一、积极财政政策取得明显成效

　　1998年以来我国实行了积极财政政策，到今年已经三个年头。从经济形势的发展变化来看，积极财政政策取得了明显成效，受到了各方面的好评。

　　（一）拉动经济增长，国民经济出现重要转机

　　根据国家统计局提供的分析和数据，1998年通过增发国债，扩大政府投资规模，拉动国内生产总值GDP增长1.5个百分点，1999年达到2 个百分点，2000年估计会超过2个百分点。 这对实现预定的经济增长目标起了关键性作用。今年前三季度GDP增长8.2％，并呈现出“稳定性增强”的特点。前三季度，工业增加值同比增长11.6％，增速比去年同期加快2.3个百分点；固定资产投资同比增长 12.9％，增速比去年同期加快4.8个百分点；社会消费品零售总额同比增长9.9％，增速比去年同期加快3.6个百分点；进出口额同比增长35.7％，其中出口总额同比增长33.1 ％，增速比去年同期加快31个百分点。以上情况表明，目前我国宏观经济形势出现重要转机。出现这种局面的原因主要是两个：一是持续多年采取的积极财政政策止住了经济下滑的趋势，促进了投资和消费；二是国际经济大形势的好转，特别是东南亚经济的复苏，促进了出口的大幅度增长。

　　（二）经济结构调整有重要进展，经济运行质量明显提高

　　实施积极财政政策，在拉动经济增长的同时，也促进了经济结构的调整。1998年增发的1000亿国债，定向用于农林水利、交通通讯、城市基础设施、城市电网改造、国家直属储备粮库等基础设施建设，并带动了银行贷款和地方配套资金以1∶2.53的比率投入。1999年增发的600亿国债和今年增发的 500亿国债中，除了继续加强基础设施建设外，还安排国债资金专项用于企业的重大技术改造和科技进步，增加对高新技术产业的支持，加强对教育科学等基础设施的投入和加大对西部开发的投资。这些措施有力地促进了经济结构的调整和经济运行质量的提高。今年前三季度，高新技术产业中的一些主要产品产量以30％以上的速度增长。企业经济效益大大提高，今年前8个月，工业企业实现利润 2418亿元，达到90年代以来最高水平，同比增长 1.1倍。亏损企业亏损额下降11.2％。

　　（三）提高了综合运用财政政策和货币政策的水平，丰富了宏观经济管理的经验

　　1993年下半年，针对当时经济“过热”现象，政府实行了“双紧”的财政政策与货币政策，1996年实现了经济“软着陆”，从而积累了治理经济过热的经验。1998年以来实行的积极财政政策和稳健的货币政策则是治理经济紧缩的新尝试，并且已取得显著效果，积累了这方面的经验。这种配合突出表现在定向向国有商业银行发行国债，将银行的一部分存差转化为财政投资；在基础设施建设上，国债投资与银行配套贷款的密切结合；发行2700亿特种国债，补充国有商业银行的资本金，。防范银行风险；银行贷款，财政贴息，共同支持企业的技术改造和科技创新；等等。

　　就财政政策本身来看，注重对财政各种调节手段的综合运用，实现宏观调控的总体目标。我国实施的积极财政政策，1998年是典型的“汲水政策”，其载体是国债投资；而1999年以来的财政政策则属于“补偿政策”，是一种全面干预的政策，其载体不仅包括公共投资，还有税收、转移支付、财政补贴等。1999年以来进一步加大了积极财政政策的实施力度，除了继续增发国债保持投资需求的较快增长外，还调整收入分配政策，着力刺激消费需求：适当提高社会保障“三条线”（国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城乡居民最低生活保障制度）的保障水平；提高公务人员的工资和离退休人员的养老金；解决国有企业养老金拖欠问题；采取切实措施，减轻农民负担。进一步实施有利于鼓励投资和消费，促进出口的税收政策；停止征收固定资产投资方向调节税；对企业设备投资实行投资抵免所得税的政策；适当提高出口退税率，支持出口增长；继续清理整顿各种收费，减轻企业负担等。通过财政贴息方式启动固定资产投资需求，可以把财政投入与民间投资结合起来，使财政政策起到“四两拨千斤”的作用。

　　正是上述财政政策与货币政策的密切配合，以及财政手段的综合运用，才促成了当前国民经济出现重要转机。这大大丰富了我们宏观经济管理的经验。

　　二、继续实行积极财政政策的必要性

　　实施积极财政政策以来虽然取得了明显成效，特别是今年以来，整个经济呈现出快速增长的势头，但是基础仍不稳固，一些体制、机制和结构方面的深层次问题尚未得到根本解决。虽然今年全年可以实现8 ％的GDP增长率，但如果剔除政策性因素的影响，这一比率则会降到6％以下，与我国正常的经济增长速度相比还相差甚远。基础不稳固的具体表现主要有以下几个方面：

　　（一）投资增长缓慢，特别是民间投资启动乏力，成为制约国内需求的主要因素。

　　固定资产投资从1999年第四季度开始呈逐步回升态势，但其增长仍主要依赖政府投资（特别是国债投资）。1999年全社会投资新增额对预算内投资的依赖度由上年的34.66％上长到101.27％；同时， 投资增长严重依赖于国有经济投资，1999年社会新增投资对国有投资的依赖度约为90％，而1993—1997年间依赖度平均为45.2％。今年，社会投资虽然有所恢复，但增长速度仍然缓慢，上半年集体和个人投资仅增长7.9 ％，外商直接投资下降7.5％。在这种情况下，如果国债投资下降， 全社会投资增长就会加速下滑。

　　（二）消费增长不稳定，扩大消费有相当大难度。

　　目前我国消费需求不足是长期以来高储蓄、高投资、低收入、低消费的结果。80年代的投资率为35.3％，1993—1998年上升为40.2％，上升了近5个百分点；同期最终消费率由65.1％降为58.2％，下降6.9个百分点。最终消费在GDP支出中的比重比世界平均水平低11个百分点， 比美国、印度低20个百分点。

　　造成最终消费率低的主要原因，一是居民收入的增长率低于经济增长率。1986～1998年，GDP年均增长9.6％，城镇居民家庭人均可支配收入年均增长5.7％，农村居民家庭人均纯收入年均增长4.2％，1999年农村进一步回落到3.8％。2000年上半年农民现金收入只增长了1.8％。二是新的消费热点尚未形成。尽管近期国内出现了一些新的消费热点，如旅游热、网络热、教育热等，但这些热点都是局部的或处于初始阶段，新的主导型消费热点并没有真正形成，而这是决定和支撑新的生产增长周期的决定性因素。决定我国未来经济再上新台阶的主导消费力量将是住房、汽车和电子通信等类产品，但这有一段很长的路要走。三是消费心理因素的影响。这与目前许多改革尚不到位有关。由于房改、社会保障制度改革、教育制度改革等不到位，减收增支的预期仍不佳。

　　（三）国际因素存在较大的不确定性，对出口继续增长拉动内需的作用不能估计过高

　　进入90年代，美国经济实现了战后最长时间的繁荣，这主要是由于新经济因素的推动，但新经济因素也会出现周期性波动，估计美国经济在最近几年会出现自发性调整，降到适度增长区间，这对亚洲经济及我国经济将产生一定的波及性影响。另外，我国即将加入WTO， 尽管这对我国长远发展较为有利，但近期内会对经济产生冲击，出口面临的挑战大于机遇。进口会增长更快一些，贸易顺差将有所减少，净出口对经济增长的作用不可高估。

　　上述分析表明，目前经济形势的好转，就国内原因看主要是实施积极财政政策的结果，特别是国债投资在支撑，经济本身尚未形成内在的增长动力，在这种情况下，放松积极财政政策，就有导致经济滑坡的危险。这里我们应该汲取国外的经验教训。例如日本，从1991年开始步入了经济长期衰退泥潭，为了扭转这一局面，日本政府曾在90年代中期采取了一系列扩大内需的政策以刺激国内需求的增长，但当经济形势稍有好转，他们就放松这一政策，结果前功尽弃，使后来为重新启动经济付出了更大的代价。我们应该汲取这一教训。

　　鉴于上述情况，在我国继续实施积极财政政策是必要的。

　　三、政策建设

　　（一）继续适度增发国债

　　积极财政政策实质上就是一种扩张性财政政策，是以扩大财政赤字和国债发行规模为代价的。我国已连续3年实行积极财政政策， 使财政赤字和国债规模大幅度增长，考虑到我国财政收入占 GDP的比重过低，和潜在的赤字和债务问题，财政的风险在加大。因此在确定国债的发行规模时，既要保证经济的需要又要考虑财政的承受能力，使其保持在适度的范围之内。明年增发国债的规模应该大体维持在今年的水平上。

　　国债的使用方向，首先要用于加快在建项目的建成和投入使用，提高项目的使用效益；要加大对西部地区基础设施和生态工程的投资力度；要通过贴息等方式扩大国债对高新技术产业和对传统产业的技术改造的支持，促进产业的技术进步和升级。

　　国债投资的使用方式，应适当减少直接投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财政参股、补贴、贴息等办法吸收民间投资的投入。例如，如果财政每年能拿出500亿元专项投资，以年息5％的贴息率计算，就可以直接启动1万亿元的社会投资规模， 真正起到“四两拨千斤”的作用。对于一些竞争性能盈利的技改项目，则可以采取财政担保的办法吸收银行贷款扩大投资。采取间接投资方式还有利于根据经济形势的变化逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件。

　　目前我国只允许中央政府发债，不允许地方政府发债。为了解决地方使用债款问题，而采取由中央统一发债，再从中拿出一部分转贷给地方使用，这实质上是中央政府替地方政府发债。这种办法不利于地方统筹安排投资和加强项目的可行性研究，还可能引起地方推卸还款责任。因此，应该允许有条件的地方政府根据需要发行专项建设债券，加强监督，专款专用。

　　（二）鼓励和引导民间投资的财税政策

　　扩大投资的关键是鼓励和引导民间投资的增长。为此，需要采取一系列配套的政策措施来解决这一问题，应该进一步转变观念，对民营经济实行与国有经济同等待遇的政策；放宽投资领域，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间投资进入，凡向外资开放的领域也应允许民营经济进入或提前进入；加快投融资体制改革，扩大民营企业的融资渠道；等等。

　　在财政政策方面，主要是通过政府投资和国债投资、采取财政参股、补贴、贴息等形式吸收民间投资的投入，这已如上述。

　　在税收方面可以采取的政策措施主要有：（1 ）取消固定资产投资方向调节税；（2）实行“消费型”增值税， 鼓励向资本密集型和技术密集型的行业和项目投资；（3）对于符合产业政策要求的投资， 实行投资抵免、加速折旧等政策；（4）实行支持科技创新的税收政策。 通过税收优惠降低科技开发成本和调节风险企业收益，鼓励企业积极应用新成果，引进新技术，加快技术改造；（5）降低企业所得税税率， 提高资金利润率。

　　（三）刺激消费的财税政策

　　1.加快社会保障制度的改革和完善，不断提高社会保障水平。建立和健全社会保障制度对实现社会安定，缩小居民收入差距、刺激消费和国有企业改革都具有十分重要的意义。这里关键是要拓宽社会保障资金的筹资渠道。应当看到，目前我国积累起来的庞大的国有资产中包含有对国有职工社会保障资金的巨额欠帐。因此，应通过部分国有资产的转让变观，例如通过上市公司国有股的回购和减持来补充社会保障资金的不足；根据构建公共财政的要求，调整财政支出结构，提高各级政府预算中的社会保障支出比例。通过开征社会保障税，保证社会保障资金的及时、足额征收和专款专用。与此同时，还应逐步提高城镇居民生活最低保障标准、国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的发放标准等，提高保障水平。

　　2.采取各种措施进一步提高城乡居民的收入，特别是城市低收入阶层的收入和农民收入。这除了上面提到的关于社会保障方面的措施外，主要有：（1）通过税收优惠，支持民营中小企业发展， 扩大就业岗位，增加居民收入；（2）通过积极调整农业和农村经济结构、 发展农产品深加工和发展多种经营，多渠道增加农民收入；（3 ）要坚持按保护价敞开收购农民余粮，实行优质优价，从价格上保护农民利益；（4 ）积极支持发展小城镇，增加小城镇就业人口，增加农民收入。

　　3.结合农村费税改革，切实减轻农民负担。农村消费品市场占全国消费品市场的比重，改革开放初期为66％，目前已降到40％左右。这其中的原因，除了受农民收入增长持续偏低的影响外，更重要的是农民负担过重，已不堪忍受，必须结合费税改革采取切实措施予以解决。

　　4.清理不合理的消费政策，促进新消费热点的形式。当前和今后一个时期应把汽车和住房培育成新的消费热点。为此，需要清理阻碍汽车、住房消费的不合理政策。在税费政策方面，要在现有减税的基础上，进一步清理、减少和规范各种收费，降低费税负担，解决住宅造价和汽车售价过高的问题。做好出台开征燃油税方案的工作。

　　（四）鼓励出口的财税政策

　　出口退税是世界各国鼓励本国商品出口参与国际市场竞争的通行做法。最近几年国家为了支持外贸出口，带动国内经济增长，曾多次大幅度提高出口退税率，目前我国综合退税率已达到15％，这成了去年下半年以来我国出口大幅度增长的重要因素之一。今后还可以在这方面进一步采取一些措施：（ 1）要尽快实行出口商品零税率，实现彻底退税；（2）实行“消费型”增值税，解决退税不足的问题；（3）扩大出口退税的税种范围，如消费税、营业税和一些其他地方税种，都可以列入出口退税的范围。