2000年以来，安徽省在全国率先全面开展农村税费改革，2005年起，免征农业税。笔者随黄山市委党校课题组于2005年4月22日至6月1日期间，通过对安徽省黄山市屯溪区阳湖镇、歙县徽城镇、黄山区谭家桥镇、休宁县海阳镇、休宁县流口镇、黟县碧阳镇，休宁县海阳镇盐甫村、黄山区新丰乡，休宁县流口镇流口村、六股尖、黟县洪星乡、休宁县齐云山镇若干典型中心城区、农业畈区、林茶特产农业乡镇的实地调研，大体了解了农业税减免后，黄山市乡镇政府职能转换的基本情况。

　　一、农业税减免后，乡镇干部及政府存在的若干问题

　　1、乡镇干部对于职能转换的反映各不相同

　　经济发展相对落后的乡镇干部觉得工作职能减少、难度减小、压力减轻。农业税减免前，乡镇干部面向农民“要钱、要粮”的工作占全年工作量的70%以上，“三提五统”的征收使得乡镇干部常年工作非常辛苦，经常驻居征收村工作。农业税彻底减免后，经济发展相对落后的乡镇干部繁重工作职能的“大头”释卸了，工作职能减少、难度减小、压力减轻，工作只限于继续“忙”于农业税之外的诸如国税地税的征收、征地、常规性计生、护林防火、防汛抗旱、公路拓宽、拨款性小水电改造、社会治安、民事纠纷、公益事业发展、两委换届选举之类的常务职能中，重心没有转换到“农村经济发展、农民致富”的服务型政府职能上来。

　　经济发展相对较好的乡镇干部反觉工作更繁忙、困难更多、压力更大。农业税减免后，农民发展经济的积极性更高，需要乡镇政府干部服务的要求更高、范围更广。根据农村社会的发展和农民生活的实际需求以及中央乡镇政府职能转换的精神，经济发展相对较好的乡镇确立了“农村经济发展、农民致富”的新的政府服务职能重心。新的职能使得乡镇政府要尽快从自上而下、手段单一的指令性型政府转向全面、超前为农民服务的政府，工作量加大，大多数乡镇除了党政一把手外，干部大都兼岗，政府核定的干部编制普遍不够用。乡镇干部感觉服务职能重心转换后的工作更繁忙、困难更多、压力更大。

　　2、党群、干群的紧张关系虽有很大改善，但是在局部税费征收方面还没有完全消解，减免“三提五统”费收和合理化国税、地税征收的改革工作还需继续。

　　减轻农民负担是消解党群、干群紧张关系的关键。但是，农业税减免后，党群、干群紧张关系在局部税费征收方面还没有完全消解。农业税（“头税”）虽已减免，但是，“入不敷出”使基层政府不得不依赖的乡村集体自筹资金“三提五统”费（“二税”）仍在继续征收，而且，“二税”负担重于“头税”。同时，国税、地税的“合理性征收”也给急需“优惠减免”发展的当今农村增添了负担和压力，农村农民总体负担减免幅度不大。有的偏远乡镇完成不了国税、地税的合理征收任务。因此，农业税减免后，政府还要逐步减免“三提五统”费收和合理化国税、地税征收的改革，以大幅度减轻农民负担，使得乡镇政府领导干部完全从“要钱”的指令性压力角色里走出来，彻底改善党群、干群关系，乡镇政府真正成为农民的服务型政府。

　　3、更深层次的干群暂时脱离情况将会局部产生

　　农业税减免后，并不意味着干群关系的彻底改变，“要钱、要粮”的硬性规定没有了，干部与农民的硬性接触不再产生，“牵连”也就少了，更深层次的干群暂时脱离将会局部产生。干部脱离将会导致如“非典”之类的突发事件发生时，干部将无法在农民群众中迅速畅通地贯彻政策措施。

　　4、干部配备要因地制宜、按需配备。乡镇农村专业技术干部制度面临改革，要走市场经营化道路。乡镇干部学习培训、交流的愿望迫切

　　农业税减免后，干部有1/3的人力被解放出来，但是，由于专业不对口（知识结构不适应）、工作效率低、干部年龄老化等方面的原因，导致干部所发挥的岗位作用不均衡，有兼岗的、有闲置的，政府机构还需彻底有效地改革。而且，对于诸如林业乡镇、农业乡镇、中心城区等具体工作侧重点不同的乡镇、不同的机构，政府人员配备也不能一刀切，要因地制宜，按需配备。农业税减免后，逐步转换职能的乡镇政府工作的主旋律只是单一地在政府行政干部的肩上演奏，而行政干部对于“带领农民致富”以及法律服务等方面为农民服务的专业技术知识欠缺，胜任难度加大，他们要求培训发展经济、法律服务等方面的专业技术才能、及时学习中央及地方党委政府文件精神的愿望尤为强烈。而现有事业站所“七站八所”[农技站、农经站、农机站、林业站、茶叶站、畜牧水产站、水利站、财政所、工商所、公安所、文化站、计生服务所、（粮站、供销社已经推向了市场）等]的专业技术事业干部却游离在主旋律之外，坐在家里拿工资，专业技术特长没有得到积极、主动的发挥。乡镇政府要按照政事分开和公益性职能与经营性职能分开的原则，整合乡镇现有事业站所，依据经济区域和服务范围设置经济技术服务中心和社会发展服务中心，要着力构建服务“三农”的新体系，服务中心的设置要走市场化道路。政府可以通过委托代理、合同承包、向市场购买服务等方式，让社会经营组织为“三农”提供公益服务。使事业干部成为农村产业结构调整、农民致富的专业技术人力源、知识库。

　　5、政府机构改革使基层乡镇政府的实际职能能力弱化，与农业税减免后的乡镇政府转换为服务型、法制型政府的职能重心转移极不相符

　　政府机构改革使基层乡镇政府的实际服务职能能力越来越弱，导致职权与责任不统一、财权与事权不相一致的现象。而农业税减免后，服务型政府的职能重心转移要求乡镇政府的服务职能实际能力强化，这不符合乡镇政府职能改革转换的需要。导致乡镇基层“看得到的却管不到”，而乡镇基层之上的国家高层却是“管得到的却看不到”。因此，国家如何不断调整提高基层乡镇服务职能的实际实施能力将是一个重要的政府职能课题。

　　6、乡镇干部“经济收入偏低”与高要求、大工作量的职能转换工作反差较大，“行政职能严要求”压力较大由于经济欠发达以及国家对干部的严格管理等方面的因素，黄山市乡镇干部经济收入仅仅局限于政府工资发放，收入途径单一，收入款额偏低，与发达地区相比差距很大。有些偏远落后乡镇，由于财政困难，干部待遇诸如“误餐补贴”与“下乡补贴”也不能按时发放到位，有的困难到“行政干部有就发放、没有就不发放，而事业干部就不发放”的不均衡地步。乡镇干部高要求、高难度、大工作量的服务型政府职能重心的转换，与依然没有变化的单一、低款额的经济收入形成了很大的反差，不利于干部工作积极性的调动和干部队伍的稳定。不仅如此，而且，乡镇干部“行政职能严要求”的压力也很大。由于政府财力、人力、基础设施以及农民素质等方面的因素，诸如计生、抗洪抢险等客观因素是乡镇干部职责中难以预料的，一旦意外或险情发生，乡镇干部将受到国家严格处罚。

　　7、由降低政府服务成本而引发的对“乡镇合并”、“乡镇一级政府体制的存留”、“政府服务成本与财政收入的逆差”以及“现行的政府、党委的职责分工”诸问题的思考

　　依据现代交通、通讯和管理手段比较发达的新情况，可进一步扩大乡镇规模，降低管理成本。国家要求加大乡镇撤并力度。黄山市“三区四县”中“四县”（歙县、休宁、祁门、黟县）在2004年12月底进行了乡镇撤并调整，全市乡镇政府由原来的142个精简为106个。课题组所至调研乡镇中的徽城镇（合并南源口乡）、海阳镇（合并秀阳乡）、齐云山镇（合并兰渡乡）、碧阳镇（合并碧山乡、西武乡）也如期完成了与邻乡的合并。乡镇撤并本是精简机构、减少行政成本、扩大发展规模之举，但是，在乡镇撤并适应机构改革需求的同时，老百姓也对乡镇的撤并有一些历史的感受，认为撤并乡镇过于频繁，而且，尤以安徽省的乡镇撤并进行得不彻底，撤了并，并了撤，大量耗费机构撤并所付出的政府行政成本。

　　由精简机构的乡镇撤并之举，也引发了广大乡镇干部对于乡镇一级政府体制存留问题的思考。根据时下我国是农业大国的实际国情，乡镇一级政府体制的作用还是需求的，它是最贴近农民实际工作的一级政府。至于乡镇一级政府体制的存留与否，关键是机构如何设置的问题。如果按照具体工作需求设置具体岗位，而不是笼统划一地、由中央到地方逐级上下一一对应地设置机构，那么，政府机构设置就可以用岗位来代替机构设置，减少机构设置中间环节，得到精减。并且，乡镇一级政府体制也可逐渐取消，以减少国家行政中间环节、提高国家行政效率、减轻国家行政成本负担。

　　时下国情和农村实际工作虽然需求乡镇一级政府的存在，但是黄山市的大多数现行乡镇的政府职能服务成本大于财政收入。“入不敷出”使基层政府不得不依赖“三提五统费”（作为乡村集体的自筹资金，以弥补政府经费之不足），加重了农民负担。经济发展好一点的乡镇，县里的财政拨款以及部分税收收入也只够干部发基本工资，而有些偏远乡镇连干部的误餐补贴、下乡补贴都不能够发放到位，影响工作的积极性和干部队伍的稳定。

　　由“行政成本”的普遍性话题也引发了乡镇对“政府、党委职责分工与否”问题的思考。规模较小的乡镇认为，政府、党委的职责不必分开，二者可以合二为一，一肩挑，能够充分节省人力、财力，有效地减少政府服务行政成本；而规模较大的乡镇则认为，政府、党委的职责设置，不能一味地从节省政府行政成本出发，二者不能一肩挑，应各自分开为宜，相互间能起到制约、监督的作用，能廉洁、自律地为老百姓服务。

　　二、农业税减免后，农民及农村存在的若干问题

　　1、失地农民的安置与就业没有获得长效的保障

　　乡镇发展中牵涉农民切身长久利益的就是因征地、拆迁而造成的“失地农民安置与就业”问题，这是关乎农民本身生存、保障、发展以及农村社会稳定和谐的大问题。乡镇政府不能在农民失地的同时又使其陷入失业的困境，要使农民“失地而不能失业”。黄山市大部分乡镇非常重视对失地农民的利益补偿、住房规划及劳动就业安置。如，阳湖镇政府在工业园征地时非常重视农民利益的补偿。市土地部门订立的征地补偿金是1.5万元/亩，而阳湖镇政府以2万元/亩的补偿金补偿给农民。谭家桥镇在规划发展旅游产业时，以法律手段充分保障失地农民在劳动力密集型产业的就业利益，规定新建的宾馆饭店在劳动力资源的选取上，在若干年内必须以订立合同的形式取用当地农民，切实解决失地农民的就业问题。虽然如此，但是，不少乡镇失地农民的安置与就业没有获得长效的保障。

　　2、中低档收入农民家庭的“教育致贫”、“医疗致贫”现象

　　目前，黄山市经济相对落后乡镇的中低档收入农民家庭的“教育致贫”、“医疗致贫”现象较为普遍。

　　①“教育致贫”

　　黄山市是文化资源大市，自古以来形成了重视教育的传统，徽州文化底蕴深厚，乡镇农民非常看重子女能够接受更高层次的教育，期盼着“教育能致富，知识能改变命运”。但是，黄山市农村子女高等教育费用超出了农民收入承受能力，导致“教育致贫”现象发生。据统计，2004年，我国高校生人均学费为5000元左右、住宿费1000-1200元，再加上吃饭、穿衣等，平均每个大学生每年的费用在1万元左右，4年大学需要4万元左右。而黄山市2004年农民人均纯收入为2823元，低于全国平均水平，供养一个大学生，需要一个农民14.16年的纯收入，承受压力重于全国平均水平。在黄山市经济相对落后的乡镇，一个农村大学生入学就能够致使一个中等收入的农村家庭陷入贫苦，导致“教育消费型贫困”。休宁流口镇农民因教育致贫的就近三十户，占全镇的5%.而且，现在大学毕业生就业难度日益加大，再加上城市生活成本日益趋高，致使接受完高等教育的农民子女对家庭的回报也几乎为零，不能使因“教育致贫”的家庭脱贫。

　　②“医疗致贫”

　　黄山市经济相对落后乡镇的中低层收入农民家庭“因病致贫、因病返贫”的现象存在一定的比例。

　　目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式。在这些新型合作医疗形式实践的初期，农民的参与率并不高。国家出台的“农村医疗保险”制度（农民医疗保险由三部分资金构成：农民自己每人每年拿10元；县里拿1/3资金补贴；国家拿1/3资金补贴）非常优惠，但是，绝大部分农民由于担忧“医疗保险资金是否能够得到妥善管理”、“国家、地方的资金补贴是否能够真正到位”、“保费批办的手续缓慢”等方面的问题因素影响了参与的积极性。农民“因病致贫、因病返贫”的现象存在一定比例。如，徽城镇的“农民医疗保险”制度2004年开始进入第一年运作，参保的农民只有30%.参与率转机是在参保的农民受益后（生大病的农民能够获得一万元的保费）的第二年（2005年），参保人数攀升至90%以上，医疗保险资金运作状况良好，能自给自足。黄山市乡镇要提高对推行新型合作医疗和农民医疗救助的认识，积极有效地落实政府补助资金，积极宣传和引导农民参与，并且稳妥地推广普及。

　　3、农村社会保障制度的健全性和长效性不足

　　黄山市的农村新型合作医疗制度、被征地农民的长效保障机制、遵循计划生育政策农民的奖励扶助养老保障制度、弱势群体救助制度和优抚政策以及有条件地区的农民最低生活保障制度等，都还处在探索阶段，健全性和长效性不足。

　　4、对农村诸如山场之类特殊资源的管理无法实行长效机制

　　黄山市大部分辖域是林茶农业特产区，由于国家实行森林资源保护政策以及便于集体管理等方面的需求，诸如山场之类的公益资源依然集体所有，还未分配到户。虽然，山场资源是公益资源，有未分配的好处，但是，资源的集体所有致使了农民个体利益受损（国家只发给农民公益林每亩每年5元的补贴款，实际到位的只有3.5元），少数农民素质不高，“觊觎”集体资源，他们不遵守国家管理法令制度，违法偷盗破坏国家财产，政府教育不见效，不得已依法采取的“逮人、抓人”手段亦不能长久实行，不利于乡镇政府实行长效管理机制，而且致使政府和农民之间、农民相互之间产生了不和谐因素。

　　5、农村基础设施建设薄弱，公益事业亟待发展，农民抵御自然灾害能力较弱

　　黄山市乡镇农村道路、电信、防洪抗旱等方面的基础设施建设薄弱，公益事业亟待发展。这不仅仅影响农村社会的经济发展，而且影响农民的抗自然灾害能力。黄山市农民每年必面临洪水和干旱的自然灾害侵扰，由于防洪抗旱基础设施建设薄弱，导致农民主动抵御自然灾害能力较弱，常常处于被动侵袭状态。20005年2月18日，国家扶贫办指出，要提高贫困地区农民的抗自然灾害能力。黄山市乡镇农村基础设施亟待改善，因此，乡镇政府加大防洪抗旱等方面的资金投入，加强防洪抗旱等方面的基础设施建设，成了增强农民抵御自然灾害能力的关键。

　　6、农村社会和谐发展的相对性容易导致不可持续性发展

　　农村社会的和谐处于相对状态中，经济发展和谐了，生态又被破坏了，新的不和谐又产生了。我们在大力倡导发展农村经济的同时，要注意农村生态环境的保护，要坚持可持续发展的思想，以保持农村社会和谐的持续发展。

　　7、计划生育工作的新问题

　　①农村流动人口增加计生工作管理难度，计生成本提高。乡镇政府要求增加计生工作人员配备、加大计生资金投入。

　　农村“务工经济”的发展使得农村人口流动性很大，育龄人口大都在外务工，这大大增加了农村人口计生管理的难度，计生工作干部与计生成本都呈不足态势。

　　②“第二胎现象”回升。

　　有些农民致富后，“有钱了”，增强了被处罚的承受经济能力，计划生育的社会责任感减退，要求增生第二胎的欲望增强。

　　③人性化管理对计生工作提出了难度更大的新要求。

　　由于我国计划生育国策的长期不懈实行，政府每年在计生工作中投入了20%的精力，使得黄山市计生工作成效显著，农民一般都已经接受了计划生育的基本观念。但是，在现今的乡镇，计划生育工作又面临着难度更大的新要求：计生工作人性化。过去，由于特殊国情以及特定历史时期的需要，计生工作的硬性指标管理使得农民在二胎生完后就被“结扎”了。而新形势下，计生干部要从人性化角度尊重农民的人生权利，计生工作面临着难度更大的新要求。

　　④计生工作的深层次宣传困难。

　　在流动人口突出的当今农村，做好“人口、社会、环境三者可持续发展”的重要意义宣传工作，促使农民自觉落实计生政策尤为重要。因此，计生干部停留在传统的宣传方式、方法上工作已经不够了，要从国家法律等方面角度来进行宣传工作。

　　8、农民总体素质偏低

　　由于黄山市经济欠发达这一主要原因，农民总体素质偏低。他们对于农村的发展道路以及现行政策的认识理解不够，姿态较低。在经济致富发展中，出现无端地阻止发展、农民之间发生发展利益不均衡争端、眼前局部利益抵触长远高规格整体利益发展等一系列不利于经济发展的低姿态行为。致使政府和农民之间、农民相互之间的不和谐现象产生。

　　9、乡镇文化生活贫乏“老问题”延续，精神文化建设呈弱化趋势

　　乡镇政府服务职能，就全面而言，是要满足人们的物质生产和精神文化两方面的需求。农业税减免后，黄山市乡镇精神文化建设呈弱化趋势。受财力、人力等方面因素的影响，农村精神文化建设的很多问题都在这个过渡时期暴发出来：现在大部分乡镇的文化站都关闭了，农民的文化生活，除了享受短暂的“文化送下乡”之外，长期局限在电视屏幕上；甚至，有些偏僻乡镇的有线电视接收站也维持不下去了；广播站作用也只限于发通知……这些问题导致目前黄山市大部分乡镇的农民生活还只局限在“衣、食、住”上，文化生活单调贫乏，尤其是在偏僻乡镇，工薪阶层尚且是晚上无事可做，更不必说农民的单调生活了。单调的生活使得觉悟不高的农民群众在生产之余就沉溺于赌博之中，“六合彩”等非法具有赌博性质的彩票便在少数乡镇蔓延开来，乡镇农村精神文化生活亟待充实。

　　10、农村社会民主进程需要进一步推进

　　农业税减免后，政府服务职能转换到“发展经济为第一要务”的重心上来，这就要求干部要整顿工作作风，公平、公正地实行民主原则，真正有效地推动农村社会和谐局面的进程。

　　在干部工作作风转变的同时，还要健全民主制度建设。现在，有的偏远乡镇只有人大制度，而没有民主政协制度。