一、我国开始推行稳健财政政策的合宜性与合理性

　　自1997年底，为加速解决国内有效需求不足与失业严重问题，我国政府实施积极财政至今已有7年。政府在较长时期内推行基本性质不变的财政政策，在世界各国财政活动实践中并不多见。根据各年《中国统计年鉴》和其他有关数据计算，中央政府1994年国债发行量便超过了1000亿元，累积国债余额为2477亿元，1997年国债发行量突破了2000亿元，累积国债余额为5066亿元。自1998年下半年起开始实施积极财政政策，当年的国债发行量即为3000亿元，累积国债余额为7838亿元，2000年上升到4000亿元，累积国债余额为13011亿元，2003年达到6283.4亿元，累积国债余额为18810亿元。通过这些国债，各级政府安排了近万个投资项目，再加上各种来源的配套资金，估计可以使社会投资总规模超过30000亿元。大规模的国债投资不仅有效遏制了经济增速下滑的局面，而且抑制了通货紧缩。

　　不过，1993年中央政府债务依存度为23.1％，1994年以后急剧上升，在1993年至2000年间国债依存度平均增长速度为20.42％，造成最近10年来债务依存度一直超过15-20％的国际安全警戒线标准。

　　过高的债务依存度不仅严重削弱了中央政府宏观调控能力，而且在国内经济持续增长基础仍不稳固，通货紧缩阴影仍未完全消除情况下，国债投资已出现边际效益递减现象。①一般经济理论认为，即使仅仅出于扭转经济政策之边际效用递减趋势的考虑，政府便应对现行财政政策进行必要的调整。因此，2004年底召开的中央经济会议，决定于2005年开始推行稳健财政政策，渐次替代积极财政政策。

　　推行积极财政政策的初衷，就是为了在当时周边国家相继发生金融危机，进而爆发经济危机导致国家对外贸易出现逆差情况下，及时提高内需以增加国内就业机会。就战后许多国家的财政经验看，在反危机、稳定内需、刺激社会投资以及增加劳动就业方面，这种财政政策的短期效果是明显的。虽然仅仅靠扩张性财政政策不能从根本上解决国民经济长期增长问题，何况扩张性财政政策本身还可能会给社会经济带来某种长期的负面影响，如居高不下的预算赤字和日益增加的通货膨胀压力，但是只要政府承诺对国内实现充分就业目标负有责任，它也只好采取这种带有明显权宜之计色彩的经济政策。

　　就是也仅仅是在这个意义上，审慎财政政策是各国政府用于宏观经济调控的不可或缺的重要工具。

　　不过，我国在运用这种政策时，必须注意研究和借鉴发达国家政府在其长期财政活动实践中得出的以下经验、教训：第一，如公共选择理论所指出的，现代政府推行的赤字财政政策仅在“凯恩斯经济”时期，即“大萧条经济”时期才能起到扩大总需求，增加就业的作用。而二战后的各国经济在本质上则属于“非凯恩斯经济”，具有产出迅速增长，就业不断增加且随时可能发生严重通货膨胀的特征。在这种情况下运用凯恩斯主义的审慎财政政策会给“非凯恩斯经济”带来极大的不稳定性，甚至破坏性后果。②这是因为扩张性政策总是把高就业列为优先考虑的目标，而相应忽视通货膨胀的危险。

　　第二，不能对审慎财政政策，尤其是对具有明显扩张性的财政政策，产生长期的依赖。这要求政府必须端正自己在社会经济生活中所要扮演的角色和科学界定自己所要履行的经济职能。正如美国联邦政府在其“2003财年总统预算报告”中指出的那样：尽管联邦政府财政开支在2003年将达到21000亿美元，但是这笔支出并不直接作用于投资、商业、劳动就业。联邦政府不必幻想自己扮演“驱动经济”的角色。然而，它却应该为排除经济增长过程中的各种障碍，创造可使国民实现并享受最大繁荣的社会环境承担责任。③

　　效果，政府也不能据此认为，在稳定宏观经济过程中，为实现充分就业、物价稳定和经济增长等社会经济目标，通常使用财政政策具有切实的可靠性。

　　2001年7月，格林斯潘在国会组织的一次听政会上谈道：最好的财政、货币政策能否消除商业周期？以我的判断能力而言，回答是否定的，因为我们无法找到改变人性的工具。人们经常本能地在乐观预期和悲观预期之间进行调整，过度投机的发生或骤然停止一次一次地证明了这种情况。

　　第四，不能企望扩张性财政政策造成的巨额公债，能在该政策提升社会经济活动规模，进而扩大经济税基情况下，自动得以补偿。有关国家的经验反映，理论上周期性预算平衡在各国实践中均很难自发形成。美国20世纪80年代供给学派的失败就是对这一结论的最好注释。该国最终是在90年代通过民主党政府在财政政策方面改弦易辙后——采取增加税收，压缩联邦政府支出等一系列强制性做法——实现了预算盈余。如果在考虑到（包括我国在内的）发展中国家实际上普遍存在的“普利斯效应”，这些国家政府不借助人为手段（如增税、削减政府开支等），根本无法降低财政赤字和偿还巨额公债。

　　第五，现代政府利用审慎财政政策对市场经济实施干预活动也许没有根本性错误，但正如某些经济学家担心的那样，从事市场干预的政府官员却可能无力承担起这些任务。例如，公共选择理论代表人物布坎南认为，通常有两个原因造成政府的高额财政赤字：一是为实现其充分就业目标所采取的特殊行动；二是这一过程中发生的某些不负责任行为，如机构膨胀、资源浪费、迎合利益集团要求、官员们谋取政治收入等。他认为，由于政府被赋予了较大权力，后一种情况往往是造成巨额预算赤字，引发通货膨胀危险，以及政府部门的低效率的主要原因。③

　　客观地讲，我国经长期财政扩张，宏观经济正向基本平衡状态发展并使国民经济保持了一种合适的经济增长率，这大体说明积极财政政策对付经济萧条有方。但是，为了不使这种财政政策对未来社会经济发展产生任何严重的后遗症，也考虑到在推行积极财政政策过程里实际存在的上述风险，及时按照经济发展大势改变财政政策的性质，调整财政收支规模与结构就是必要的。按照未来我国经济形势呈现“过热增长”的预期，今后政府财政政策的基本取向应该有所调整，即逐渐终止或淡出积极财政政策，转而实施稳健财政政策。④稳健财政政策要求政府在使公共财政所有不同要素（税收、支出、公债等）完成其基本任务的情况下，共同地用于实现特定的经济政策目标。至于如何实现从积极财政政策向稳健财政政策的转化，即推行财政政策应该达到什么目标？按照财政部部长金人庆的观点，就是“控制赤字，调整结构，推进改革，增收节支”。具体来说，实现稳健财政政策上述目标，至少应该做好两件事：一是通过税制改革以刺激市场活力的同时持续削减财政赤字，二是通过加强政府治理改善预算绩效以提高财政资源的使用效率并最终实现增收节支目标。

　　在这两方面，我国均可以借鉴美国的经验。

　　二、通过个税改革刺激经济和削减赤字

　　美国政府20世纪80年代在不断加大国防开支的同时，实行了大规模减税计划，造成联邦政府财政赤字激增。在里根第一届任期的4年内，财政赤字累积达到5988亿美元，超过1933～1980年历届总统任期赤字之和。继里根之后1988年上台的布什总统，在其任期内财政赤字继续扩大，1990-1992年分别为2214亿、2695亿、2904亿美元。自1993年起克林顿政府开始致力于削减政府财政赤字工作，制定了一项稳健财政经济政策，基本目标为旨在周期性削减财政赤字而又不损害短期内十分脆弱的经济复苏。该政策调整的重要内容包括：（1）切实压缩国家债务，以根本扭转私人消费、私人投资不足的局面，带动美国经济全面增长。为此签署了“综合预算调整法令”，规定在未来5年内削减联邦政府预算赤字5050亿美元。（2）对联邦所得税制度进行了必要调整，将个人所得税最高边际税率由31％提高到36％，对年收入在25万美元以上的富人再加征10％，的附加税，把工薪阶层的“劳务所得抵扣”提高一倍；对收人在1000万美元以上的公司，其所得税税率也从34％上升到36％；以及废除一切不合理的税收补贴，如此等等。⑤（3）改革政府机构，在精简机构的基础上，争取完成裁减30万名联邦雇员的目标。（4）改革联邦政府的社会保障制度，因为过度膨胀的社会保障开支已经成为美国联邦政府财政赤字规模不断扩大的一个重要原因。（5）实行有利于增强美国经济竞争能力的投资鼓励政策，通过制订税收优惠刺激私人增加对科学研究和人力资源开发的投资，同时政府也适当增加了对公共教育、职业培训和与科学技术发展密切相关的基础设施建设的投资。

　　克林顿政策调整效果显著：美国联邦政府财政赤字连续几年出现了较大幅度下降，到1997年底，联邦政府的财政赤字下降到不足300亿美元。到1998年9月底，美国联邦政府该财政年度的财政盈余已经达到了500亿美元，成为该国自1969年以来第一个没有财政赤字的年份。这样，联邦政府提前3年完成了预计在2002年实现联邦政府财政赤字为零的目标。与此同时，在各种有利因素作用下，美国经济出现了全面好转：1994年GDP比上年实际上增加了2.4％，1997年的GDP增长率进一步上升到3.8％；国内失业率自1992年逐步下降，到1994年12月底下降到5.4％，1997年进一步下降到低于5％的水平；高就业率、低通货膨胀率不仅提高了美国经济的增长速度，而且使经济增长质量得到改善，这突出表现在该国国际经济竞争力持续加强，国际贸易增长规模与速度明显加快。

　　上述财政政策调整经验及其某些手段的具体运用、对目前我国财政政策转换具有积极的参考价值。

　　近年来，我国在没有大的税制调整情况下实现了税收收入的持续增长，某些年份税收增长率超过20％或接近30％，使得宏观税率（财政收入占国民生产总值的比重）保持在20％左右，达到了发展中国家的中等平均水平。为了增加市场活力，提高国民的消费、投资水平以保持较好的劳动就业态势，税收不宜过高，但是为了削减政府的财政赤字就要本着增收节支原则适当提高税收。为此，在当前税收形势依然向好的情况下，应该对现行税收政策，特别是个人所得税政策进行必要的调整。

　　为了适应发展社会主义市场经济的需要，我国于1994年实行了个人所得税制度的全面改革，将原来按纳税人的类型分别设立的个人所得税、个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。近10年来，我国个人所得税的征管不断加强，收入逐年增长，对调节个人收入分配、组织财政收入起到了一定的作用。但与此同时也逐步暴露出不少矛盾和问题：个人所得税的征税范围狭窄，不利于税收的公平与效率原则的体现；在分类税制模式下，对各个应税项目分别规定费用扣除标准和税率，不能就纳税人的全部所得综合计算征税，难以体现公平税负、合理负担的原则和加大对高收入者的调节力度；各项费用扣除标准缺乏弹性，未能考虑纳税人的实际负担能力；对大部分应税所得项目采用定额扣除、按次计征的办法，容易造成纳税人分解收入，多次扣除费用，存在较多逃税漏洞；税收优惠措施的设置很不严格，容易产生逃税行为；在个人税征管方面，没有明确规定纳税人和支付所得单位向税务机关申报的义务，既不利于监控个人收入，也不利于增强纳税义务人、扣缴义务人的法律责任。另外，在税务稽查方面，也未建立起有效的手段和措施。

　　由于存在上述缺陷，现行个人所得税制度实际上背离了“公平”原则。郇丽在《个税改革：期待罗宾汉精神的回归》一文中报道：……国内，据测算，在居民银行存款中，“富人”阶层的存款占总量80％，而国家80％的个税收入是来自工薪阶层。另据透露，我国高收入人群每年流失个人所得税近千亿元。

　　……中国的个人所得税税制有“劫贫帮富”的嫌疑。⑥周一凡也在其撰写的文章《“均贫富”，个税不能承担之重》指出，“我国占社会总收入80％的高收入阶层只占个人所得税总收人中的20％。”这也是造成我国20世纪90年代基尼系数高达0.47，高于同期大多数世界银行成员国基尼系数的重要原因。⑦

　　针对以上问题，我国个人所得税改革应以提高公平化程度为出发点，以加大对高收入者的调节力度，改革社会收入分配格局为目标。为此，个税改革内容应该包括：（1）改变目前分类税所得制，代之以综合所得税制，真正做到以纳税人的实际支付能力为依据进行公平课税。（2）改变以个人作为计量纳税能力的方式，代之以按家庭为纳税单位并根据家庭的综合能力征税，进一步提高税收的公平化程度。

　　此外，以家庭作为纳税单位还能够根据特殊情况采用因素扣除，更有助于实现特定的社会政策目标。

　　（3）在适当提高起征点、降低低税阶边际税率、相应提高高税阶边际税率的情况下，通过排除项目、合理费用扣除项目、减除项目、个人宽免项目等制度性规定，增加穷人的税后收入，提高富人的应缴税款。

　　（4）在个人所得税税制中增设一些税收抵免项目，即在纳税人依照税法规定计算出了本纳税年度应纳税额后，允许符合一定条件的纳税人，如低收入者、残疾人、孤老人员等从其应纳税额中扣除一定的税收抵免额。这有利于降低低收入者的纳税负担，并有助于实现收入从高收入者向低收入者的转移，促进社会公平。（5）在推行综合所得税制基础上，借鉴美国政府的税务管理方式，对个人所得税征管取双向申报制、预扣税制和税务机关随机稽查制。这有助于杜绝征收漏洞，从而最大限度地避免税源流失。

　　（6）利用税式支出方式体现政府对个人的税收优惠政策——发挥个税对经济的调控作用并提高社会经济效益。例如，把国债利息、个人对慈善机构的捐款、一定数额以内的养老保险和医疗保险缴款等列人免于课税的收入项目。

　　虽然改革后个税可能仍无法“抹平”社会收入差距，但是它有助于政府在相对较短时期实现下述各种重要目标：第一，在全面推行稳健财政政策过程中，明显提高社会低收入阶层的税后可支配收入，增加他们的消费支出，总体上有利于促进社会经济质量的整体改善。

　　第二，对富人课征较重的税收可能有抑制他们增加储蓄的效应，但更多情况下还是起到“鼓励”他们增加消费开支的作用，以此带动穷人致富。如古代政治家管子所云：“富者靡之，贫者为之”。用现代经济学语汇解释，就是高收入者的收入是一种经济资源，政府可以通过一些政策手段把这类资源动员起来用于刺激民间经济，促进经济繁荣，给国民更多的就业机会。

　　第三，美林集团与凯捷资讯联合发表的《2004世界财富报告》中提到，中内地的富裕人士比2002年增长了12％，达到23.6万人，总财富飙升至9690亿美元，折合人民币约为75132.96亿元。理论上，通过适当提高边际税率对这些富人收入课税，不仅可以纠正前面提到的社会收人分配严重不公平问题，而且还可以补偿旨在增加低收入者税后可支配收入的个税改革带来的税收减少。

　　第四，对高收入者征收较高的个税，或者尽量减少高收入者税款流失，必然给政府带来额外的财政收入，这笔收人被用于支付公债本息，或是减少政府公债发行规模，或是直接削减现有的债务余额。这里，不妨再研究一下美国的经验，建立一个旨在降低政府公债的信托基金，以确保个税改革后的新增税款专项用于公债偿还。

　　三、通过政府治理改善财政支出效率

　　世界银行行长詹姆斯。D.沃尔芬森在《1997年世界发展报告》的前言中写道“历史反复地表明：良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”⑧如前所述，“最重要的公共产品之一就是政府管理，……。”那么，在公共财政框架下，建立并维护一个有效率、负责任的政府就是持续提高财政资源使用有效性的关键。历史经验证明，高效率的政府往往不是政府官员美德的产物，而是特定观念的产物和制度安排的结果。要提高政府管理效率，有效约束政府官员行为，就要把政府主持的各类财政活动纳入某种公共过程，通过公共参与确定政府财政活动的基本取向、具体目标、实施方式并使之经常性地被置于国民的有效监督之下。除此外，就是强化政府治理工作，即建立一整套用于指导政府官员决策的制衡与控制制度，该类制度具有规范政府活动方式，加强财政资金管理以及提高政府活动绩效的作用。政府治理有助于提高政府运行的可观察性或透明度，创造不断提高其管理水平的刺激，进而大大提高政府的运用财政资源的效率。长期、有效的政府治理通常还可以更容易地与公众进行交流，促进公众更准确地进行偏好显示和积极参与公共选择活动，最终实现持续改善政府活动绩效和减低纳税人税收负担的目标。

　　20世纪90年代，克林顿政府面对公众要求精简政府机构，强化对政府的监督以及提高政府工作效率的要求，开始了一场“新政府运动”，即具有美国特色的政府治理运动。1993年国会通过了《政府绩效与结果法》（GPRA）。而后不久，克林顿又宣布成立了国家绩效评审委员会（NPR），任命副总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹推动联邦政府的再造工作。该委员会于1993年完成了《戈尔报告》，在这份报告中，NPR联合其他行政机构共同提出了与改善政府财政活动绩效密切相关的384项改革建议。在NPR推动下，政府治理工作取得了积极成效：到1996年，联邦政府各行政机构已经建立了200多个再造实验室，尝试有关试验，如简化行政程序，减少和消除对联邦管理人员不必要的控制等。与此同时，联邦政府的各行政机构还建立了大约2000多个顾客服务标准。通过总统与部长、各独立机构负责人之间签订的绩效协议，将这些机构内的人事评价系统、薪酬激励系统与预算执行绩效挂钩。联邦政府与各州政府或地方政府签署“绩效伙伴关系协议”，通过这些协议，联邦政府为州或地方政府提供管理项目的更大灵活性，来换取州或地方政府对项目绩效和结果的更大责任性。这些政府治理活动，使得克林顿政府在90年代取消了数百项计划，废除了16000页的各类规定，削减了30万联邦工作人员（超过原计划20万），使联邦政府成为20世纪60年代以来规模最小的政府。这样做不仅节约了政府开支，而且降低了赤字的压力，有助于政府按照保守估计编制未来的联邦预算。与此同时，联邦政府还通过调整开支结构，尽量诱导社会资本流人教育、儿童保护、交通以及地方执法等能够“使（美国人）更强大、更聪明、更富有、更安全”的领域。

　　相比之下，与财政管理体制的改革一道，推行政府治理工作则更有利于及时解决我国政府部门长期存在的低效率问题。这些问题主要包括：（1）尚未建立能够照章办事的财政体制，在行政过程中非正规化行为极其普遍，预算不顾现实并在执行中随意变更。（2）政府官员没有判断政策失误代价及其后果能力，预算设计几乎仅仅考虑预算资金的分配，而极少考虑这些资金未来可能取得的收益。（3）机构庞杂，结构臃肿，各部门职责混淆、重叠，不仅政出多门，决策拖拉，很难协调，而且发生问题后既无集体负责也无个人负责制度。（4）公共服务不到位，质量差，成本高，浪费严重，腐败成风。

　　事实上，上述问题导致国家财政资源普遍处于巨大浪费、流失、低效率使用状态。例如，国家审计署审计长在向十届全国人大常委会第十次会议提交的，关于2003年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中指出，原国家计委2001—2003年出租公房收取租金3285万元，被私自用于机关离退休干部医疗费用超支。国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元。1999年以来国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，用于建设职工住宅小区等。如此等：等审计清单，触目惊心。至于地方政府，问题更多。例如，2003年深圳某政府部门提出2004年部门预算为7500万元，但经市财政局审核后发现，该部门预算仅应为1900万元，挤出水分5600万元。⑩类似这种高估预算以期达到多占公共资金为己所用的情况在各级政府部门并不罕见。

　　对上述问题的解决不能掉以轻心，否则无法实现稳健财政政策的任何目标。当然，也正因为问题的严重性，说明积极开展具有中国特色的政府治理活动同样具有难以低估的社会意义和经济意义。这不仅是因为我国财政活动中实际上存在着绩效改善的巨大空间，而且各级地方政府对中央政府政策具有较高程度的遵从性，比较容易推行按照绩效标准调节各级政府部门预算权限支出结构的各种方案。

　　就是说，如果政府通过税制改革增加财政收入，通过强化税务征管堵住各种税收漏洞，再通过加强政府治理工作提高预算绩效，如果政府财政预算决策者能够认真地按照预算活动的基本原则——节俭、效率和平等——办事，那么在未来连续几年内，统一地按特定比例（如5％或更高一些）削减政府各开支项目，即在目前支出水平上压缩近1000亿元开支，不仅不会削弱政府财政活动的正常职能，反而能够在财政赤字不断下降（估计每年减少500亿元）情况下，加强稳健财政政策对社会发展、经济增长的积极影响作用。

　　注：

　　①布坎南瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1989年版，第104页。

　　②OMB：Budget of the United States Government，Fiscal Year.

　　③布坎南、瓦格纳讲道：“的确，凯恩斯的主要目的，是增大赤字财政从而增加公共支出来保证私人消费的增长。凯恩斯处方中的不足之处是缺少某种反击力，即把公共消费保持在限度以内的控制机制或控制者。”《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1989年版，第142～145页。

　　④稳健财政政策一般要求政府的财政活动对经济社会总需求变动既不发生扩张效应，也不发生紧缩效应。但是，它不等同于传统理论中的“中性财政政策”，后者通常具有年度预算平衡特点，难以发挥“逆商业周期而动”的作用。

　　⑤按照克林顿自我评价，当年签署的税制改革计划，只使1.2％的美国人个人所得税税负增加，但在其第一届任期内却有400万美国人摆脱了贫困进入中产阶级行列。参见《我的生活——克林顿回忆录》，译林出版社2004年版。

　　⑥参见（2004.年8月30日）《三联生活周刊》2004年第35期。

　　⑦参见（2004年9月13日）《三联生活周刊》2‘，004年第37期。

　　⑧世界银行：《1997年发展报告——变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版。

　　⑩参见《新民周刊》2003年第44期。

　　参考文献：

　　①A.B.阿特金森J.E.斯蒂格里茨：《公共经济学》（中译本），上海三联书店，上海人民出版社1994年版。

　　②布坎南 瓦格纳：《赤字中的民主》（中译本），北京经济学院出版社1978年版。

　　③刘溶沧 赵志耘：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社2001年版。

　　④OMB：Budget of the United States Government，Fiscal Year 1992、　1993、　1995、　2000、　2003、　2004.http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy1992、/fy1993、/fy1995、/fy2000、/fy2003、/fy2004

　　⑤OMB：President‘s Management Agenda，2002.http://www.whitehouse.gov/omb/budget

　　⑥理查德。威廉姆斯：《业绩管理》，东北财经大学出版社1999年版。