关键词：财政政策；战略目标；政策研究

　　一、财政行政管理与政府宏观调控

　　（一）在当今世界范围内，财政政策日益成为政府宏观调控不可或缺的一个重要手段

　　在现代社会，财政从来就是政府的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。中外理论界经常争论的所谓“政府干预经济”与“政府不干预经济”、“最高纲领派政府”与“最低纲领派政府”以及“市场失灵”与“政府失灵”等问题，讨论的就是政府职能定位，实质上它们无不通过政府财政收支参数及其财政政策来反映。从根本上说，“政府应做的，就是财政要干的”。如果财政职能与政府职能出现不协调、不相适应的情况，表明政府职能在改革被肢解，对政府来说是极其危险的。明确这一点，是讨论中国社会主义市场经济条件下财政职能和财政政策的基本前提。（1）

　　西方工业国经济发展历史表明，随着市场经济的发展，政府职能作用不断扩大，同时，财政分配范围也不断拓展，财政政策在政府宏观调控中的地位愈加重要。在早期资本主义阶段，自由放任理论占其主导地位，经济运行完全或主要由市场这只“看不见的手”来调节，政府财政政策作用十分有限，它主要是维持国家机器的运转及兴建一些公共工程。资本主义进入垄断阶段后，传统的自由放任理论或市场自动均衡学说遇到了严峻挑战，严重的经济危机现实迫使资本主义国家政府寻找新的“药方”。正是在这一背景下，自20世纪三十年代以来，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义的主张，运用扩张性的财政政策作为政府干预经济的手段，改变了过去长期以来单纯的消费财政的狭小领域，将财政作为反经济周期的一个重要政策工具。这在一定程度上缓解了资本主义社会的经济矛盾，促进了生产力的发展。著名的美国罗斯福“新政”就是本世纪三十年代初运用财政手段启动经济的成功范例，其主要内容是兴办社会公共工程，增加社会需求，改善就业状况。美国于1933年建立国民工程署，改变对失业者单纯救济的办法，通过以工代赈项目为失业者提供工作。同年建立的公共工程署，负责大规模公共工程建设，为了提高投资效益，无论联邦或非联邦项目都要求具有永久价值，如修筑公路改善交通，建立大学校舍大楼，上下水道的现代化及其他公用项目，清理贫民窟以及修建水利工程等。这项计划1933年至1936年共耗资44.25亿美元，成为1941年战争拨款以前联邦政府的最大开支。1938年，美国经济出现衰退现象，罗斯福向国会建议增加30亿美元的财政支出兴办公共工程。实施这个计划后经济形势迅速好转。（1）这说明自本世纪30年代开始，西方国家政府通过财政政策来干预经济生活的力度显著增强，并取得明显成效。二战后西方国家的政府职能和财政职能进一步扩大，据世界银行的专题研究，这主要是来自三个方面的原因：一是必须给那些遭受临时收入损失或其他损失的人提供福利收益；二是实行适当的公私混合经济，这种经济往往意味着要将许多战略性产业国有化；三是必须协调宏观经济政策，其原因是市场自身并不会带来与个人目标一致的稳定的宏观经济结果。于是国家承担了新的职能并将原有的职能加以扩展。（2）以上分析表明，西方工业国在过去长时期的经济发展中，特别是近一个世纪以来，政府调控范围和财政职能大大拓宽，由此导致财政收支规模呈现出不断增长的趋势。据世界银行1997年专题研究报告提供的资料，在过去的一个世纪中，各国政府财政规模大幅度扩大，工业国尤其明显，如OECD国家政府总支出占GDP的百分比，1870年约为8%，1913年为10%，1937年为20%左右，1960年为18%，1980年为43%，到1995年已上升为48%.（3）另外，从西方工业国的财政支出结构看，并不是纯粹的消费财政，经济建设投资占有相当的比重。以1986年为例，西方发达国家经济建设支出占财政支出的比重平均10%，其中美国为17%，英国为15%，法国为12%，加拿大为25%.（4）这标志着在现代经济条件下，西方政府及其财政干预经济的力度显著增强。总之，现代西方财政理论和财政调控日趋完善，它已否定了传统的“健全财政”、“消费财政”的理财方针，在强化政府作用的同时，强调财政在资源配置、收入分配和经济稳定这三个方面的基本职能。现在西方发达市场经济国家的实践，正是遵循建立在上述财政职能基础上的现代政府理财方针运作，以期达到实现政府调控经济的目标。

　　发展中国家在20世纪后半叶，其政府职能和财政职能亦迅速扩大。世界银行1997年发展报告分析了这方面的原因，指出它最初是来自于殖民主义崩溃之后的国家和民族建设，另外比这些因素更重要的，是在过去50年间关于政府作用的观念发生了变化。从殖民主义统治时期独立出来的亚洲、中东和北非的大多数发展中国家，对于国家主导型经济发展怀有强烈的信心，政府可以将资源和人民动员起来以实现快速的增长，并消除社会不公。因此，许多拉丁美洲、中东和非洲国家采用了国家主导的、进口替代型工业化的战后发展模式。（5）正是在这种背景下，战后许多发展中国家的财政能力及其政府调控能力都有显著增强。资料表明，所有发展中国家中央政府总支出占GDP的百分点，1960-1964年约为17%，1970-1974年为20%，1980-1984年为28%，1990-1994年为27%.其中东亚和太平洋地区发展中国家的这一比重同期大约分别为16%、18%、26%、27%；南亚地区发展中国家（包括有关地区）分别为17%、15%、25%、30%.（6）特别需注意的是发展中国家伴随着财政总规模的扩大，财政分配结构发生了较大变化，一个明显特征是有相当部分的财政资金用于经济建设，而且经济建设支出比重大大高于西方发达国家。如1986年西方发达国家经济建设支出比重平均占18%，而发展中国家这一比重平均高达42%，其中印度36%，韩国35%，泰国42%，巴西31%.（7）这是发展中国家强化财政干预经济的一个显著标志，也是一些发展中国家实行政府主导型经济发展战略的必然结果。

　　通过以上分析，可以得到以下三点重要结论：（1）不论是工业化国家，还是发展中国家，从长期历史进程分析，政府职能和财政职能扩大了，而不是缩小了，这是市场经济平稳运行的一个必要条件；（2）政府宏观调控能力最终要体现在财政能力上，没有相当的财政规模，政府的宏观调控只能是画饼充饥。而上述分析表明，国外过去长时期财政收支规模表现出大幅度扩张的趋势，从而为政府调控提供了较为坚实的财力基础；（3）不论是发达国家，还是发展中国家，财政不是吃饭财政，具有一定的建设性特征，而且发展中国家由于采纳了政府主导型经济模式，其财政的建设性特征更为明显。总之，从当今世界范围观察，随着现代市场经济的建立和发展，财政政策日益成为政府宏观经济调控的一个重要手段。这对于正确界定我国市场经济条件下财政政策调控的基本职能作用是有启发的。

　　（二）中国改革进程中财政政策调控功能的理论分析

　　中国属于发展中国家，正处于体制转轨时期，政府面临着市场化、工业化的艰巨任务。政府的职能和任务就是财政的职能和任务，“政府应做的，就是财政要干的”，因此，未来中长期财政政策调控的目标就是依据国家宏观经济政策和远景发展纲要，正确处理财政分配关系，为政府实施有效的宏观调控提供财力保障。从理论上分析，我国转轨时期财政政策调控的基本功能可作如下界定：

　　第一，优化资源配置，实现宏观调控目标对一个发展中国家来说，宏观调控首要目标是保持尽可能快的经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。资源配置有两个基本手段：一是市场机制配置；二是政府财政配置。在社会主义市场经济条件下，政府财政是一个十分重要的资源配置机制，而不仅是跟在市场调节后面的“拾遗补缺”。对于社会共同需要的公共产品诸如国防、外交、文化、教育、卫生以及公共工程建设项目等，完全或主要由政府财政来提供，这也是财政最基本的职责所在。但在我国，财政配置资源的任务决不仅仅限于此。对我国整体产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等，仅靠市场机制是不行的，需要依靠政府的力量，特别是通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。

　　第二，调节收入分配，处理好公平与效率的关系收入公平分配是一个重大的社会问题，也是一个世界性的难题。一般地讲，当经济发展水平达到一定程度之后，社会公平和经济效率就变成一种反向关系，即分配不公平会妨碍经济效率的提高。在当前我国的市场化改革中，分配不公主要有三种表现形式，一是收入差距过大；二是平均主义；三是缺乏有效的社会保障。这些问题不解决，经济运行就缺乏一个良好的社会环境，也大大降低了经济效率。特别应看到，在我国今后市场经济的发展中，随着收入差距的进一步扩大，以及养老人口增多和失业压力的加大，收入公平分配问题将会更加突出。如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府收入分配制度调节面临的一项紧迫任务。财政是国家的一种集中性分配，在收入公平分配方面扮演着重要角色。它通过对高收入者的税收调节、对低收入者的生活补助以及其它较为完善的社会保障制度，可以从宏观上调节国民收入分配格局，缓解社会分配不公的矛盾，从而促进社会分配的相对公平。

　　第三，调节社会供需矛盾，实现社会经济的稳定美国财政学家穆斯格雷夫认为，在市场经济中，充分就业和物价稳定不能自动出现，而需要财政政策的指导。没有财政政策的指导，经济往往易于大幅度波动，或为长期的持续的失业与通货膨胀所苦。（9）这表明，财政在实现社会经济的稳定方面，即促进充分就业、物价稳定、抑制经济波动等方面，具有重要作用。那么，财政政策调控如何发挥这一“稳定”功能呢？关键是调节社会供需矛盾，促进社会供需平衡。社会供需平衡是宏观经济运行的一个重大比例关系，如果社会总供求保持了平衡，物价水平总是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业也是不难实现的。所以，运用财政手段促进社会经济的稳定，首要的是调节总需求与总供给的平衡。通过财政来调节总供给和总需求的平衡，就是通过有目的有计划的集中性的财政收支分配，来矫正无数微观经济主体的分散的收支活动所形成的不利结果，或者说是一种着眼于宏观经济的收支活动来调节无数着眼于微观经济的收支活动。为此，就要求摆脱单纯财政观点，不是就财政平衡来搞平衡，而应着眼于全社会的总量平衡。当总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收或二者同时并举，通过减少政府需求和减少非政府部门需求来压缩总需求。一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以增加支出和减少税收或二者同时并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支不平衡是可能的而且是允许的。“（1）针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被西方学者称为”相机抉择“的财政政策。应该说这是现代经济条件下政府理财和实施财政宏观调控的一个重要政策思想，对我们是有启发的。以上分析表明，社会总供给与社会需求的平衡是促进社会经济稳定的一个前提条件，而财政政策是维持社会供需总量平衡的重要手段。

　　（三）市场经济下财政宏观调控职能的进一步探讨

　　当前我国财政经济学界对财政职能或财政调控的功能，认识不尽一致，主要分歧在于如何认识市场经济下财政的经济职能。有一种较流行的观点，认为随着市场经济新体制的建立，我国财政的建设性职能将会消失，主张财政只管公共开支，退出经济建设领域。

　　对于上述看法和主张，我持不同意见，主要原因是：

　　首先，如前所述，当前西方市场经济国家的财政活动范围和资本主义早期时的情况已大不相同，随着生产力的发展和政府干预经济程度的加强，政府财力比重和经济投资比重出现了日益扩大化的态势，财政突破了传统的只管公共开支的范围。特别是发展中国家在政府主导型经济发展模式的影响下，财政参与经济建设投资的力度更大，财政投资的比重还高于发达国家。我认为，这反映了市场经济发展规律的客观要求，也反映了财政发展的大趋势，而我国财政改革发展的思路及其财政政策取向的确立不能与上述国际化的财政发展规律相悖。

　　其次，我国的市场经济具有一定的特殊性，即它是建立在公有制基础之上，国有经济在宏观经济总量中占据主导地位。因此，政府调控经济的职责比西方市场经济国家要大得多，由此决定我国在向社会主义市场经济体制转轨过程中，国家宏观调控的作用不仅不能削弱，而且还需要强化。这就需要国家充分利用财政支出政策手段，加大财政的经济投资力度，强化财政的建设性职能（并非退回老路），从而为更好地履行政府的政治经济职能提供财力保障。

　　再次，从当前和今后长时期看，我国在体制转变的同时，还承担着通过经济结构的调整和升级推进现代化、工业化进程的战略性任务。这仅靠市场机制是不行的，在很大程度上有赖于政府实施有效的宏观调控措施。财政是国家集中性的分配，是政府宏观调节资源流量和流向、调整分配关系、保持经济稳定与增长的重要手段。因此，财政在政府宏观调控体系中，占有十分重要的地位。但当前财政收支比重以及财政投资比重已出现了日益下滑的状况，令人堪忧。中国的最大优势是应该集中财力办大事，如果失去了这一优势，如果国家无钱搞建设，长此以往，必然会危及整个国民经济的健康成长。再一点，主张“财政只管公共开支、退出经济建设领域”，其实质就是主张中国财政只搞“吃饭财政”，而“吃饭财政”是与一个无所作为的政府相适应的财政。正如世界银行行长沃尔芬森针对所谓“最低纲领派政府”观点所说的，“这种政府做不出坏事情，但也做不出什么有益的事情来。”中国政府绝不是一个无所作为的政府，而是一个对历史负责的政府，是一个带领中国人民迈向21世纪、向第三步发展战略目标迈进的政府。所以，“吃饭财政”无论如何都是与社会主义市场经济不相适应的，与中国政府的历史责任不相适应的。（11）

　　由上述分析可见，在我国社会主义市场经济条件下，财政担负着重要的宏观经济调控的职责，无论在理论上还是在实践上都必须着力强化财政的经济建设职能。应该指出，强调要强化财政的经济建设职能主要是针对当前财政分配和财政调控日益弱化的现状而言的，我的观点决不是要退回到过去财政投资大包大揽的老路，这既不可能，也无必要。在市场经济条件下，财政的经济投资政策主要是着眼于宏观性、战略性、长远性的投资方面，包括国民经济发展中的一些重要基础性产业、先导性产业、瓶颈性产业投资等。这是实现整个国民经济迅速、稳定、协调发展的重要条件。

　　二、对中国财政改革的基本看法

　　20世纪90年代中期以来，我国财政领域进行了一系列重大改革，这主要包括1994年出台的税制改革和分税制改革，以及近年来进行的预算管理改革等，总的看，我国上述财政改革成绩很大，同时又面临一些问题。因此，这一部分主要从两个方面加以分析。

　　（一）财政改革的进展和成效

　　1.初步建立了新税制1992年下半年，党的十四大明确中国经济体制改革的目标是要建立市场经济新体制。就税制改革而言，按照市场经济要求，向市场化目标前进了一大步，主要是在统一税制，公平税负方面有很大的进展。其中一个表现是从1994年开始的税制结构的重大调整：取消产品税，避免了重复征税，同时在生产领域和流通领域开征了增值税，而增值税的最大好处就是基本上避免了重复征税。此外对部分产品还开征了消费税，包括烟、酒、化妆品、鞭炮等在内的11种产品，这一方面借鉴了国际惯例，另一方面考虑了税负的历史延续性。

　　从1994年开始对各类内资企业统一税制，国有企业、集体企业、乡镇企业对所得税进行了统一。1994年之前不同的所有制设置不同的税制，这是传统的计划经济的做法，改革后基本税率为33%，还有两档照顾税率27%和18%，年所得收入在3万元以下征18%，3万元到10万元之间的征27%，超过10万元的按基本税率33%来征。这是市场经济的做法，大家都站在一个起跑线上，按照一个税制来处理国家和企业的关系，这是新的具有变革性的做法。此外，内资企业和外资企业按照国民待遇原则，从1994年开始在流转税方面进行了统一。另一方面，从1994年开始大大地简化了税种。改革前中国的工商税种是32个，改革后通过减少归并下降到18个，符合国际上税制简化的发展趋势。总的看，通过上述改革，中国的税制有了很大的进展，主要标志就是统一税制，简化税种，这是市场经济的新做法。

　　2.初步建立了新的财政体制从1994年开始中国财政体制进行重大改革，实行了新的财政体制——分税制，所谓“新”是指在处理中央与地方关系方面更为规范和科学。

　　在分税制之前，中国的财政体制是财政包干体制，从1987年开始到1993年大致六年时间。它的背景是由于财政收入上不来，通过财政包干体制下确定财政收入包干基数，扭转财政收入不断下降的趋势。但财政包干体制也有很大的弊端，并随着体制的实施弊端不断扩大，它的最大弊端在于：（1）对中央财政造成收入累退。所谓收入累退就是每年在增加的财政收入中中央财政得到的越来越少，大致为10%-20%，80%-90%的财政收入增量留在了地方。中央和地方从根本上说，利益是一致的，但从一定时期看，二者利益也是有矛盾的。市场经济新体制并不是完全的放权，放权是一方面，另一方面中央的宏观调控也很重要，而这种财政包干体制的安排是把钱都给了地方，致使中央宏观调控能力越来越弱，中央没钱就没有权威。这种财政体制的安排跟发达市场经济体制，特别是跟适当的加强中央宏观调空能力的要求显然是矛盾的。（2）地方与中央不断地讨价还价。由此造成的后果是哪个地方讨价水平高，得到的财政补助就多。这种做法不规范，不属于市场经济的做法，所以改革势在必行。

　　1992年、1993年我们曾对市场化国家财政体制做了大量的研究。国外很多国家财政体制是通过分税制财政体制来处理政府之间的关系。当然由于各国政体、国体、所有制结构及税制结构不同，所以分税制具体的做法也不一样。但国外的做法也有其共同性，表现在以下四个方面：（1）分权，即中央、省以及省以下各级政府事权范围划分得很清楚，在国家宪法中或国家财政的基本法规中进行了明确划分。（2）分税，即具体划分哪些税种是中央的，哪些税种是地方的，哪些税种是共享的，当然每个国家具体的分税做法不同。（3）分机构，或称建立两套税务机构——国家税务局与地方税务局，各自征管各自的税。（4）建立中央对地方的财政转移支付制度，主要分为一般性转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付是按照地方人均财力来进行安排，不附带任何条件。在不发达地区，人均财力比较少，故得到的一般性转移支付就多；在发达地区，得到的这种一般性转移支付相对就比较少。特殊性转移支付，也叫做有条件转移支付，或称专项拨款。它是贯彻中央政策意图的重要手段，有教育专项、扶贫专项、危房改造专项、交通专项等，它分类很细，且有条件：一是专款专用，指定用途；二是中央要求地方配套资金。

　　中国从1994年开始施行了财政体制的重大改革，选择了分税制财政体制，借鉴了国外的思路，但没有完全学国外的，更重要的是考虑了中国自己的情况。中国从1994年实行的分税制改革是一次渐进式的改革，不是一步到位的。当时主要解决了三个问题：（1）在税制改革的同时，在中央和地方之间相对合理的划分了税种。例如关税、消费税及银行、保险、烟草几大行业全部税收都属于中央的固定税。最大的税种——增值税作为中央和地方的共享税，增值税对企业和财政影响都非常大，仅此一项税收就占我国税收总量的40%，中央拿75%，地方拿25%.另一个共享税是证券交易税，中央和地方各一半。第三个共享税是资源税。其他的税种，大多属于零星税种，作为地方的固定税，大约十多个税种。（2）1994年下半年成立了国家税务局和地方税务局，两套税务机构独立运行，这在我国历史上也是第一次。国家税务局主要是负责中央固定税和共享税的征收管理，地方税务局主要是负责地方税的征收管理。尽管两套税务机构征税成本要提高，但为了保证分税制体制的顺利实施，这一办法还是有必要实施的。（3）建立了中央对地方的税收返还，这体现了中国的特色。税收返还包括存量返还和增量返还两种返还，存量返还主要是对1994年开始中央净上划的收入以1993年为基数返给对方；增量返还是为了调动地方的积极性，对两税（增值税和消费税）每年增长的部分按照1：0.3的比例返给对方。分税制财政体制不是很彻底的，但改革的方向是对的，改革的效果主要表现在处理中央和地方的关系方面更为规范。

　　3.初步建立了国家财政收入较快增长的机制我国在1994年改革之前，大致每年增加的财政收入为200亿元到300亿元，从1994年开始我国的财政收入增长得越来越快，开始每年增长1000亿元，后来几年每年增长1500亿元，近几年每年增长2000多亿元。我国1980年的全国财政收入为1000亿元，1992年是3400亿元，12年内增长了2400亿元，在2001年中国的财政收入是16400亿元，从1992年到2001年9年增长了13000亿元。如果没有这样的财政收入水平，我国政府宏观调控会面临不可想象的问题和困难。可以说，财政收入增长有效地提高了政府宏观调控能力。那么，财政收入增长靠什么？我认为，一靠经济发展，二靠财政改革。财政改革在财政发展、财政收入增长中发挥了很大的作用。

　　4.财政改革和积极的财政政策促进了经济稳定增长没有财政改革和积极的财政政策，经济发展就会面临更多的问题。“九五”初期中央实行的是紧缩财政政策，1998年东南亚金融危机出现后，对中国的出口带来严重冲击，国内需求不足，在这种背景下，中国的财政政策做了重大调整。

　　从1998年开始，我国实行积极的财政政策。主要包括三个内容：一个是增加赤字，增发长期国债。从1998年到2002年共发长期国债6600亿元，它只是我们国家这几年总体国债规模的一部分，我们国家总体的公债比这要大得多。长期建设国债主要用于国家急需发展的建设项目。二是提高工资，加强社会保障。近年来我国多次调整提高了行政事业单位职工工资水平，同时加强对社会失业救助、养老保障和最低生活保障，力度很大。三是调整税收政策。包括对高新技术产业、房地产等一些相关的产业实行一些税收优惠政策；取消了固定资产投资方向调节税；另外一个很大的税收政策就是出口退税，多次大幅度提高出口退税率。国家财政拿了很多钱，近几年每年大约8001000亿元。出口退税不属于列支，而属于冲减税收。通过这个办法支持我们国家国际贸易的发展。财政改革特别是1998年开始积极的财政政策在近几年的宏观财政政策中发挥了很大的作用。经济增长和经济发展靠什么？一靠投资，二靠消费，三靠出口的带动。积极财政政策在这三方面都发挥了作用。长期建设国债是为了拉动投资；增加工资，加强社会主义保障在一定程度上带动了消费；调整税收政策，特别是出口退税政策，对于拉动中国近几年出口的发展，可以说是功不可没。近年来进口的压力很大，出口能否稳定增长，是关系到中国国际收支平衡及影响经济增长的重大问题。而这几年为什么出口发展很好，原因很多，跟中国税收政策的调整有很大的关系。

　　（二）财政改革面临的问题和矛盾

　　1.政府间事权划分尚不合理第一个表现是中央管什么，地方政府管什么，重叠交叉比较多，看不出各级政府调控的侧重点在哪里。另外一个重要的表现就是地方承担了中央的事权。许多事情该中央办的、中央没办或没有充分承担，长期延续下来由地方承担。这种情况会带来两大后果：一个后果是加重了地方的负担，第二个后果是这件事情本身也办不好。这不仅是理论问题，而且也是个实践问题。

　　例如，基础教育的发展，从根本上说，在于事权划分没有处理好。基础教育发展滞后，特别是农村基础教育落后，很多儿童失学、辍学；发展的基础条件很差。原因在哪里？我看就在于事权划分。我国长期以来对基础教育，特别是农村基础教育有一个方针：地方负责、分级管理。由此导致一方面，我们国家的教育投入格局是中央和省的教育投入基本上用于高等教育，致使一些高校钱多得无处花；另一方面，中国的基础教育特别是农村的基础教育的投入主要是靠县以下包括县、乡镇、农民来投入。经调查，县、乡级财政总体上的资金格局中，60%-70%要用于教育。由此带来的后果就是使县、乡的财政很困难，另一个后果这个事办不好。所以现在农村的教育发展面临很多的矛盾。现在我国总体上的财力分配格局是中央超过50%，省里超过10%，两级加起超过60%，县以下（包括县和乡）不到20%，农村教育这么大的事给县里，与县乡所具有的财政能力很不对称。所以基层财政为什么困难，农村基础教育为什么滞后，在相当大程度上与我国的财政体制、事权划分、教育投入的格局有很大关系。

　　2.地方税体系不完善地方税体系不完善，主要表现在两个方面：一个方面是地方税税种改革滞后，我国大部分税种是地方固定税，但是从1994年开始的税制改革主要是流转税的改革，和一些重要的所得税的改革，留给地方的地方税大部分税种没有进行改革。这种状况既影响了地方的财政收入增长，也影响整体税制作用的发挥。

　　另一个表现就是地方税税权划分有很大的问题。地方税的税权包括三个权力：第一是税收立法权，第二是政策调整权，第三个叫征收管理权。地方税的征收管理权没有问题，地方税基本上把征管权力留给地方税务局，问题在于立法权和政策管理权基本上或高度地集中在中央。高度集权的这种方式，需要进行改革。地方税税权改革的方向，中国不能走美国的道路，美国是联邦制，把地方的权力完全下放给地方，这在中国走不通。中国可以借鉴日本和法国的经验，改变当前高度集权的方式，走适度分权的道路，也就是要把一些小的税种、税目、税率下放到地方，由地方来决定。

　　3.税收征管领域问题不少税收征管领域中很大的问题就是增值税的征管。在国际上包括两种方法，一种叫扣额法，一种叫扣税法。中国采取扣税法，凭发票扣税，所以发票对增值税的征收管理，对国家的财政发展影响非常大。前几年，最大的问题是假发票；现在最大的问题是真票假开，所以导致现在一些公司和企业出现零税赋，甚至出现负税赋。另外一个问题是骗取出口退税。再者是个人所得税征管存在较大漏洞。近几年，个人所得税增长很快，2002年已超过1000亿元，但征管的潜力仍然很大，核心问题是采取什么手段来监控一个人的收入。

　　4.内外资企业的所得税仍是两套税制我国这次税制改革统一了内外资企业的流转税，但是在所得税统一的改革上滞后了一步。目前内外资企业仍采用两套不同的所得税制，对外资企业的税收比较优惠。从执行的结果来看总体上对外企比较有利，调查表明，外企交纳的所得税实际税赋大致上是10%左右，国内企业的实际税赋大致上为22%.此外，在房产税、土地使用税等其它一些税种上，内外资企业也采用不同的税制。中国下一步吸引外资不是靠税收优惠，而要尽快下决心取消对外资的税收优惠，建立一个统一的税制。

　　5.中央对地方的转移支付制度存在很大的问题中央财政对地方的转移支付一年大约为6000多亿元，我国2001年的财政总收入是16400亿元，债务收入是4483亿元，合计是20883亿元，还本付息是1923亿元，故2001年整个国家财力大致上是18960亿，转移支付的数额很大，占整个财力的1/3，这个钱如何分配是个大问题。问题主要表现在三个方面：第一，大部分转移支付的方法是按照基数法进行分配，其问题在于发达地区基数高，得到的返还也高；贫困地区基数低，得到的少。这种分配资金的办法和中央的政策调控目标是矛盾的，不仅缩小不了区域差距，而且在一定程度上使差距越来越大。第二个问题是存在大量的专项拨款，种类太多，分散了财力，干不了大事，透明度不高，执行不规范。第三，我们有一个好办法，从1995年开始实行了过渡期转移支付，是按因素法进行分配，办法很好，非常遗憾，就是钱少，通过这种办法分配的钱近几年每年大致是100多亿元。

　　三、当前中国财政运行面临的主要问题

　　改革开放20多年来，我国经济发展成就巨大，与此同时，国家财政也取得了长足发展，财政收入已由80年代初期的1000亿元上升到现在的18000多亿元，财政在促进我国改革开放和国民经济发展中作出了显著贡献。但不容忽视的是，当前在宏观经济运行中，财政困难十分突出，财政运行存在的一些问题需引起我们的高度重视。

　　（一）财政收入占国民生产总值的比重仍然较低，不适应政府宏观调控的要求

　　财政收入占GDP的比重是一个重大的宏观比例关系，是关系到政府宏观调控能力、社会经济协调发展的重要问题。改革以来，财政收入占GDP的比重呈长期下降趋势，近几年虽然有所上升，但是，我认为这个比重还远远不够，这是财政改革发展中的最大问题。1980年财政收入占国内生产总值的比重是23%，1985年是20%，1990年降至16%，1995年降至最低点10.7%，到2001年大致上升到16%.这个比重仍是很低的、不够的，难以适应政府宏观调控的要求。

　　我们也研究了国外财政收入占GDP比重的情况。如果把中国的财政收入占GDP的比重放在国际上来看，与发达国家、发展中国家，包括一些地区进行比较，我国的这一比重是最低的，没有哪个国家、地区的财政收入比重比我们的还低。另外，我还注意到，在国外，市场化国家的财政收入比重不仅仅比较高，而且越来越高。从长期发展趋势来看，国外的财政收支比重处于一种不断提高的过程。这种情况需要引起我们的注意。

　　我对美国的情况做了研究，其他国家的情况也十分类似。在上个世纪100年的发展过程中，美国的财政收入比重经过了三个阶段。

　　第一个阶段是头30年，也就是1900年——1930年，美国财政收入在这个阶段的比重大致上是10%-15%，与我们现在的情况有点类似。我认为，这个时候美国财政收入比重比较低的原因，在很大程度上是因为美国这个阶段的经济运行主要是靠市场调节，政府管得很少，由此决定政府财政收支规模不大。

　　第二个阶段是1930年——1950年，在这20年中，美国财政收入的比重有了很大的变化，变化到25%，大致上升了10个百分点。美国这一时期财政收入比重为什么会出现这么大的变化呢？我认为，这在很大程度上是因为美国及其它西方国家30年代出现了经济大危机，而大危机诞生了凯恩斯主义。以前的经济学家都主张政府不要干预经济，而凯恩斯主义主张政府要干预经济，要依靠财政政策来干预经济，化解30年代的经济危机。在这种背景下，美国就出现了“罗斯福新政”，其他国家也采取了凯恩斯的政策，实行类似的做法。这些国家都采取财政政策来化解经济危机，因此，财政收入的比重上升就是在这种大背景下出现的。

　　第三个阶段是50年代初期到70年代末期，美国的财政收入比重又发生了很大的变化，上升了10个百分点，到70年代末期达到35%左右。我认为这个时期主要是三个因素带动了财政收入比重的上升。一是发展教育科技，提高人口素质；二是社会保障的发展；三是国防费开支很大。80年代开始到现在，美国的财政制度、政策、规模、结构，基本上比较稳定，总体收支规模大致上在35%左右波动。

　　其他国家的情况也十分相似，如英国、法国、德国、北欧国家及一些发展中国家，从过去长期趋势看，财政收入的比重也在不断地上升。我认为，100年的财政收入变化趋势大致上就代表了财政发展规律，而我国财政收入比重长期下降的趋势显然与国际财政发展规律是相悖的。

　　（二）财政赤字和国家债务增长很快，不利于财政长期可持续发展

　　在市场经济条件下，财政赤字和国家债务是政府调节经济运行的重要手段，但赤字和债务的长期过度使用，对未来财政经济运行也有负面影响。从1979年到2002年的23年间，我国有22个年份出现赤字，而且进入90年代，财政赤字增幅比80年代要大得多。2003年中央财政预算安排的赤字就达到3098亿元，成为赤字最高的年份。需说明的是，现在公布的赤字都是账面赤字，实际上还有大量的隐性赤字，即财政应支未支、应补未补、应退未退等方方面面的财政“欠账”。实际表明，到2002年底，财政仅欠企业的出口退税就高达2500亿元。

　　财政赤字和国家债务存在密切关系，国家债务的用途，一是债务的还本付息，二是弥补财政赤字。因此，随着财政赤字和到期债务的不断增加，国家财政的债务总量总体上表现出上升的态势。先看当年发行的债务。我们在80年代初大致上不超过100亿元（比如，1981年是48亿元），1991年是199亿元，1995年是1510亿元，1998年公布的是3800亿元。我认为，1998年的债务应该是6500亿元，比公布的大了2700亿元，这就是财政部在1998年向银行发行的2700亿元的特别国债，这2700亿元是中国政府实实在在的债务。1999年是3702亿元，2000年是4153亿元，2001年是4483亿元。到2001年底，中国的债务余额超过18000亿元。赤字债务增长如此之快，值得关注。

　　（三）中央财政可支配财力比重趋于下降，债务依存度趋于上升

　　分析中央财政状况，不能单纯看中央本级财政收入，更重要的是需看中央可支配的财力。中央可支配财力是中央财政实实在在可动用的财力，等于中央本级财政收入加上地方上解收入，再减去对地方的税收返还。据有关资料，分税制之后中央可支配财力占全国财力的比重出现了下降的趋势，过去这一比重要达50%，现在不超过三分之一。另一方面，中央的债务依存度在大幅度的提高。所谓债务依存度就是当年债务收入占当年中央财政支出的比重，经济含义是中央财政支出的每100元中有多少钱是靠发债来实现的。这一比重1993年为23.1%，1994年为45.8%，1995年为52.8%，1996年为56%，1997年之后中央债务依存度已经超过60%，也就是说，现在中央每支出100元中，就有60多元是靠借债来实现的。

　　（四）财政支出领域问题相当突出

　　首先是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存。很多预算单位都在不同程度上存在着资金的浪费与损失现象。

　　其次是财政供养人口太多。1996年的财政供养人口是3670万人，比1978年的财政供养人口增长了82%.然而，从1978年到1996年，我国的总人口仅仅增长了27%.1978年的财政供养人口占总人口的比重是2.1%，1996年上升到3.0%.1978年时，50个人养一个财政人口；到了1996年，33个老百姓就要养一个财政人口。近年来财政供养人口又有增加，到现在为止，大致上是3800万人，其中公务员1000万人，事业单位供养人口2800万。供养人口的增加是财政困难的一个重要原因。

　　再一点，财政支出格局与市场经济的发展要求、与公共财政的差距还很大，“越位”与“缺位”的矛盾并存。“越位”主要表现在补贴国有企业、对城镇居民范围过宽的福利补贴等。市场经济条件下，我们需要把两件事做好，即对高收入阶层的征税与加强对低收入阶层的社会保障工作。这两个方面的任务对于发展中的中国来说，非常艰巨。“缺位”主要表现在对教育、科技、环保等领域缺乏必要的资金支持。

　　（五）中国财政领域两个层次最困难

　　一个层次是中央财政，相当困难，我们在前面已作了分析。另一个层次在基层，这里主要是指县乡财政。现在基层面临的最大问题有以下几个：一是基层财政的赤字面很大，大致上35%左右的县是赤字县，而且越向西部走，财政赤字面越宽。二是基层的债务很大。根据有关统计数据，我们现在的乡村有3259亿元净债务。其中乡级债务1776亿元，平均400万元/乡；村级债务1483亿元，平均20万元/村。根据我的社会实践调查，县本级的债务相当于县乡村三级债务的比重大约为70%左右，由此大致推断，全国县乡村三级债务大约是1万亿元。另外，省本级、市本级的债务还没有统计，由此可见基层债务之大。上面所说的还只是财政的债务，不包括银行的不良债务，实际上，银行的不良贷款和风险也很大。三是基层财政困难还体现在相当一部分地区，工资不能按时发放和足额发放，换句话说，当前中国久拖未决的欠发工资问题主要表现在基层。

　　我国财政出现困难问题，其成因是多方面的，择其要者，主要有以下几点：

　　1.在经济体制改革和转轨过程中，财力的下降、财政困难的形成有一定的必然性。党的十一届三中全会以来，我国在经济领域推行了一系列的改革，为了保证各项改革措施的落实，我国财政采取了“放权让利”的办法，让权给地方，让利给企业。这种做法必然导致财力的下降，也引起了财政的困难。这是为整个经济体制改革所付出的成本。

　　2.宏观经济效益不佳，制约财政收入增长。长期以来我国经济发展一直处于粗放外延性，高投入、低产出、速度快、效益差的经济增长格局，一直没有根本的改观。特别是由于受到体制性因素影响，地方和企业盲目投资，重复建设，进一步加剧了结构性矛盾和效益的下降。资料表明，我国国有工业企业固定资产利税率，1990年为13.5%，到1997年下降为9.64%；资金利税率1990年为12.2%，1997年下降为6.92%；产值利税率1990年为10.41%，到1997年下降为8.40%.显然，上述效益指标的下降，不利于国家财政的增收。不仅如此，国有企业的亏损问题十分突出，1995年国有独立核算工业企业亏损总额367亿元，到1997年上升为830亿元，这些亏损失业不仅减少了对财政的贡献，而且还需财政给予补贴。

　　3.现行税制结构与当前经济结构、分配结构的变化不相适应。现在非国有经济发展很快，在经济总量中已占到50%左右，但国家来自这方面的税收不到30%，二者的增长格局很不相称。此外，当前国民收入分配格局已发生了重大变化，居民个人分配比重已由过去改革初期的51%上升到现在的70%左右，但个人所得税在国家财政收入中的比重微乎其微，目前只占到3.4%（1998年）。

　　4.财权分散造成了财力分散。在西方市场经济国家里，财政分配与政府分配基本上是一个概念。财政行使着政府的分配职能，代表着政府参与对社会产品的分配和再分配，而没有预算外资金分配这个概念。但在我国，政府分配除了财政分配，还包括其它行政部门的分配，致使国家财政的分配相当分散，财政的职能弱化。由此带来了几个问题：一是国家财权分散化，使财政难以统筹管理政府的各种收入；二是造成国家分配秩序的混乱，加重了企业和农民的负担；三是为腐败现象和违纪问题的不断发生创造了条件。

　　四、财政发展战略目标与政策取向

　　（一）总体战略目标的定位

　　当前及今后一个时期是建立社会主义市场经济体制的关键时期，也是推进中国工业化现代化进程的重要时期。为此，财政改革发展的任务十分艰巨，其总体战略目标是：深化财政改革，完善财政政策，建立稳固、平衡、强大的国家财政。

　　党的十五大提出要集中财力，振兴国家财政。江泽民总书记1999年8月为《领导干部财政知识读本》作了重要批语，对财政工作的属性及其财政在国家政治经济生活中的重要地位作用进行了高度概括，并明确提出要建立适应社会主义市场经济的财政体制和稳固、平衡、强大的国家财政。这充分体现了中央对财政工作的关心和重视，也为今后的财政改革发展指明了方向和目标。

　　为什么要建立稳定、平衡、强大的国家财政？从根本上说，这是从我国国民经济形势和未来的宏观全局出发作出的一个重要判断。我国正处于经济转轨过程中，从当前和今后中长期看，经济改革和发展面临新的任务，这对国家财政都会带来新的要求和支出压力。（1）经济结构调整是今后一个时期国家宏观调控的重点，但国家如何筹措资金强化基础产业、基础设施及其关系国民经济全局的支柱产业是一个新问题，这一问题能否得到有效解决，将关系到国家的产业政策能否得到切实有效的贯彻执行，关系到未来我国的产业升级和国民经济的长远发展后劲。（2）我国已经确定了“科教兴国”的发展战略，这就客观上要求国家财政进一步强化科技教育投入的力度。（3）社会保障在市场经济转轨以及经济改革中具有十分重要的作用，同时对国家财政支出也是一个潜在的负担。（4）当前我国的国有经济改革已进入“攻击”阶段，国有经济改革和发展面临一系列新的问题需要解决，如减人增效问题、技术改造问题、资本金注入问题等等，这都需要国家财政从政策上和财力上给予支持。（5）从财政自身看，当前面临的一个突出问题是财政“紧运行”的矛盾没有根本改观，赤字和债务增加很快，今后财政的还本付息无疑会进一步加重。总之，面对上述问题和宏观调控的任务要求，财政已经不能回避。因此，必须从宏观全局和实现政府职能的需要出发，采取有效措施，改变财政的弱势地位，使国家财政发展建立在稳固、平衡、强大的基础之上。

　　（二）总体战略目标的内涵和要求

　　1.提高财政收入的两个比重。财政两个比重是国家宏观调控的重要数量比例关系，是实现国家职能、促进社会经济协调发展的重要财力保障。在市场经济下，宏观调控主要依靠两个手段，一是财政政策，一是货币政策。货币政策的优势在于总量调控，财政政策的强项是解决结构问题。当前和今后中长期结构调整已经成为中国经济发展面临的主要任务，这就需要进一步充分发挥财政调控经济的作用，将财政收入占GDP的比重及其中央财政收入占全国财政收入的比重提高到一个合理水平，从而增强国家宏观调控的能力。说到底，国家调控和中央权威需要建立在必要的财力基础上，雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。财力水平长期低下，财政收入比重上不去，建立一个强大的财政就是一句空话，中央宏观调控也会大打折扣。

　　2.从长期趋势看，财政赤字和国家债务的规模不能太大。赤字和债务不仅可弥补中央财力的不足，而且是政府财政调控经济的必要手段。财政调控经济一靠税收政策，二靠支出政策，三靠赤字、债务政策。但是，赤字和债务的规模不能太大，太大了有风险。赤字和债务规模的确定一要考虑经济发展的需要，考虑宏观调控的需要，二要考虑财政可持续发展，考虑财政风险。1998年以来的积极财政政策，实质就是扩大赤字，扩大债务，用扩大基础产业、基础设施的投资拉动经济增长，效果非常好。我国今后几年很可能继续实施积极的财政政策，但时间也不能长。强大的财政是建立在稳定、平衡的财政基础上的，主要靠税收，而不是大量依靠赤字和举债。

　　3.应该有一个防范财政风险的制度、体制和办法。当前不但应注意到国家财政风险，而且银行也有风险。主要表现在：银行不良贷款比例高，非银行金融机构很多资不抵债，最为紧迫的是农村合作基金会的非法集资数额巨大。银行风险与财政风险的联系紧密，因为银行发生支付风险，老百姓要找政府，而政府只有找财政。因此，建立强大的财政，保证国家的经济安全，一方面要确保经济发展，另一方面要注意安全，防范风险。

　　（三）中长期财政政策取向研究

　　建立稳固、平衡、强大的国家财政是一项长期的战略性任务。那么，如何实现这一目标呢？从当前和今后中长期考虑，需要采取以下几项政策措施：

　　第一，运用好财政政策，支持经济发展财政和经济的关系非常密切，财政的基础是经济，没有经济的发展，财政就成了无源之水。因此，研究财政发展思路，最重要的是需要考虑如何运用好财政政策，推动经济发展，这是解决财政问题的根本途径。

　　财政政策要作为反周期的手段，促进经济增长。即在经济高速增长的时候，实行紧缩的财政政策，以抑制需求，防治通货膨胀；在经济增长低迷的时候，实行扩张性的财政政策，以扩大需求，防治通货紧缩。这是市场经济国家相机决择运用财政政策的一般做法和理论概括。近几年我国实行积极的财政政策，其实质就是需求不足状态下促进经济增长的一次成功实践。近期我国经济增长仍然面临通货紧缩趋势的困挠。因此，继续实行积极的财政政策仍然是必要的，从中长期考虑，根据宏观经济趋势再相应决定积极财政政策的持续性问题。

　　推进结构调整是财政政策面临的一项重要任务。要加强对农业的支持力度，重点用于农业基础设施、农业产业化、农业综合开发等方面，以增强农业发展后劲，促进农业稳定健康发展。要积极支持科技进步和创新，一方面切实加强基础科研，另一方面支持高新技术产业发展，从而使科技发展真正成为我国经济发展的强大动力。此外，国家已制定了西部大开发的发展战略，这不仅是关系到缩小地方发展差距的重大问题，而且是关系到中国未来拉动经济增长的一个宏观问题。为此，国家财政政策要积极配合西部大开发战略，不仅在国债资金分配上，而且在转移支付制度方面，都要向西部地区倾斜。

　　要积极推进国有经济改革和发展。国有经济是我国国民经济的主导力量，也是振兴国家财政的重要基础。因此，财政作为国家综合经济管理部门，需要努力创造条件，制订相关政策，积极推进国有经济改革和发展。对于企业组织结构的调整和重组，在财税政策和财务制度方面要给予积极支持，促进规范化的产权流动和资本结构优化。对于国有企业的产权转让收入，财政部门要会同有关部门统筹管理，重点用于符合产业政策、有经济效益的企业中，以盘活国有资产存量，改善国有资产经营，维护国家资本权益。另外，随着国有经济改革步伐的加快，企业职工养老、失业问题日渐突出，如何建立一个较为完备的社会保障体系已成为当务之急。财政部门要通过建立社会保障预算、强化社会保障资金管理、建立城市个人最低收入保障制度等途径，推动整个社会保障改革进程，这对于促进国有经济改革无疑具有重要作用。还有一点，财政要根据当前所有制结构、产业结构和财力分配格局的变化，拓宽理财思路，调整有关财税政策，逐步提高非国有经济及第三产业的财政贡献率，这一方面有利于开辟国家财源，增加财政收入，另一方面也有利于为国有经济与非国有经济创造一个公平竞争的外部环境。

　　第二，进一步改革和完善税制1994年出台的税制改革是一次重大的税制结构调整，在规范税制、公平税负方面迈出了重要一步。但按照市场经济的要求，税制本身还需要作一些调整和改革，其着力点是强化税收的组织收入和调控经济的功能。一是完善流转税体系。要深化增值税的改革，其改革方向是由生产型增值税改为消费型增值税，使企业购置设备投资能够予以抵免，以减轻企业税负，扩大企业投资。同时，要扩大增值税的征收范围，可考虑将第三产业的交通运输、邮电通讯、建筑业等行业由征收营业税改为征收增值税，以解决目前这些行业税负偏低的突出矛盾，亦可以适当增加财政收入。二是强化国家来自个人方面的税收。随着国民收入分配格局的变化和居民收入的增长，个人所得税会日益成为一个很有发展前途的税种。当前最紧迫的是需要修改个人所得税法，建立覆盖个人全部收入的、源泉代缴与自行申报、分类与综合相结合的个人所得税制度。同时要适时开征遗产税和赠与税、财产税等，以调节富裕阶层过高的收入。三是从资源合理配置及国际惯例的角度讲，统一内外资企业所得税势在必行，包括税率的统一、税基的统一、税收减免政策的统一等。今后对企业所得税政策的优惠应主要体现在产业政策方面，对国家急需发展的产业可酌情给予所得税优惠，对一般加工工业，属于控制发展范围，则不应优惠。四是深化地方税改革，完善地方税体系，合理配置地方税税权，这也是我国今后中长期税制改革面临的一项重要任务。

　　第三，在规范政府分配行为方面迈出大的改革步伐国外政府分配行为有一个显明特征，这就是历来以财政税收分配为主，收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国特别是在地方一级，收费项目和收费规模日益膨胀，并游离于财政预算管理之外，这从本质上讲是不符合市场经济要求的一种非规范分配行为。鉴于目前的状况，现在当务之急是需要切实认真贯彻和执行中央有关政策精神，对各级政府的各行政管理部门的各种收费以及设立的各项基金，进行全面的清理整顿，不合理的坚决取消，有必要保留的则统一纳入各级政府的预算，实行收支两条线，由财政部门统一管理，取消部门自收自支的不合理做法。此外，从中长期考虑，在市场经济条件下，税收是国家参与国民收入分配的主要手段，国家与企业、个人的分配关系应主要通过税收的形式反映出来，由此出发，需要研究确立政府部门的某些收费收入要逐步过渡到纳入征税范围的新思路。今后结合税制改革，可考虑将养路费、排污费、教育费附加、市政建设方面的收费以及对农民的各种统筹提留费用等，纳入征税。

　　第四，完善和健全分税制财政体制我国1994年出台的分税制新体制，其改革方向是正确的，在规范政府间财政分配关系方面，也已取得了明显的成效。下一步改革主要是完善和健全这一体制，侧重解决两方面问题：一是逐步建立规范的政府间转移支付制度。目前我国中央对地方的转移支付基本上建立在基数法分配基础上，不利于有效地调节地区间财力分配不公和公共服务水平的差距。另外，专项补助透明度不高，存在很大的随意性。转移支付制度创新的基本政策取向是规范化、科学化，同时需要遵循先易后难、逐步推进的步骤。近中期要不断加大中央转移支付的增量分配力度，重点向西部民族地区和其它落后省份倾斜，以缓解这些地区财力紧张的突出矛盾。从长期考虑，要打破既得利益格局，将转移支付的增量分配和存量分配统筹考虑，在全国普遍实行规范的新办法。也就是通过测算地方的财政收入能力，按一定的科学标准确定地方的支出水平，从而据此确定中央对地方的转移支付数额，这对于进一步规范中央与地方的关系，调节地区间的公共服务水平，无疑会发挥重要作用。二是完善所得税分享政策。企业所得税政策性强，宏观调控作用大，随着经济的发展，其收入也将逐步大幅度上升，原有所得税按行政隶属关系划分的做法，与建立统一市场经济、实行政企分开的要求是不相符的。为此，从2002年开始，中央已出台了所得税分享改革方案，决定2002年中央和地方的所得税分享比例各为50%，2003年中央得60%，地方40%.中央由此增加的财政收入完全用于中西部的转移支付。这一改革与市场经济要求相吻合，也有利于发挥财政宏观调控作用。需要注意的问题是，在今后一个时期，中央分享比例不宜再作提高，以利兼顾和调动“两个积极性”。此外，中央增加的收入要确实通过科学规范的办法向中西部倾斜。

　　第五，深化支出改革，强化支出管理我们国家的财政支出，特别是支出预算管理，与国外比较确定存在很大的差别，值得我们深思。比如，西方国家的预算编制得很细，细化到一本书、很厚的一本书。而我们国家的预算编制很粗；国外的预算编制时间很长，这是细化预算的必要条件。像美国、法国的预算编制大致上需要一年半时间。中国的预算编制则只需要一个月到二个月就完成了；国外的预算透明度高，而我们的预算在很大程度上属于秘密；一般来说，国外预算通过之后就变成了《预算法案》，对款项的支付对象、支付目的、支付时间，都做了详细的规定，必须严格执行。我们预算执行的机动性则比较大。

　　我并不认为国外的做法什么都好。最根本的还是要从中国的国情出发，来安排我们的政策、制度。但在管理上，包括以上所说的财政支出以及预算管理，都要认认真真地研究和借鉴国外的做法。当然，我们在改革步骤方面要稳妥，在技术方法、管理上还是要学习国外的经验。

　　目前，我国这方面改革的方向和内容都非常明确，预算改革主要包括以下三个方面的内容：部门预算、国库集中支付和政府采购。中国过去没有部门预算，这里有三个概念需要明确。第一个概念是，部门预算是预算编制的改革。第二个概念是涉及到怎么编制部门预算。我们要搞的部门预算，其实就是一个部门一本预算，这是过去所没有的。第三个概念是涉及到部门预算要解决什么问题。我认为，部门预算要解决的核心问题有两个：细化预算和综合预算。部门预算就是要将预算细化到部门，细化到基层单位，要细化到项目，细化到时间。这也是为什么我们的预算改革面临的阻力和压力那么大的原因。综合预算，也就是将每个部门、每个单位内的预算内外收支都放在每个部门、每个单位的一本账里面。

　　国库集中支付，也叫做国库单一账户制度。第一个概念就是将所有预算单位的预算账户都取消。但是，这并不意味着预算单位没有账户了。第二个概念就是，财政部门给每个单位指定一个设在国库的账户。第三个概念是，预算单位的财政收支要通过这个国库账户进行。

　　政府采购也是支出改革的一个重要内容。2002年6月29日，国家通过了《政府采购法》，将引导政府采购更好更快地发展。我的判断是，《政府采购法》出台以后，政府采购的前景十分广阔，将出现三个趋势：其一，政府采购规模将大幅度上升，国外政府采购在财政支付中的规模一般要占到30%.其二，政府采购的范围要不断地拓宽，将包括到工程、服务和货物三个方面。第三，政府采购现在有五种方式，公开招标在政府采购中的比重将越来越大。公开招标的最大好处是将竞争机制引入了采购领域，是公开、公正、公平的做法，符合市场经济运行规范运行的原则。

　　（1）何盛明：《政府应做的，就是财政要干的——关于市场经济条件下国家财政职能的几点思考》，载财政部科研所《研究报告》1998年第17期，第2页。

　　（2）项怀诚：《财政政策调控与启动经济增长》，《人民日报》1998年6月16日。

　　（3）引自世界银行1997年发的报告《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第2页。

　　（4）（7）引自项怀诚主编《中国财政体制改革》，中国财政经济出版社1994年版，第399页。

　　（5）（6）同②，第23页、第22页。

　　（8）[美]理查。A.穆斯格雷夫和波吉。B.穆斯格雷夫：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社1987年版，第24页

　　（9）陈共主编：《财政学》（修订本），四川人民出版社1994年版，第40页

　　（10）何盛明：《政府应做的，就是财政要干的——关于市场经济条件下国家财政职能的几点思考》，载财政部科研所（研究报告》1998年第17期，第2页。

　　（11）江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版，第17页。