「 作 者」《加入WTO的财政政策研究》协作课题组

　　「摘 要 题」改革探索

　　「 正 文」加入WTO，按国际惯例办事，我们的一些财政政策、理财思路等都要作相应的调整。同时，我国又是作为发展中国家的身份加入WTO，又有其特殊性。因此，当前，应加快财政改革，调整财政支出结构，开创理财新机制，以适应加入WTO的需要。

　　（一）调整财源结构，改变财政支持经济发展方式加入WTO，给我国的经济发展带来了新机遇。我国应抓住这难得的机遇，加快财源结构的调整，积极发展效益农业，努力改造传统产业，发展新兴产业，大力发展第三产业，把我国经济的发展推向新台阶。

　　1.推进农业产业化和效益农业发展，提高我国农业的国际竞争力加入WTO后，我国的农产品市场将向欧美等发达国家开放，国外低成本、高质量的农产品将进入我国市场。面对开放的市场，我国高投入、低产出、低效益的农业生产是难以与之相抗衡的，但我们可以利用WTO《农业协议》中的保护条款，即“绿箱”政策来支持和保护我国的农业，优化农产品结构，加快农业产业化和效益农业建设，提高我国农业的国际竞争力。

　　一是加大农业综合开发力度。实施以加强农业基础设施建设，保护和改善生态环境，发展优质、高产、高效农业为主要内容的农业综合开发，符合世贸组织的“绿箱”政策要求，是在中国农业走向国际化环境下，政府支持和保护农业的重要途径。新阶段农业综合开发要继续加强基础设施建设，支持和促进农业结构调整，积极推动农业科技进步，保护和改善生态环境。同时要调整农业综合开发资金的投入政策，优化投资结构，实行地区差别。具体包括提高财政资金中无偿投入的比例，降低有偿投入的比例；根据不同地区之间的财力差别，适当调整各地配套资金比例；在土地治理项目和多种经营项目投入比例保持基本不变的前提下，针对不同地区适当调整。

　　二是加大力度支持农业科技推广及农业社会化服务体系建设。可考虑设立农业科技基金，加大农业科技的研究开发和应用推广。建立农业社会化服务体系，加快农产品市场体系建设。充分利用政府掌握的市场信息，指导农民的生产经营决策，并逐步引导农民与农业龙头企业之间建立稳固的产销关系；牢固树立市场意识，立足国内市场，放眼国际市场，实现内外贸结合，不断拓宽销售渠道，探索新的销售方式，健全营销网络；并针对现实的市场需求，指导当前适销对路产品的生产，满足市场多层次、多样化、优质化的要求，充分发挥市场主体的主导作用。农业龙头企业机制灵活、渠道众多，与农户联系较为紧密，应加大对农业龙头企业的扶持。同时建立和发展农民合作组织，增强农户作为市场主体的竞争能力。

　　三是建立科学的农业保障机制。WTO《农产品协议》附件中允许财政在一定程度上参与农业收入保险和净收入保障及自然灾害救济付款。根据这一内容，我们可以建立科学的农业保障机制。农业保障机制的形成可以增强农民发展效益农业的信心和决心。首先，发展效益农业必然要增加对农业的投入，但在目前农产品价格出现下滑、大量农产品销售困难的背景下，农业企业和农户对增加农业投资都有所顾虑或无力投资，发展效益农业需要政府、金融机构增加对农业的资金扶持，建立和健全农业信贷体制。其次，针对当前农业保险承保难、收费难、定损难、理赔难的实际情况，政府必须健全和发展农业保障机制。第三，积极引导农业龙头企业与农户之间建立风险共担、利益均沾的分配体系，保证农民的根本利益。

　　2.以提高国际竞争力为导向，进一步支持和促进经济结构的战略性调整一是顺应财政职能的改变，调整地方国有工业经济的战略布局。加入WTO，地方财政应尽快向公共财政转换，还要求国有经济逐步从一般性竞争行业退出。目前国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理，国有企业包袱重、竞争力弱，加入WTO后，国有企业面临国际市场竞争的压力会更大，如果国有企业不能尽快有效实施自身的重组，就很有可能被跨国公司兼并。为此，国有经济要主动调整，推进国有资本的流动和重组，把国有资本集中到最重要的行业、领域和重点企业及企业集团，发挥国有经济在国民经济中的主导作用。

　　二是加大财政政策力度，把传统产业改造提高和高技术产业、新兴产业发展结合起来，加快结构升级，培植优势产业群。纺织业是我国的传统行业，是加入WTO后受益最大的行业。但国际纺织业竞争也十分激烈，如由于在原料价格和工资成本方面的比较优势逐渐丧失，中国与巴基斯坦、印度在传统的大宗产品如棉纱、棉坯布的竞争中已不占优势，在化纤及制品的竞争中也未占优势。在市场分割上，发达国家依靠资金、技术等方面的优势；牢牢把握着世界纺织品高档市场的控制权。我国正在培育成长过程中的电子、化工、医药等新兴产业，在加入WTO后由于国外的高、中附加值科技产品将会以更低的价格进入国内市场，将受到很大的冲击。面对这一严峻的形势，必须把传统产业改造提高和高技术产业、新兴产业发展结合起来，加快结构升级，增值优势产业群。要充分利用“入世”后的产业保护期，加速新兴产业发展。对高新技术产业、旅游业、地方中小金融业、证券业、商贸业等产业，要重点研究制定利用保护期加快发展、提高市场竞争力的规划及具体措施，有效化解加入WTO带来的各种挑战与冲击。另一方面，要做好政策调整，由财政直接支持变为间接支持。如WTO协议规定，国家可以对基础性研究给予资助，资助额可以达到成本的75%.对于竞争性开发的研究资助可以达到成本的50%.我们可以根据这项规则建立和完善对基础研究的资助政策，支持建立技术开发研究中心；补贴基础研究和科研开发，推动我国高新支持产业的快速发展。

　　三是以专业化、规模化、协作化进行企业和产业改组，大力扶持大企业大集团，切实提高组织化程度。要结合我国实际，积极培育一批战略性的大企业集团，争取有更多的企业进入世界500强，要继续重点培育“小型巨人”企业，大力支持中小企业发展，努力形成以大集团为主导，“小型巨人”企业为骨干，广大中小企业为基础的大中小企业有机结合、分工有序的产业组织结构。要结合国有企业战略性改组，在电子信息、生物医药、石化、机械、食品等重要产业和关键领域，选择一批具有一定基础和优势的企业，集中力量培育成为大企业、大集团，发挥“火车头”作用，提升产业层次、组织规模和技术水平，加快实现经济增长由量的扩张向质的提高转变。

　　3.大力发展第三产业，提高第三产业在国民经济中的地位一是加快对内开放步伐，鼓励第三产业发展。逐步取消或降低非国有资金进入第三产业领域的准入壁垒，对于“入世”谈判中承诺给外商的国民待遇和开放领域，应对内资、特别是对民营企业开放。对房地产业、旅游业、中介服务业等大部分放开的产业，要加大准入的范围，允许更多的经营者进入。对教育、文化、体育、卫生等开始放开的产业，要区分义务教育和非义务教育、公共卫生与非公共卫生、基础研究和非基础研究，对非义务教育、非公共卫生、非基础研究，应尽快实行市场准入，放开经营，鼓励社会办教育、办医院、办研究所、办体育，培养以民间投资为主体的经营主体。对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，也要引入竞争机制，允许城乡集体经济和个体私营经济进入。

　　二是大力培育和发展优势服务业和特色服务业。旅游业作为新兴的无烟产业，要大力发展。要充分发挥我国旅游资源丰富的优势，加大旅游促销力度，努力拓展国内外旅游市场，提高旅游资源综合开发水平，促进旅游业发展。同时要加快发展地方金融业。在积极鼓励外资金融机构来我国发展的同时，加快金融、保险对民间资本开放的步伐，加快地方性金融机构的发展。

　　三是大力发展和完善中介组织，市场经济的基本特征是“小政府，大社会”，政府的许多职能完全可以由社会中介组织来承担。因此，根据市场经济发展的要求，大力发展为经济运行服务的中介组织、协调和约束市场主体行为的自律性组织、保证公平交易和公平竞争的公证机构、促进市场发育和降低交易成本的服务机构、监督市场活动和维护市场秩序的检查认证机构等。

　　4.实行走出去战略，努力开辟国外市场在买方市场条件下，我国经济发展面临最大的问题是市场问题。加入WTO后，企业应主动出击，努力开辟国际市场，迎接经济全球化的挑战。

　　一是积极开展对外贸易活动，进一步发挥外贸对经济的拉动作用。近年来，我国企业自营出口增长迅速，但出口的产品60%以上集中在日本、北美、欧盟等传统市场，面对拉美、非洲、东欧、南亚、中东等新兴市场的出口额较少，这为今后我国企业开辟国际市场提供了广阔的空间。新兴市场，主要集中在发展中国家，在这些国家和地区，我国生产的劳动密集型和技术含量较低的产品，适应性强，有较大的竞争优势。因此，我国企业应在巩固传统市场的前提下，重点开发新兴市场。利用这些地区关税低、非关税壁垒低，市场准入门槛低的特点，赢得商机，获得更大收益。

　　二是积极鼓励和引导企业到国外投资发展，参与国际竞争。我国应在引进外资，鼓励外商在我国兴办中外合资、中外合作和外商独资企业的同时，鼓励我国更多的企业到世界各地投资发展，为我国经济发展寻找更大的市场。对外直接投资，到国外兴办中外合资、中外合作和独资企业，不仅可以把我国更多的产品输向国外，而且可以带动我国剩余生产要素和剩余生产能力向国外转移。对企业的境外投资，政府应更多地给予引导，给予支持，使更多的企业走向跨国经营，发展成为跨国公司。

　　三是境外兴办商品专业市场，以市场推动产品输出。

　　（二）调整财政支出结构，建立公共财政新框架1.财政要退出竞争性领域。财政收入主要来自于税收，不与民争利是财政资金的基本要求。在资源配置过程中，对于市场发挥调节作用的领域，财政都要退出。只有那些市场作用不到，而政府又非办不可的事情，才是财政资金支持的重点。当前，财政要抓紧退出对国有企业的亏损补贴和价格补贴，退出对国有企业的挖潜改造资金和科技三项资金的支持，为市场创造公平的竞争环境。

　　2.财政的公共支出要保证。满足公共需要是衡量公共财政的基本要求。一是要保证行政运转需要。满足政府运转是公共财政的首要任务。因为国家政府政权运转，诸如公安、司法、行政、国防、外交等国家政权建设方面的公共需要靠市场无法满足，只能通过财政支出加以解决。二是要保证科教文卫等公共事业发展的资金需要。科研、教育、卫生等公益事业一般具有投资大、见效慢的特点，企业通常不愿意投资，政府有责任增加这些领域的投资。

　　3.财政要加大对公共设施的投资。一是财政要积极推进城市化进程。“工业化—城市化—现代化”是经济发展的必然。目前，我国的城市化水平仍比较低，与经济发展水平不相适应。各级财政要从预算上安排一定的资金，用于城市建设，用于缓解因城市化而带来的交通拥挤等一系列问题。二是增加环保方面的支出。加入WTO后，对环保的要求更高了，各级财政要把环保支出作为一项重要内容，优先安排资金，实现人与自然的协调发展。

　　（三）适应“入世”需要，加快社会保障制度建设1.多渠道筹措社会保障资金。社会保障资金作为财政性资金，为了防止入不敷出，必须多方面筹集社会保障基金。一是扩大覆盖面。目前，我国的社会保障制度主要局限在城镇国有、集体企业职工，为了在更大范围筹集社会保障基金，应该逐步扩大社会保障的覆盖面，把外商投资企业、私营企业等非国有企业和个体工商户也纳入社会保障范围。二是制定一些特殊政策，确保企业社会保障基金的缴纳。在企业转制过程中，对企业兼并、转让、破产，应在企业净资产或转让收益中分出一部分，专项用于缴纳职工的社会保障基金；对企业欠交的各项社会保障基金，可从企业净资产扣除，或采取由企业自筹和财政按比例代缴方式解决；对特困企业，可考虑在政府用于企业的解困基金中提留一部分资金，用于缴纳企业的社会保障基金。三是开辟新的筹集渠道。社会保障基金的筹资渠道还应该是多元化的，除了正常的企业和个人缴费外，还可通过发行福利奖券、社会捐献等渠道，筹集社会保障基金。四是从预算外资金中筹集一部分补充社会保障基金。政府可考虑从预算外资金中适当筹集一部分，用于补充社会保障基金。

　　2.调整财政支出结构，增加社会保障支出。社会保障作为政府的职能范围，社会保障资金要以财政为后盾，兜底的是财政资金。各级财政要按照公共财政的要求，加大调整财政支出结构的力度，提高社会保障支出在财政支出中的比例。

　　3.开征社会保障税。开征社会保障税，能使社会保障基金有固定可靠的来源。我国应在适当的时候开征社会保障税。在社会保障税没有出台之前，可以先将社会保障基金委托税务部门征收。由税务部门征收社会保障基金，一方面可以积累经验。为将来社会保障税的开征创造条件。另一方面可以降低征收成本，强化基金征缴手段，提高征收率。此外，还可以提高社会化管理水平，减轻企业负担，增强企业的竞争力。

　　4.建立社会保障预算。将社会保障基金纳入社会保障预算管理是保证资金专款专用的需要，也是世界各国通行的做法。在具体预算编制上，社会保障基金预算不同于公共预算，应单独编制预算。《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。公共预算发生赤字时，不能动用社会保障基金弥补，社会保障基金出现收不抵支时，应通过调整基金收缴比率和支出水平来解决。考虑到目前各地社会保障改革进展不一，社会保障预算建立尚需一个过程。在社会保障预算没有建立之前，应将社会保障基金纳入预算管理。

　　（四）政府采购制度要透明，逐步开放政府采购市场我国政府在入世法律文件中已经承诺，我国有意加入WTO的《政府采购协议》。目前的关键是要按WTO的《政府采购协议》的要求，统一我国的政府采购制度，规范政府采购行为，为加入WTO的《政府采购协议》创造必要的条件。

　　1.健全我国的政府采购制度。要开放我国的政府采购市场，必须健全我国的政府采购制度。一是尽快制定与《政府采购协议》相衔接的《政府采购法》。我国应借鉴《政府采购协议》的有关规定，制定我国的《政府采购法》，用来规范和指导政府采购行为。二是加强对政府采购的管理。财政部门作为政府采购的主管机构，要负责对政府采购预算的编制，对政府采购事务进行协调和管理，进行采购统计和评估。三是要综合运用各种采购方式。《政府采购协议》规定的政府采购方式有公开招标采购、邀请招标、邀请协商招标、询价采购等。因此，应根据采购对象的不同，采取不同的采购方式，但招标采购是重点。四是建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。

　　2.进一步扩大政府采购的范围。我国的政府采购不仅规模少，而且范围也窄。据2000年统计，我国政府采购项目主要为各种货物类采购，其次为工程类采购和服务类采购。这三大类采购在政府采购中所占的比重分别为67%、23%和10%.从采购品目录看，多数集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。而在西方发达国家，政府采购的范围非常广。我国应在政府采购规模不断增加的同时，扩大政府采购的范围，尤其是在工程和服务上的政府采购范围。

　　3.政府采购必须公开、透明。为了使我国的政府采购更加适应WTO的《政府采购协议》的要求，充分体现透明度原则，履行我国政府的承诺，必须提高我国政府采购的透明度。一是信息披露要透明。二是适用的法律法规要透明。三是采购过程要透明。

　　4.逐步开放我国的政府采购市场，增强我国企业的国际竞争力。加入WTO后，开放政府采购市场是大势所趋。其实，政府采购市场的开放是相互的，我国在对外开放的同时也取得了进入国际政府采购市场的机会。我国企业应充分利用我国尚未加入WTO《政府采购协议》的时间差，利用加入WTO带来的机遇，发展跨国经营，发展有竞争力的行业和产品，不断提高国际竞争力。同时，应积极参与各类政府采购活动，熟悉并掌握国际招标规则、技能、方法，为全面参与国际政府采购市场的竞争积累经验和培养人才。

　　5.借鉴发达国家的经验，制定保护国内产业的措施。今后即使加入WTO的《政府采购协议》，也要借鉴发达国家的经验，同时，考虑到我国作为发展中国家的具体国情，制定保护国内产业的措施。一是规定政府采购的本地含量。在政府采购中规定国内产品和劳务的含量。二是给予本国企业的价格优惠。对于本国的供应商，招标价格可以比国外供应商适当高一些。三是优先购买本国产品。如美国制定了《购买美国产品法》，规定政府采购要优先购买国内的商品，除非这些商品的价格是不合理的。四是在一些领域限制或禁止外国企业进入。如美国加入《政府采购协议》后，电信领域仍不对欧盟开放。

　　（五）完善分税制财政体制，理顺政府间的财政分配关系加入WTO后，要进一步转变政府职能，对政府的事权进行重新界定，明确哪些是市场干的，哪些是政府干的；哪些是中央政府干的，哪些是地方政府干的。而入世对经济所造成的冲击，客观上要求增强中央财政的调控能力。

　　1.进一步完善中央与地方的分税制财政体制。一方面，要根据加入WTO后，中央与地方收入的变化情况，适当调整中央与地方收入范围，提高中央财政收入占财政收入的比重，提高到分税制财政体制所要求的60%左右的水平。一是把所得税变为共享税。取消按企业隶属关系划分所得税收入的分配办法，除铁路、邮政、四大国有商业银行和三家政策性银行以及海洋石油天然气和少数特殊行业和企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。为了确保地方合理既得利益，改革以2001年为基数，基数内收入全部归地方。2002年所得税增量收入中央与地方按五五比例分成，2003年按六四比例分享，以后年度分享比例，可以根据中央财政收入占全部财政收入的比例再确定。二是扩大增值税的征收范围。将交通运输、建筑业、无形资产转让、不动产销售、广告业、租赁业等行业纳入增值税课税范围，把增值税的课税范围延伸到服务业，这不仅有利于保证增值税链条的完整性，规范增值税征管，而且也有利于增加中央财政收入。另一方面，建立规范的政府间转移支付制度。在重新划分收入的基础上，建立以因素法为基础、规范的政府间转移支付制度。一是中央与地方之间的转移支付必须规范。除了救灾补助等一些突发性的支出外，中央与地方之间的税收返还、体制补助、专项补助等都要纳入转移支付范围，减少人为因素。同时，中央与地方收入重新调整后，中央从所得税增量中多分享的收入，要全部用于增加对地方，重点是对中西部地区的转移支付，加快西部大开发，调整地区间发展的不平衡，促进地区间的协调发展。二是建立省际之间的转移支付制度。转移支付既有纵向的，也有横向的。根据我国的国情，地区发展不平衡的现状，除了建立中央与地方之间的纵向转移支付制度外，也应建立地方与地方之间的转移支付，以纵向为主，横向为辅。

　　2.健全省以下的分税制财政体制。分税制推行以后，省以下的财政体制也进行了改革，实行了分税制，但还不完善。要完善省以下的分税制改革，关键是要把利益机制和约束机制很好的结合起来，既要给压力，也要给动力。各地要进一步完善省以下的分税制财政体制。一方面要提高省级财政的收入水平，增强省级财政的调控能力。另一方面要结合机构改革，调整省以下的财政体制。充分发挥省级财政的调控能力，减少政府运行成本。

　　3.乡镇财政体制要调整。根据乡镇财政的实际，要解决乡镇财政问题，关键是要重新界定乡镇政府的职能。对那些应由县（市）政府解决的重大开支，如乡镇教师的工资，应收到县（市）一级财政。乡镇财政要坚持“量力而行，量入为出”的理财原则，有多少钱办多少事，不得搞赤字财政。

　　（六）积极调整税收政策，以适应加入WTO的需要我国目前的税收制度还不能完全适应社会主义市场经济的要求，也不完全符合WTO的规则，所以要加快我国税收制度的改革，以促进国内产业的发展。

　　1.加入WTO后，对一些并未规范的领域，或虽为WTO规则所禁止但给予了过渡期安排的税收政策，可以根据需要进行调整或应WTO成员国的要求被动修改。目前，我国实行的是内外有别的所得税政策，外资企业所得税优惠明显高于内资企业，据有关调查统计，目前，企业所得税的平均实行税负，内资企业为25%左右，外资企业为11%，相差1倍以上，这严重影响了内资企业的竞争能力。因此，加入WTO后，应统一内外资企业的所得税，包括统一内外资企业的税率、统一内外资企业的税收优惠政策、统一内外资企业的税前扣除标准。

　　2.为促进国内经济结构和资本结构的调整，提高国内产业的国际竞争能力，在灵活运用WTO规则的前提下，根据国家新的产业政策的要求，制定或调整税收政策。如可将增值税由“生产型”转为“消费型”，扩大增值税的征收范围，提高出口退税率，从而使国内企业可以获得更多的抵扣，降低生产成本，提高竞争力。也可实行有差别的消费税税率。对国内供应能力不足并且不具有国际竞争力的非生活必需品和国内有开发能力但没有形成实际生产能力的产品，如大排气量轿车、数字化产品、部分应用软件、影碟等等，实行较高的消费税税率，以利用国家统一的税收政策对国内产品实行隐蔽的差别保护。同时，为避免加入WTO后可能带来的失业、农民收入降低等负面影响，要规范农村税费征收，减轻农民负担，从而减轻农产品市场放开后给农民可能造成的损失。