一、我国政府预算编制方面存在的主要问题及其影响

　　（－）法律关于预算草案编制的一些规定不科学，影响预算编制的质量。

　　1.我国《预算法》规定预算年度从1月1日起到12月31日止，但《预算法实施条例》又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案，预算经人大审批通过的时间一般都是在3月中。下旬，从理论上讲，经过人大审批通过的预算案才具有法律效力。但在我国目前的情况下，预算年度开始后，预算还处在编制和审批中，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三、四个月，在有些地方已过去半年。财政在较长时间里的无预算运行，形成先执行、后编制、再审批的局面，使预算从立法上缺乏应有的严肃性和权威性，客观上限制了预算的法律约束力。一旦预算执行中出现问题，就缺乏追究有关人员责任的法律依据。虽然预算法规定“各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”，但这一规定本身，使编制出的预算案的1一3月的内容失去了应有的约束力和意义，与此同时，在此期间政府预算对实际预算收支的指导作用是缺位的。

　　2.“法与法打架”的现象较为普遍。一些法律、法规对预算规定了“法定支出”任务，如农业法、教育法等都规定预算对这些部门的投入应达到财政收入的某一比例标准，这些规定对于《预算法》的规定和财政的承受能力考虑较少，给预算的编制造成了一定难度，影响了预算的整体性、统一性。据调查，上级各项法律、政策、配套等新增支出，在有些地方是当年可用财力增加额的200％以上。在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上。财政部门对这些财政支出需求，没有办法安排，处于两难境地。若执行《预算法》，坚持收支平衡，无法满足一些部门的法律、政策规定的支出要求；若执行其他法律、政策，收支平衡又不能保证，《预算法》的要求不能落实。

　　（二）编制内容不够科学，不利于预算的执行和监督。

　　1.预算编制内容粗糙。

　　预算编制内容细化是预算管理的基础。然而，一方面，我国的预算收支科目的设计不合理，预算收支科目十分粗糙。目前，我国的预算收支表中，类级科目只有100多条，而且是在单式预算的基础上演化而来，其科目不能适应复式预算的编制需要，例如“基本建设支出”和“企业亏损补贴”两个科目，在编制复式预算时采取一分为二的方式，冠之以“生产性”和“非生产性”的定语分别用于两部分预算中，显然不能满足预算编制的需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案太粗略，项目不细，预算报表所列科目组次太少，所列内容太粗，透明度太低。而且，大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，还有很多地区编制的预算连“类”级也列不全，只列20来个大类，更没有“款”、“项”、“目”的具体内容；有的地方财政部门编制的预算内容虽稍细一些，但也只到“款”级科目，没有具体的“项”和“目”，甚至许多资金不作预算，随用随批，“暗箱操作”，起不到预算的作用。由于预算编制得过于简单。笼统，透明度低，其内容是否科学、合理难以审查监督，审计也没有依据，造成人大代表审议时对预算内容了解模糊，看不明白，也就无法提出切实可行的修改建议；这种粗糙的预算到了执行环节，也无法严格执行，预算资金可以在各个细目之间随意流用，预算执行的弹性大，无法追究责任，因而也就谈不上缺乏约束力。编制方面的粗糙，是造成我国预算对支出控制力弱化的重要根源。

　　2.内容不完整。

　　在我国，政府的财政收入分为预算内和预算外两块，各级财政部门编制的预算案一般仅反映预算内资金的分配情况，而对于数额庞大的预算外资金不予反映，这样，政府手中的财政资金只有一部分在预算中得以反映，编制的预算从内容上看是不完整的。由于政府预算内容不完整，导致大量财政资金游离于人大的监督之外，狭窄的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府预算的宏观调控能力。

　　（三）预算的编制形式不符合《预算法》的规定，影响预算的规范性和《预算法》的严肃性。

　　按照预算法的规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，并且 1995年在《预算法实施条例》中明确规定“政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。预算法之所以规定按复式预算编制预算，是因为复式预算有利于体现政府的社会管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，较之单式预算，它能够反映不同性质的预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度，并采取不同的办法管理性质不同的预算资金，从而更加有效地管理预算资金。预算法颁布以来，中央政府虽然从1992年开始编制复式预算，但具体形式一直处于多变状态之中。从1992—1996年编制的预算分为经常预算和建设预算；1997年以一般预算收支、基金预算收支取而代之；1998年至今又以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支的形式编制。目前这种三部分预算收支在形式上既不同于单式预算，也不同于一般意义上的复式预算。很明显的一点，无论是将政府预算编成经常预算和建设预算，还是将政府预算概括为一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支，都与预算法和《预算法实施条例》的界定相距甚远。而且，按照常规，复式预算是依据性质的不同划分预算收支的，但一般预算收支和基金预算收支，却在性质上相互交叉，以致其区分的界限模糊不清。至于地方政府编制的预算，则更是与预算法过顶的形式相去甚远。

　　（四）预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。

　　我国多数地方沿用传统的“基数加增长”的办法测算预算收支，即在上年收支基数上加本年增、减因素，以此确定本年各项预算收支。在收入预算的编制上，往往存在较多的人为因素和长官意志，或者是国家已经确定了当年财政收人的增长比率，地方就是一个执行的问题。在支出预算编制上，细化项目、量化分析和科学论证做得还很不够。“基数法”实施的后果，使各预算单位对“基数”重视有余，而对资金使用效益却过问甚少，而且，也易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整。

　　（五）编制、审批时间仓促，造成代编预算盛行，预算脱离实际，审批流于形式。

　　从编制时间来看。法律规定预算编制时限是：11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部门，其间仅有两个月的时间。尽管2000年开始，将下达编制下一年度预算草案的指标的时间提前到9月份，比以前提前了两个月，但在这4个月中，预算草案的编制需经历以下环节：各级政府层层下达指示部署；各级政府财政部门编制本级预算；各级政府财政部门汇总下一级总预算；各级政府审定；报上一级政府审核并听取意见。在这段时间中，预算编制的许多基础性工作难以完成，预算编制的一些政策性、技术性工作也很难做到细致调详。此外，根据预算法的规定，地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案。我国法律对各级人代会召开的时间没有规定，全国人代会一般在3月召开，省级人代会一般在1月或2月召开，省以下各级人代会召开的时间各地不同，但一般都在3月以后，由于市、县人代会尚未对预算进行审批，省级人代会只能将代编的预算报中央汇总。由于是代编预算，所以很难做到准确。这种预算安排上的先天不足，冲击了预算的正常执行。

　　从审批的时间来看，《预算法》规定各级财政部门应当在本级人大会议召开一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大专门委员会进行初审。在人大开会期间，通常也只有较短的时间用于审查预算案。而且，在实际工作中政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类的数字。在人代会期间，虽然有预算委员会，常委会每年也安排一次会议审议预算执行情况，但由于内容很粗，科目不细，人大代表在审议预算报告时看到的只是20多个“类级”收支总数，而具体体现其使用的300多个“款级”、500多个“项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大根本无法接触细致的数字，连一些部门究竟有多少编制、需要多少经费都无法知晓，因而也就无法对预算案进行实质性的审查，导致人大的审查流于形式。

　　二、改进我国政府预算编制的思路

　　上述问题的存在，在一定程度上造成财政资金的浪费性使用，也为一部分政府官员的腐败行为提供了有利之机，严重影响了政府预算的法律严肃性，必须加以克服和改进。

　　（一）完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接。协调。

　　1.修订《预算法》。

　　鉴于目前财政年度有较长时间无预算运行的状况，可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。具体来说可考虑以每年的4月1日为预算年度的起始时间，下一年的3月31日为终止时间，这样可以使预算年度与人大审批预算的时间相协调，保证预算年度一开始，各级政府执行的就是一个经人大批准的预算，从而增强预算的约束力。或者，如果考虑到调整预算年度的起讫时间会影响财政收支统计数与其他统计数据的统计口径，从而加大统计工作的难度这一因素，也可以考虑由人大常委会提前审查预算草案，由人大常委会提前审查的预算草案作为“临时预算”，可看作是准法律文件，在预算草案正式批准前，财政部门可以根据“临时预算”实施收支管理，以解决目前预算执行前期中的“约束真空”问题，从而增加预算执行的法律约束力。

　　2.修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。

　　《预算法》是财政预算管理的基本法，在预算编制和预算执行中具有绝对的权威性。因此，在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求。凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。总之，应做好法规之间的协调，各项财政支出的法规均应与《预算法》相协调，以维护《预算法》的权威性。对于一些必须出台的财税优惠政策，可在特定的年度预算法案中具体体现。

　　（二）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。

　　1.改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。

　　预算科目要适应预算改革要求，在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。所有政府预算单位均应按不同原则和要求，使用统一的政府收支科目。

　　可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款。项、目级明细预算，如公务员工资、耗材费、印刷费、差旅费库辆燃油及修理费、办公楼维修费及基建项目开支等等。特别是公务员工资支出，不仅是考察一个部门（或单位）管理水平的重要指标，也是计算个人所得税的重要依据，有必要设置一个“款”级科目单独核算。对于需由本级使用但暂不能确定执行部门以及具有特殊用途的项目预算，如国防支出、救灾支出等，可按使用性质设置大类科目。这样，在编制复式预算时，也可以避免前文所述拆开使用预算科目的情况。

　　2.将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。

　　为了促进国家预算的完整，必须把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系，这样可以充分地反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既可以为实现政府决策的科学化提供完整的资料，有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又由于完整的预算基本上体现着政府活动的范围和方向，便于纳税人通过对预算收支的公开审议，监督政府理财活动，使政府的各项活动尽量反映纳税人的合理要求。

　　（三）按照《预算法》的要求编制复式预算。

　　现阶段，我国政府的职能由三部分组成，即提供公共产品、管理国有资产、提供社会保障。由此，可分别形成公共财政、国有资产预算和社会保障三部分预算。

　　政府公共财政的基本内涵：（l）分配目的是为了满足公共需要，解决社会公共需要的财力。（2）以税收为主要收入手段，安排各项具有公共需要性质的支出。（3）它凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配，具有强制性和无偿性。

　　国有资产所经营预算的基本内涵：（1）以国有资产的宏观经营为分配目的，所追求的是宏观经济效益。（2）它的收支内容基本上是围绕着对国有资产和国有资源进行价值管理和分配形成的，因而国有资产财政是经营型财政。（3）它以资产所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围。

　　社会保障预算的基本内涵：（l）分配目的是为保护公民和居民的长期利益，协调收入的时间分配和代际分配。（2）分配对象是参与者共同出资的社会保障基金，其中政府作为组织者，承担一部分拨款满足社会特殊成员的要求，并承担最终支付能力责任。（3）由各方共同筹资，但实施中采取法律手段强制执行，居民和单位作为个人无权抵制社会保障资金的集中管理。

　　（四）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。

　　在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算，即根据历史资料分析测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑GDP、税基、人口数、人均收入等因素对收人预算的影响程度，根据这些因素综合计算得出财政收入能力，再根据未来年度的政策调整情况，测算各项预算收入。

　　在支出方面，实行彻底的零基预算。这里所说的“零基”，并非预算金额为零，而是指在编制预算时，不受既成资金分配格局的限制，首先确定部门工作的目标及为此所需完成的业务内容，并据此进行最佳的资源分配。为此，首先应摸清“家底”，制定科学和符合实际的支出标准和预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；其次，加强预算编制的调查论证，增强预算约束波编制预算时，要对人员经费中该不该供给，正常经费中有无压缩的可能，项目是否必要，结构是否合理，效益如何，单位之间是否公平等方面进行量化分析和科学论证；最后，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，根据财力可能优先安排排列较前的支出项目。总之，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，即对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核，将预算编制细化到具体项目。实行等基预算，对改变我国目前因预算编制的基数法而造成的支出呈刚性增长且效益不高的状况有很大的现实意义。

　　（五）增加预算编制和审批的时间，克服代编预算现象，保证审批的严肃性。

　　1.进一步提前编制预算草案。

　　安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件。从西方国家看，预算正式编制之前的准备时间普遍较长，许多国家预算编制时间一般都在一年左右，在每一个预算年度开始之时，就着手下一年度的预算编制工作，使得预算的编制有较充分的筹备、测算、讨论过程，保证了经济资料搜集、指标测算、项目取舍等工作的必要时间，提高了预算编制的准确性。美国联邦预算的编制审批时间是18个月，其中编制时间需要9个月，这样就为收集资料，进行相关论证提供了充分的时间。从我国各级政府预算的编制情况看，预算编制的时间过短，今后为保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在执行中的频繁调整，应适当延长预算的准备期。参考其他国家的做法，结合我国的实际，建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决代编预算的问题。

　　2.增加人大审批政府预算的时间，保证审批结果的严肃性。

　　为了充分行使人大对政府预算的审批和监督权力，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。