农民负担过重问题从根本上讲是城乡居民之间负担失衡的反映，而平等是我国改革开放的基本诉求。因而，减轻农民负担成为当前社会经济体制改革一个无法回避的重要课题。近年来，理论界已经形成了一个主流性的研究路径：以农村税费制度为研究对象，将农村基层政府行为扭曲作为农民负担过重的根本原因，把“费改税”作为减轻农民负担的治本之策。不过我们认为，减轻农民负担仍然是一个有待深入探讨的开放性课题。本文以若干体现主流研究路径文献为基础，对减轻农民负担的几个基本问题进行讨论。

　　一、减轻农民负担应该以农民税费负担为研究对象，还是应该以农民总负担为研究对象？

　　这是研究减轻农民负担问题的起点，它决定着研究路径的基本方向。以“费改税”论为代表的主流理论是以农民税费负担而不是以农民总负担作为分析的逻辑起点。

　　所谓农民总负担是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的各种资金、产品、劳务等各种资源总和。从我国当前实际情况看，它主要包括税收、税外收费和工农产品剪刀差三部分。

　　农民税收负担是指农业税收和乡镇企业税收扣除财政支农资金后的余额。

　　税外收费负担是指农民向政府有关部门以及各种社会组织缴纳的费用。

　　此外，农民还承担着由于工农产品价格剪刀差而形成的负担。由于工农产品之间的比价存在着差距，农民与工商企业交易必然会损失一部分收入，损失的这部分收入实际也是农民的一种负担。由于剪刀差是以收人减少体现出来的隐性负担，因而人们往往将其称为“暗税”。

　　减轻农民负担显然应以农民总负担为研究对象。然而，在有些文献中，未作任何论证或计算就忽略了剪刀差，认为“农民实际承担的国家税金、提留统筹、义务工及各种集资、摊派的数据资料，是农民实际负担的绝大部分……农民负担总水平是指以上可统计部分的总和”（国家税务总局农税局课题组，2000）。或者认为“农民负担的复杂性，给统计调查带来了难度。但通过农村住户调查取得的农民实际承担的国家税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派，即通常所指的三项负担支出额，基本上可以对农民的负担状况作出判断”（孙梅君，1998）。这样“农民负担”实际被窄化为“农民税费负担”，减轻“农民负担”问题也就转化为减轻“农民税费负担”问题。

　　如果剪刀差占农民总负担的比重很低，忽略它则不影响农民负担水平，也未尝不可以税费负担代表农民总负担，然而问题恰恰在于，近年来剪刀差已经占农民总负担的40％以上，是农民最主要的负担。因此，忽略了剪刀差，实际上就使研究农民问题失去了可靠的前提。

　　二、当前农民负担过重仅仅是税外收费负担过重，还是整体负担过重？

　　这是研究减轻农民负担中的核心问题之一，对农民负担过重性质的评价，直接关系到确定农民负担过重的根本原因。

　　持主流观点的各种文献普遍认为，我国农业已经改变了为非农产业乃至国民经济“贡献”的地位，甚至开始受到保护，不存在农民总负担过重问题。“以前，农业通过低价和税收等形式向非农产业缴纳了大量的‘贡献’，而获得的国家投入却很少。进入90年代后，这种情况发生逆转。一方面国家连续大幅度增加了农业投资。……另一方面，以前所未有的幅度提高农副产品的收购价格。……意味着非农产业乃至国民经济由向农业索取或‘征税’转为向农业提供支持和保护”（当前我国农业重大问题研究课题组，1999）。

　　这种观点不正确。统计资料显示，当前我国农业资源仍在通过财政渠道、价格渠道以及金融渠道流失，国际通用衡量农业政策的“生产者等值补贴”仍是负值，农业并未摆脱向非农业产业“贡献”（农业投入总课题组，1996）。

　　改革以来中央政府对农业的投入总量虽然不断增加，从1991年的347亿元增加到1997年的938亿元，6年间增加了2.7倍。但同期农业税与乡镇企业税也在逐年增长，其中农业税从90亿元增加到397亿元，增加了4.4倍。由于农业税和乡镇企业税的增加速度大大超过了财政支农资金的增长速度，因而导致了农民的税收净额由1991年的197.7亿元增加到1997的879亿元。

　　提高农产品价格也未能消除剪刀差。理论界虽然对剪刀差概念有不同的理解，但通常是从工农产品价格指数变动的相互比较上衡量剪刀差。因此，“农产品价格由低于转向高于国际市场价格”并不能说明不存在剪刀差。据统计，在1979－1994年的16年间，政府通过剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元收入（农业投入总课题组，1996），平均每年为937 5亿元，是改革前175亿元的5.3倍。

　　持主流观点的各种文献中还一致认为“农民负担重在税外负担”（国家税务总局农税局课题组，2000）。“农村乱收费也加重了农民负担，影响了农业生产正常进行。农民除了交农业税以外，还有提留给集体经济的‘三提五统’，其余的就是苛捐杂税了，农民对其感受是‘一税轻、税重、三税是个无底洞”’（“税费分流研讨会”1997）。

　　评价与衡量农民各种负担程度，严格地讲应该有一些量化的标准。如农民税负占农民纯收入的比重等。然而，由于剪刀差的存在，使这种常规的分析手段难以直接使用。因此，我们建议以相对标准评价农民负担水平，即以平等作为评价农民负担是否合理的原则。在我国当前城乡二元体制的条件下，平等负担主要是指城乡居民之间的负担平等。如果农民不再承担超过城市居民的额外负担，就可以认为农民负担合理，反之，就说明农民负担不合理。

　　以上述标准衡量，不仅各种乱收费是农民的不合理负担，合法的乡统筹费与剪刀差也是农民的不合理负担。相对于城市居民而言，农业税负担也存在着不合理成分。正是这些不合理的负担构成了农民总负担过重。

　　乡统筹费是强加给农民的额外负担。按照现行法规的规定，乡统筹费属于乡镇集体所有的资金。但实际上是用于乡镇政府举办教育、优抚、民兵训练、计划生育、道路建设等各项社会公益事业的支出。举办各项社会公益事业属于乡镇政府行使职能，其经费应来源于财政支出。乡镇政府征收乡统筹费实际上是将本应由自己承担的公共产品成本转嫁给了农民承担，从而形成了城市公益事业政府花钱办，农村公益事业农民出钱办的不合理现象。

　　剪刀差也是强加给农民的额外负担。农民与工商业者之间应当是一种等价交换关系，但政府对城乡经济活动有倾向性的干预，破坏了他们之间的平等的分配关系。据统计，近年来剪刀差占农民总负担比重一般在40％左右，最高达70％，是当前农民最主要的负担。

　　现行农村税制是一种明税与暗税（剪刀差）相结合的征收制度，而且暗税远远重于明税（改革以来剪刀差是农业税的8.5倍）。这种以暗税为主的农村税制本身就有掩盖农民负担的作用，因此，单纯地以农业税衡量农民的税负并不能反映真实状况。何况，即使不考虑剪刀差问题，农民的税负也并不轻。只要对城乡居民之间的税负进行横向比较，就可以看出农民负担远远重于城市居民。

　　本文赞同张元红（1997提出的比较农民与城市个体工商户税负办法。按现行税制规定，城市居民从事工商业要缴纳增值税和所得税，但增值税的起征点是月销售额600－2000元，折合年销售额7200－24000元。而一般小农户的年收入都达不到这个起征点，可不考虑增值税问题，而以农民种田承担的各种税收与个体工商户所得税相比较。农民人均年纯收入一般不超过5000元，个体工商户所得税实行五级超额累进税率，年应税所得不超过5000元适用5％税率。因此，税收负担占纯收入的5％即可作为参照标准。依据农产品成本效益资料计算出1997年主要农作物每亩实际税收负担率（税金／纯收益）为：稻谷：8.63％、小麦11.88％、玉米10.61％、大豆8.59％，计算结果表明，四种重要农产品的农业税实[际负担都超过了个体工商户所得税5％负担率。

　　三、农民负担过重的根本原因是乡镇政府行为扭曲，还是中央政府实行的城市偏向分配政策和制度？

　　这个问题的答案取决于对农民负担的评价。如果认为农民负担重在税外收费，必然围绕乡镇政府与农民的分配关系探寻农民负担过重的根本原因；如果认为农民总负担过重，必然从中央政府的分配政策取向方面分析农民负担过重的根本原因。

　　国家税务局农税局课题组（2000）认为农民负担过重主要原因是：“农村地方政府巨大支出压力，是农民负担不断膨胀的原动力”：“农村财政分配体制混乱，事权与财政严重分离”：“农村政府行为不规范，部门利益膨胀，损害农民利益”：“平均分摊的农村公共支出筹集制度使一部分低收入农民的负担问题更加突出”。中国社科院农村发展研究所认为农村税费制度存在问题的深层原因是：“农村公共物品决策机制不能反映农村公共物品的需求状况”：“对农村公共资源的使用过程监督不力”：“不清晰的农村集体产权制度为侵害农民利益提供了可能”：“农村基层组织管理出现‘过度组织化’问题”。国家计委宏观经济研究院课题组（2001）则认为农村税费膨胀的主要原因有：地方政府“有目追求发展速度，超过地方经济能力，以各种方式向农民伸手”：“乡镇机构臃肿庞大，行政经费支出膨胀”：“名目繁多的升级达标活动”，超过了农村政府以及有关部门的承受能力。

　　上述各项分析各有侧重，但有一个共同的特点，即都是从农村内部的分配关系的视角揭示了农民负担过重的原因。而如果从农民整体负担的视角分析，中央政府实行的城市偏向的分配政策和制度则是农民负担过重最根本最深刻的原因。

　　中国政府在20世纪50年代实行优先发展重工业的经济发展战略过程中，为了解决优先发展重工业目标与资本相对稀缺的矛盾，一方面实行占有全部工农业劳动者剩余价值，投入以重工业为主的扩大再生产的高积累分配政策和制度；另一方面实行过度提取农业剩余，为工业发展积累资本和对城市进行补贴的城市偏向的分配政策和制度。

　　改革后，中国政府放弃了重工业优先发展的战略，改革了高积累的分配政策和制度，使国民收入分配不断向城乡居民倾斜。当前城乡居民收入已经占国民总收入的60％以上。

　　但由于没有改革城市偏向的分配政策，从而导致了在城乡居民总收入占国民收入份额增加的情况下，农民收入占国民收入份额不但没有增加，反而有所减少，1992－1997年间，除1992年外，其他年份占全国人口70％以上的农民其总收入占城乡居民总收入比重都不足50％，而占全国人口不足30％的城市居民则占有了总收入的51％以上。

　　城乡居民收入分配之间的巨大差距表明，政府仍在继续实行城市偏向的分配政策。“假如政府不对城乡的生产活动和要素市场进行干预的话，资本和劳动力的配置将会作出调整，使得两个地区的报酬趋于相等。相反，当观察到在城乡之间同质劳动力之间有很大的收入差异时，就意味着存在政府干预及其相应制度扭曲导致的生产要素的错误配置”（蔡防、杨涛，2000）。

　　中央政府过度提取农业资源，为城市工业发展积累资本和城市居民补贴的政策手段主要是农业税制度、农产品统购派购制度、人民公社制度和城乡隔绝的户籍制度。

　　实行改革后，中央政府虽然废除了农产品统购派购制度和人民公社制度，农产品市场逐渐放开，工农产品可以自由交换。生产要素市场也开始出现，使劳动力和资本在农村内部和城乡之间流动。但由于继续维持城乡隔绝户籍制度，并且一些地方还制定了歧视农民的就业政策，从而严重地阻碍了农民向城市的永久性迁移，使大量的农村剩余劳动力仍滞留在农村。在这种条件下，实际上不可能存在真正的农产品市场价格。因此，尽管政府一再提高农产品收购价格与限制农用工产品的价格，但这并不能改变工农产品之间的比价。农产品收购价提高后，工业品价格也跟着上涨，产生了工农产品比价复归的现象。工农产品剪刀差不但依然存在，近年来还呈扩大趋势。

　　中央政府实行的城市偏向的分配政策也是农村税外收费泛滥的重要原因。当前的分税制的财政体制与农村税外收费泛滥有密切的关系，这主要表现在以下两方面：

　　第一，中央税与地方税结构不合理，预算内收人不能满足基层政府的基本需要，因此不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。按照《乡（镇）财政管理实行办法》和《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公益事业，都通过征收乡统筹费、教育集资自筹资金或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。

　　第二，财政转移支付制度不完善，中央财政实际上降低了对农村的资金投入。改革以后，政府虽然开始重视对农业的财政投入，这一时期政府对农业投入的总量不断增加，但1992－1996年间，财政支农支出年均增长16.8％，同期财政经常性收入年均增长对见，前者比后者低6.2个百分点。财政支农支出占财政总支出的份额也呈下降趋势，由1978年的13.4％下降到1997年的8.3％；财政支农支出占农业增加值的比重也由1978年的14.79％下降到1997年的5.49％。财政资金支出的城市偏向是农村税外收费泛滥的根源。

　　四、减轻农民负担的治本之策是“费改税”，还是改革城市偏向的分配政策？

　　对农民负担过重根本原因的判断，决定了减轻农民负担的政策和措施。凡是认为农民负担过重根本原因在于乡镇政府行为扭曲乱收费的，无疑视“费改税”为减轻农民负担的治本之策。凡是认为现行的中央政府分配政策是农民负担过重根本原因的，自然主张改革城市偏向的分配政策。

　　各种“费改税”方案具体内容不尽相同，但核心内容无非是“除费并税加返还”，即废除各种税外收费，将其中的乡统筹费村提留等并入农业税及农业特产税，或者开征“农村公益事业建设税”；并且增加对乡镇财政的拨款，以弥补由于改革而造成的资金缺口。“费改税”的实质是继续实行城市偏向的分配政策，意图在维持当前国民收入分配基本格局的前提下，通过规范乡镇政府的行为，调整乡镇政府与农民之间的分配关系以减轻农民负担。

　　“费改税”不可能彻底解决农民负担问题。当前农民总负担大约4000亿元，其中各种税外收费约1200亿元，通过除费可以减掉600亿元（按合法收费与乱收费各占一半计算），提高农业税率可增加200亿元，费改税实际可以减少农民负担400亿元，不过占农民总负担的10％。杯水车薪，不能从根本上减轻农民负担。

　　本文认为，“费改税”不是减轻农民负担治本之策，改革城市偏向的分配政策，实行城乡平等的分配政策才是解决农民问题的根本出路。

　　实行城乡平等的分配政策是结束非农产业乃至国民经济对农业“征税”，给农业平等发展的地位。市场经济国家经验表明，农业作为一种特殊产业，在市场竞争中是一个弱势产业，完全依靠市场机制的调节农业的发展就会受到制约，农业生产者的收入就不可避免地降低，导致城乡居民收入差距扩大。而农产品是生活必需

　　品，农业是一切社会发展的基础，农业萎缩将影响到整个社会和经济的发展。鉴于农业这种特殊性质，没有一个发达国家单纯依靠市场指导农业生产，而是以农业保护政策促进农业技术进步，提高农业生产力，稳定农产品市场和农产品价格。通过实行农业保护政策，使农业生产者从纳税变为接受补贴。

　　我国农民占全国人口的70％以上，非农产品效益普遍低下，从向农业征税转变为向农业提供保护将有一个长期的过程。因此，实行城乡平等的分配政策不是实施工业反哺农业，对农民给予财政补贴，而是停止实行歧视农业和农民的政策，改变农业重税政策，尽快结束农业资源的流失。也就是说，只要政府对城乡居民实行一视同仁的政策就可以认为是减轻了农民负担，解决了农民负担过重问题。

　　由于中国长期推行城市偏向的分配政策，城乡居民的收入与负担差距如此之大，这使得人们面临着两难抉择。如果改变现行城市偏向的分配政策，调整国民收入分配的基本格局，将会造成城市居民的相对收入水平和福利水平下降，损害其既得利益，这必然对社会稳定构成潜在的威胁；如果不改变城市偏向的分配政策，农民负担问题则难以彻底解决。但应该看到，农民负担问题迟早都要解决，拖延下去不仅两难问题依然存在，而且越往后解决起来难度会越大。现在问题的关键在于，是不是真想彻底减轻农民负担问题。如果不想彻底解决农民负担问题，自然可以在维持现行国民收入分配基本格局的前提下实行“费改税”这样的治标之法。而如果想彻底解决农民负担的问题，那么只有改变城市偏向的分配政策，舍此没有其他出路。

　　中国改革已经进行了20余年，市场价格机制不断完善、城市社会保障制度的建立以及个人所得税制的发展已经使城市居民增强了对改革的承受能力。城市偏向的国民收入分配政策不仅是非公平的，而且对经济效率也是一种损害，改变这种分配政策，加快经济发展速度最终将有利于城市居民。因此，应尽快改革城市偏向的分配政策。

　　五、坚持城乡分割的户籍制度和城乡二元税制，还是取消城乡分割的户籍制度和统一城乡税制？

　　现行的户籍制度、农村税费制度和财政支出制度都是政府推行城市偏向分配政策的手段。这些歧视农民的制度规定既背离了我国经济市场化改革的大方向，也有悖于现代社会的平等原则，必须进行改革。

　　第一，取消城乡分割的户籍制度。

　　消除工农产品剪刀差的关键是改革城乡分割的二元体制，沟通城乡社会经济，建立统一的要素市场。通过劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农产品的不合理比价，逐步消除剪刀差。这既是提高农民收入的根本出路，也是实现城乡居民负担平等的根本措施。

　　显而易见，农村劳动力流动对城市经济和居民具有一定的负面影响，但并非如一些人想象的那么大。据李实（1999）的研究，农村流动劳动力所产生的就业替代率仅为0.L左右。从长期看，它会压低城镇职工的平均工资和抑制城镇职工工资增长过快的趋势，这对于经济发展是一件好事。同时，农村劳动力流向城市还要受市场的力量的限制。这就是通过城市的“生存成本”的作用，限制农村劳动力向城市的过度流动和城市的过度膨胀。而且劳动力自由流动还引致一种自我调节机制。当城乡统一的劳动力市场形成以后，劳动力流动本身就会有助于缩小城乡居民之间的收人和负担差距，自然会减慢农村劳动力流向城市的规模和速度。转移农村剩余劳动力和实行城市化，不仅要发展小城镇的建设，更重要的是发展大中城市的建设。通过大中城市的承载能力和辐射功能，大力发展劳动力密集产业，以这类产业的扩张增加进城农民的就业数量。

　　第二，统一城乡税制。

　　对我国这样有上亿过剩农村劳动力的国家来讲，农村劳动力向城市流动将是一个长期的过程。因而，改革农村税费制度就成为减轻农民负担的关键措施。

　　当前改革农村税费制度有两种不同的思路，持“费改税”论者无论是主张将乡统筹费并入农业税，还是主张开征农村公共事业建设税；无论是主张“取消现行的农业税及其附加、农业特产税，改为单一的土地税”（农村基本制度创新与税费体制改革问题研究课题组，1999）；还是“改农业税和农业特产税为农用土地税和农产品收入调节税”（国家税务总局农税局课题组，2000）；都是在坚持城乡元元税制的前提下改革农村税费制度。

　　本文认为，坚持城乡二元税制不可能彻底解决农民负担问题。农民税费过重的一个重要原因是在实行传统的农村税费制度条件下，乡镇政府与农民没能形成规范的分配关系。因此，继续实行传统的税制，不论其名称是“农业税”。“土地税”、“农业收入调节税”、“农业产品税”，都不可能改变乡镇政府与农民的分配关系。对减轻农民负担没有多大的实际意义。经过1994年的改革，城市工商税已经成为适应市场经济体制的现代税制，统一城乡税制将对农业也实行现代税制，这就为实现乡镇政府与农民规范与法治的分配关系奠定了一个制度基础。

　　统一城乡税制就是废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资，将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。同时废除村提留、义务工。村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，政府有关部门制定提留最高标准，控制提取的数额不得超标，不对村民自治范围内的分配问题横加干涉。

　　废除传统的农村税费制度，实行法治和规范的现代税制，不但可以理顺乡镇政府与农民之间的分配关系，而且也理顺了中央政府与农民之间的分配关系、城乡居民之间的分配关系，这就为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。

　　本文的建议实际上是分两个阶段减轻农民负担：第一个阶段是通过对绝大多数小农户依法减免增值税和所得税以减轻农民负担。统一城乡税制初期，由于绝大多数农户生产规模小，经营收入达不到增值税的起征点，纯收人也在个人所得税免征额之内可以免税。第二个阶段是在农业经济发展到农民收入不低于城市居民收入80％，国民收入分配呈现城乡居民基本平等格局时，农民再依法纳税。

　　第三，改革财政支出制度。

　　统一城乡税制减轻了农民负担，必然相应减少乡镇政府的财政收入。因此，应该在规范乡镇政府职能和精简机构的前提下，按照科学的标准核定乡镇财政的支出数额，并保证乡镇财政预算内资金的拨付，彻底消除乡镇政府制度外收费的根源。这就要求，首先按照公共财政的要求改革支出管理制度，改变重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务。其次在统一城乡税制后，重新确定地方税的主体税种，优化地方税结构，以保证乡镇政府实现其职能与农村公共事业的资金来源。