是现行的国家宏观调控体系尚未完善，如农业保护价不到位，农产品藏储设施落后等，这都在一定程度上带来了市场波动。二是农产品批发市场发育不全。现有的区域性农产品批发市场建设不仅数量很少，而且存在着设施不全、信息不灵的问题。三是目前国家对一些重要农产品价格在市场运行中行政干预过多，这给市场发育带来很大影响。

　　5、农民贫困问题。经多年努力，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是，农民贫困问题仍然没有从根本上得到解决。1998年，我国贫困人口仍然占农村人口的4.6%（见表1）。农民贫困问题仍然是制约我国城乡经济协调发展的重要因素。

　　6、政府负债与农民负担问题。长期以来，大多数乡村政府负债严重，难以对乡村经济进行财政支持。根据有关资料，目前全国乡村两级的负债总额已达4000多亿元，平均每个乡镇负债400万元，每个村级负债20万元。与此同时，农民负担更为严重，1997年，农民现金支出负担占现金收入的7%（见表2）。

　　7、农业支出问题。投资是现代经济，成长的第一动力，也是推进城乡经济协调发展的至关重要的因素。当前这方面的主要问题是：国家财政对乡村经济支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势。例如，1997年比1991年，国家财政中农业支出下降了近两个百分点（见表3）。

　　8、农业产业化问题。农业产业化是实现城乡经济协调发展的一个重要途径。但是，我国农业产业化的实际进展与实现城乡经济协调发展要求，仍然有较大差距。当前，农业产业化除了存在农产品品种品质结构不适应市场需求变化的需要和农产品加工增值程度低等问题外。最主要的问题是资金短缺。一方面是国家对农业的支出比重不断下降。例如，1997年就比1991年下降近两个百分点。另一方面是国有四大银行收缩农村市场。几年来，国有四大银行撤并的县、乡（镇）机构、网点总数约为三万多个，极大地限制了农业产业化的资金来源。再一方面是农村资金大量流失。据资料显示：仅2002年第一季度，全国邮政储蓄余额累计就达6100多亿元，其中有2/3来自县及县以下，也就说今年一季度有4000亿元的农村资金倒流城市。

　　9、城市化问题。城市化是城乡经济协调发展的根本出路。然而，中国工业化与城市化发展严重失调。1998年中国工业化率（指工业增加值占国内生产总值的比重）为42.2%，而城市化率（指城市人口占总人口比重）为30.4%，两者相差11个百分点多（见表4）。在国际上，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化水平都高于工业化水平，而中国城市化严重滞后，工业化发展没有有效带动城市化发展。

　　表1　中国贫困人口变化情况附图注：中国官方公布的贫困线相当于每天0.66美元。（2）两种标准下的数据都是根据国家统计局的年度农户抽样调查得出的。（3）资料来源：《世界银行国别报告——中国战胜农村贫困》，中国财政经济出版社2001年11月版　

表2　农民现金负担情况
年份　　　农民现金收入占　　农民负担占　　　以现金支出负担占
　　　　　　纯收入的%　　　现金收入的%　　　　　纯收入的%
1994　　　　　64.85　　　　　 5.5　　　　　 　　　 7.5
1995　　　　　62.56　　　　　 5.6　　　　　　 　　 7.8
1996　　　　　63.27　　　　　 5.6　　　　　　　 　 7.8
1997　　　　　67.18　　　　　 5.2　　　　　　　 　 7.0

　　
　　资料来源：杨承训、杨继：《加快城镇化必须改革农村上层建筑》《南方经济》2000年第1期
　　　　表3　国家财政中农业支出的比重
年份　　国家财政支出　　　国家财政对　　　国家财政对农业支出占
　　　　　　　　　　　　　农业的支出　　　国家财政支出的比重
1970　　　 649.41　　　　　　 49.40　　　　　　　 7.61
1975　　 　820.88　　　　　　 98.96　　　　　　　12.05
1980　　　1228.83　　　　　　146.95　　　　　　　11.95
1985　　　2004.25　　　　　　153.62　　　　　　　 7.66
1990　　　3083.59　　　　　　307.84　　　　　　　 9.98
1991　　　3386.62　　　　　　347.57　　　　　　　10.26
1992　　　3742.20　　　　　　376.02　　　　　　　10.05
1993　　　4642.30　　　　　　440.45　　　　　　　 9.49
1994　　　5792.62　　　　　　532.98　　　　　　　 9.20
1995　　　6823.72　　　　　　574.93　　　　　　　 8.43

　　
　　资料来源：由《中国农村统计年鉴》(1990-1998)推得
　　　　表4　中国城市化率与工业化率比较
年份　　　　　　工业化率　　　　　　城市化率　　　　　两者之差　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
1949　　　　　　　12.57　　　　　　　10.64　　　　　　　 1.93
1950　　　　　　　14.08　　　　　　　11.17　　　　　　　 2.91
1955　　　　　　　21.00　　　　　　　13.48　　　　　　　 7.52
1960　　　　　　　39.00　　　　　　　19.76　　　　　　　19.24
1965　　　　　　　31.80　　　　　　　17.98　　　　　　　13.82
1970　　　　　　　36.80　　　　　　　17.38　　　　　　　19.42
1975　　　　　　　41.50　　　　　　　17.34　　　　　　　24.16
1980　　　　　　　44.20　　　　　　　19.39　　　　　　　24.81
1985　　　　　　　38.50　　　　　　　23.71　　　　　　　14.79
1990　　　　　　　37.00　　　　　　　26.41　　　　　　　10.59
1995　　　　　　　42.30　　　　　　　29.04　　　　　　　13.26
1998　　　　　　　42.20　　　　　　　30.40　　　　　　　11.8
　　资料来源：王巧玲：《关于中国城市化水平滞后的分析》《城市问题》2001年第2期二、充分发挥财政政策在我国城乡经济协调发展中的导向作用财政政策作为国家宏观调控的重要政策手段，在推进城乡经济协调发展的过程中具有十分重要的资金导向功能和作用。针对我国城乡经济协调发展中存在的问题，需要我们充分发挥现行财政政策在协调城乡经济发展中的导向作用，推进城乡经济协调健康发展。为此，需要在以下几个方面采取措施：1、制定财政支持城乡经济协调发展规划，强化政府的宏观财政导向作用。一是中央政府要成立一个由有关部委参加的城乡经济协调发展领导机构，组织财政支持城乡经济协调发展；二是尽快制定一系列法规、政策，对城乡财政关系进行宏观调控和规范管理；三是改革城乡管理体制，加快地市合并步伐，理顺城乡财政关系，为城乡经济协调发展奠定体制和组织基础。