在经济发展过程中，公共支出结构不是一成不变的，而是不断调整和变化的。在一定的时间和空间条件下，一国具体的公共支出结构不是某一个因素决定的，而要受到多种客观因素的影响和制约，如政治因素、经济因素、制度因素等，是诸因素共同作用的结果。归纳起来，影响公共支出结构的因素主要包括：政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、制度变迁和国家经济政策等。

　　一、政府职能与公共支出结构

　　政府职能一般包括三个方面：（1）政治职能，主要是运用政治手段（包括专政机关和军事手段），维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益；（2）经济职能，主要是通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础；（3）公共职能，主要是管理社会公共事务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。从长期历史进程来看，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，政府职能出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：政府的政治职能处于相对稳定的状态，而政府的经济职能、公共职能不断上升。也就是说，从广义上讲，政府的职能作用伴随时代节拍处于扩大化的趋势，这与不同社会历史时期的生产力发展水平及在此基础上形成的一定生产关系存在密不可分的联系。同时，政府职能的扩大，对于加速经济发展，促进人类社会的文明进步，起到了重要作用。众所周知，政府职能的范围不是一成不变的，而是不断变化的，因此，公共支出结构也处于不断调整和变化之中。

　　1.自由竞争时期。这一时期，三大理论体系支撑着市场机制的自发调节作用：（1）供给自动创造需求，因此市场经济不会发生需求不足问题，生产过剩的经济危机不会发生；（2）市场经济通过价格、供求、竞争三大机制的调节作用，会自动趋于充分就业均衡；（3）利息率能够自发调节储蓄和投资达到均衡。在这种背景下，市场机制被认为是万能的，政府的作用受到否定和排斥，政府与市场的关系被完全对立起来，政府职能范围被局限于极端微小的领域。廉价政府决定了财政的职能作用是弱小的、无足轻重的，因此，公共支出的范围和结构非常狭窄。在这一时期，古典政治经济学创始人亚当·斯密在他的《国富沦》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构作了典型限定，政府职能仅限于以下三项：一是保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；二是保护个人，使其免受其他人的迫害或压迫；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防义务——国防支出，司法行政义务——司法支出，公共设备及土木工程义务——公共土木事业支出。从1870年至第一次世界大战爆发，美国联邦政府支出占GNP的比重平均低于3%；第一次世界大战后至1930年，联邦政府支出仍保持在接近3%的水平上。在1825年资本主义世界爆发第一次经济危机以后的一百多年里，资本主义经济基本上能够依靠市场机制自身的调节保持经济的正常运行。

　　2.1929年大萧条后的全面干预阶段。随着资本主义经济的迅速发展，市场经济充分发达，制度演进产生的内在矛盾也在日渐累积和深化。到1929年经济危机和大萧条爆发时，其严重程度已直接威胁到资本主义市场经济的生存。凯恩斯将资本主义国家普遍存在的经济危机和大量失业定义为一种由有效需求不足而导致的短期非均衡状态，主张政府通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给的均衡达到充分就业的均衡，市场机制得以重新恢复。财政政策实施效果的核心在于消费倾向，其政策传导过程表现为财政政策手段→收入分配变化→社会总需求改变→财政政策目标实现。这一阶段“市场失灵”的范围除了传统内容外，更主要的是新出现的部分，包括市场经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不对称等。这些缺陷的弥补客观上需要政府介入，以效率准则为主导，加强收入再分配和宏观调控，通过政策调控稳定经济运行。公共财政在这一阶段逐渐形成三大职能，即有效配置资源、公平收入分配和稳定宏观经济。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，政府支出随之急剧扩张，发达国家的政府支出从 1960年占GDP的28%迅速上升到1994年的 50%.随着对“市场失灵”认识的深化，以及公共产品理论的确立，政府行为与市场活动形成了一体化和相互替代的关系，公共支出广泛进入新的“市场失灵”领域，传统的支出结构随之发生演变。从美国联邦支出的变动情况来看，1945-1975年，国防支出占联邦支出的比重从89.49%下降到26.03%，而健康、医疗、收入保障、社会保障等转移性支出却在不断上涨，其中收入保障从1.23%上升到15.09%，社会保障从0.29%上升到19.46%，整个转移性支出的比重从1.75%上升到42.21%.由此可见，联邦支出应对“市场失灵”的领域发生了根本性变化。

　　公共支出结构的以上变动，尤其是转移性支出在公共支出中地位的上升，是政府运用财政支出实现职能目标的直接表现，也是政府直接实施公平社会收入政策的表现。

　　3.“滞胀”之后的适度调整。凯恩斯之后，新古典综合派的“混合经济”思想居于主流地位，公共财政范围的扩大促成了第二次世界大战后二十多年的繁荣。但是由于财政政策只能通过心理因素的调节解决流通环节的疏导和价值实现问题，并不能解决生产环节资本与劳动的内在矛盾；只能缓解问题、暂时解决问题或使问题以被扭曲的方式出现，而不能真正消除经济危机的周期性出现；并且政府作用的滥用也带来了“政府失效”问题。20世纪60年代中期以后，发达资本主义国家出现的滞胀就是一个例证。随着政府大量干预经济所造成的失灵问题的出现，20世纪80年代以来，政府与市场的关系又进入了新的调整阶段，货币主义、公共选择学派、理性预期学派向新古典主义复归，西方社会出现了国有经济私有化的浪潮。20世纪90年代以后，私有化已突破了原先被认为自然垄断的领域，如电力、电信行业等。在这一背景下，政府支出占GDP的比重普遍有所回落，尤其是在欧洲，美国政府支出的比重也停止了继续攀升的势头，趋于平稳。

　　与此相适应，财政支出结构也发生了一些新的变化。从2000年美国联邦支出来看，随着冷战的结束，国防支出的比重进一步下降到 16.46%；转移性支出总体上呈持续上升趋势，已达到56.73%；但有关收入分配方面的支出比重已逐渐趋于稳定；有关社会保障、医疗等福利性支出比重继续上升；随着债务规模的扩大，净利息支出的比重已上升到12.46%.财政活动范围的逐步趋于稳定，公共支出的效率、公共产品的私人供应受到重视（如福利制度从公共生产转向私人生产），资源的公共使用受到更严格的管理和调整。

　　总之，政府职能范围以及与之相适应的公共支出结构总是不断变化的，一些旧的职能退出去，一些新的职能又加进来，这就是政府职能变化的法则。因此，公共支出范围和结构随政府职能的变化而变化，也就成为一种客观必然结果。

　　具体到我国来看，随着社会主义市场经济的建立与完善，政府和财政的主要职能是弥补市场缺陷，即提供公共产品和服务，以满足社会公共需要。具体来说主要包括：维护政权建设，保卫国家和领土安全，提供公共基础设施，支持文化教育、科技、卫生事业发展，调节收入分配等。但在传统计划体制下，我国财政支出的重点却是竞争性的生产建设领域。因此，适应社会主义市场经济条件下政府职能转变的需要，财政支出结构要作出大幅度调整，在重新界定财政支出范围的前提下，削减经济建设支出和补贴性支出，相应增加基础产业和基础设施建设支出、教育支出、科技支出、卫生保健支出和社会保障支出等。

　　二、经济发展阶段与公共支出结构

　　在经济发展阶段与公共支出结构的关系方面，罗斯托作出了有益的尝试，迈出了积极的一步。他根据现代经济理论，将经济发展划分为五个阶段：传统社会、为起飞创造条件阶段、起飞阶段、成熟阶段、高消费时代。他以生产的动态理论为基础，围绕经济起飞来分析各个发展阶段的基本特征，强调投资率的提高对经济起飞和经济增长的至关重要的作用。他认为，在起飞阶段，有效投资应从占国民收入的5%提高到10%以上；在成熟阶段，国民收入的10%-20%应经常作投资之用。

　　在此基础上，马斯格雷夫走得更远，他对不同发展阶段下各类财政支出的增减变化作了详尽的阐述。他把公共支出划分为军用支出和民用支出两大类，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移性支出。在此基础上，他把人类社会经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的经济发展阶段，公共支出结构各异。

　　1.经济发展的早期阶段。在此阶段，由于生产力水平较低，经济基础比较薄弱，生产的环境和条件都比较差，直接影响私人部门生产性投资的效益。同时，基础产业和基础设施的投资往往具有投资大、周期长、收益小、见效慢等特点，私人部门一般不愿投资或没有能力投资，从而造成投资不足，这是该阶段的主要特征。为了缓解投资不足的矛盾，这就需要政府介入，通过增加公共投资支持道路、交通运输、水利、通讯等基础产业和基础设施建设，为生产性投资创造良好的公共环境和条件，以刺激投资，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应，促进经济发展。另外，在这一阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须实行公共生产和公共提供。因此，在经济发展的早期阶段，基础设施建设和基础产业发展等方面的公共投资支出在总支出中所占的比重较高。

　　2.经济发展的中期阶段。在此阶段，政府已为社会提供了大量便于资本积累的基础设施，公共投资环境和条件有了很大改善，因此，公共投资支出比重开始逐步下降。但是作为经济起飞的基础，在这一时期，公共投资支出仍要保持一定的规模和水平。同时，随着经济的发展，市场经济的缺陷——市场失灵问题日益显露，并成为市场经济进一步发展的障碍。为了解决市场失灵问题，政府逐步介入，加强对经济的干预，从而导致用于弥补市场缺陷等方面的公共支出大幅度增加，如公共产品支出、正外部性补贴支出、社会保障支出和宏观调控性支出，等等。

　　3.经济发展的成熟阶段。在此阶段，随着人均收入的大幅度提高，按照推广的恩格尔法则，衣、食、住等基本需要方面的消费支出在整个消费支出中的份额会随着人均收入的上升而下降，资源可能更多地被用于满足更高层次需要，如教育、卫生、保健、安全、福利、娱乐等。因此，该时期公共事业支出和社会保障支出的比重会提高。此外，伴随经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等问题的增加。这将引起政府各种管理支出的增加，从而导致整个公共消费支出的增长。

　　从我国目前情况来看，按照罗斯托的理论，我国正处于从第二阶段向第三阶段的过渡之中。这不仅是因为我国大多数人的生活水平已达到温饱，正奔向小康；而且因为主导产业已发生转变，第二阶段的主导产业——轻纺产业已急剧下滑，不能扮演主导产业的角色，需要以新的主导产业代替它。第三阶段的主导产业是铁路、公路等公共交通和廉价住房及邮电通信等部门。从目前来看，我国的铁路运输比较落后，平均每人拥有的铁路远远低于世界平均水平，成为制约经济发展的瓶颈；而且，人均住房面积也很低。因此，政府必须加大对铁路、公路、住房、邮电通信等部门的投入力度，使其成为真正的主导产业，保持经济增长的旺盛势头。这就必然引起政府支出中公共投资支出的增加，从而导致公共支出结构的变化。同时，我国目前尚有八千多万贫困人口，他们的生活比较困难，这说明我国第二阶段的任务尚未全部完成。因此，从总体看，我国正在向第三阶段过渡；从局部看，我国还需要补第二阶段的课，帮助贫困地区人民走上富裕之路。这就需要政府相应增加扶贫支出和农业发展支出，帮助贫困人民致富奔小康。

　　三、公共支出规模与公共支出结构

　　公共支出规模与公共支出结构之间有着密切的联系，二者相互作用，相互影响。公共支出总量的大小直接影响着公共支出是否能够满足公共物品和服务的供应需要，从而影响公共支出结构的变化。

　　1.经济发展必然伴随着公共支出规模的提高——“瓦格纳法则”。19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时美、法、德、日等国的工业化状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，即随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因 “社会考虑”而要求增加政府支出，后人称之为“瓦格纳法则”。“瓦格纳法则”可以作如下表述：随着人均国民生产总值（GNP）的提高，财政支出占GNP的比重相应提高。

　　瓦格纳认为，财政支出比率上升趋势最基本的原因是工业化，其传导机制是：工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比率提高。 （1）市场失灵的存在需要政府活动增加。瓦格纳认为，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中行为主体之间的关系更加复杂化，这就需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。（2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动也会随着经济的工业化而不断扩大。这是因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。 （3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。 （4）教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大。也就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，要求政府为此增加支出。

　　2.财政支出总量的扩大必然引起公共支出结构的变化。财政支出规模的提高，使得西方工业化国家公共支出结构发生了新的变化，公共财政突破了传统的支出范围，社会性支出不断增加，比重不断上升。其中，最典型的当属公共事业支出和社会保障支出。随着社会经济的发展，人们的收入水平迅速提高，从而导致政府公共收支规模扩大。在雄厚的财力基础保障下，政府为了弥补市场缺陷，大幅度增加公共服务性支出，既包括以文化教育、卫生保健为核心的公共事业支出，也包括由社会保险、社会福利和社会救助等构成的社会保障支出。第二次世界大战以后，特别是进入20世纪60年代以来，社会保障制度在西方市场经济国家普遍推行和强化，加之人力资本和技术进步在经济增长中的重要作用，从而使公共事业支出与社会保障支出的规模日益提高。截至20世纪90年代，发达国家的社会保障支出占总支出的比重大多高于30%，有的国家，如瑞典已达50%以上；公共事业支出占总支出的比重也在不断上升，并已成为政府公共支出的主要组成部分，从而导致这些国家的公共支出结构发生了显著变化。

　　四、制度变迁与公共支出结构

　　公共支出结构不是孤立存在的，它总是与一定的财政经济制度联系在一起，并受其影响和制约。财政经济制度的任何变革，都会引起财政支出结构的变化与调整。也就是说，制度变迁是造成公共支出结构动态调整的重要因素。

　　1.制度变迁的含义。制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的、社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度（即所谓“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本（即机会成本）。

　　根据变迁主体的不同，制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两类。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织而实现的制度变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。强制性制度变迁由政府命令和法律引入而实现。与诱致性制度变迁不同，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。在社会实际生活中，诱致性制度变迁与强制性制度变迁是很难划分开的，它们相互联系、相互制约，共同推动着社会的制度变迁。

　　2.制度变迁的机理分析。在长期的社会演进中，当生产关系严重阻碍生产力的发展时，要求对生产关系整体以至上层建筑进行大的调整，制度结构将发生大的变迁，以适应生产力发展的需要。不同制度具有不同的制度效率，促进或阻碍生产力的发展。人们对具有不同效率的制度进行选择、替代，就引起制度的变迁。也就是说由于现存制度缺乏对经济的有效激励，对于大多数人来说这种现在制度是一个缺乏效率的不利制度，不能有效地促进经济增长，增加社会福利，在此情况下进行制度的变迁才是有意义的，因为一种可供选择的新制度的收益大于现存制度的收益，制度的变迁才可能发生。只有当社会再也无力承担低效率制度的高昂成本，制度本身已没有改进余地，并且被统治阶级和主导型利益集团认可时，它才会被新制度替代。

　　3.制度变迁与公共支出结构调整。制度作为一种公共物品，其收益是不排他的，一经确立就可以为所有人共享。但建立一个制度是要花费成本的，作为个人一般都不愿意去创立新制度，虽然这个制度较之旧的制度具有明显的收益上的优势。制度的公共物品属性使得“搭便车”问题产生，一旦制度变迁完成，每一位生活在新制度中的个人，不管是否承担了创新和初期的成本，他都可以得到相同的服务。由于外部效应和“搭便车”问题的存在，市场对“制度”的配置将是无效的。为此，制度这种公共物品应由政府来提供或具有公共利益的个人以集体的形式来提供，以推进制度变迁。制度变迁也是一个打破旧格局，重新分配财产、收入和政治权利的过程，因此制度的变革可能会使一些人的利益受到损害，而另一些人的利益得到改善。对于在制度变迁中的利益改善者来说，他们会赞成并积极推进这项制度变革；而对于利益受损者来说，如果其在制度变迁中的受损利益得不到补偿，他们会反对这种制度变革，从而成为制度变迁的阻力，延缓制度变迁的进程，甚至使制度变迁停止进而失败。为此，对利益受损者进行补偿是必须的。而这种补偿由私人部门实施是不可能的，只能由政府承担，从而必然增加转移支付支出。因此，财政支出结构的调整与转变不可避免。

　　我国自1978年以来推行的经济体制改革的目标是要实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，该制度变迁的方式采取的是渐进式道路。在制度变迁中，并不是简单地否定原有制度利益上的不合理，而是将原有制度作为一个既定的存在，在这个基础上进行利益的调整。因此，我国的经济体制改革实际上是一个利益调整与均衡的过程，伴随着经济体制的每一步变革，都是对利益关系的调整。在利益均衡上，我国采取的方法是进行利益补偿，也就是在创新集团获得了新增的市场收益之后，对于仍在原有制度框架内的集团实行计划式补贴，以使其利益受损的一部分得以补偿。这种补偿换来的成效是，整个社会都允许创新的进行。因此，这种渐进式的制度变迁，在既有制度上进行利益调整，使得政府除了要维持原有的支出项目外，还要增加支持经济体制顺利转轨的一些必要支出（如各种补贴），从而使政府的财政支出结构也相应地发生着变动。

　　五、国家经济政策与公共支出结构

　　财政支出反映着政府的活动范围和方向，反映着政府的社会经济发展政策。任何国家的政府在不同的历史时期或不同的发展阶段，都会制定出与自己的经济发展水平相适应的经济发展战略，要求财政按经济发展战略的轻重缓急对各项事业进行程度不同的支持，从而财政支出结构也相应地发生变化，具体表现为或是支出项目的调整，或是支出数量的增减。一定时期内财政资金的流向及比例，必须同一定时期政府的工作重心及经济与社会发展目标相适应，这样才能保证政府所承担的任务的完成及发展目标的实现。因此，政府在一定时期的社会经济发展政策直接影响着财政支出结构状况，如可持续发展战略的实施必然引起公共支出中用于人口、资源和环境等方面的支出增加，扶贫政策的实施必然引起扶贫支出和支农支出的增加，“科教兴国”战略的实施必然引起公共事业支出的上升等。

　　我国从1998年下半年开始，针对亚洲金融危机后出现的国内有效需求不足的情况，党中央、国务院果断作出决策，实施了积极的财政政策。其主要措施包括：增发国债，专项用于基础设施建设，以刺激投资需求；调整财政支出结构，集中财力大幅度提高城镇低收入者的收入和机关事业单位职工工资，以刺激消费需求。截至2004年底，积极的财政政策实施了7年，从效果来看，极大地推动了社会经济的发展，为亚洲金融危机后中国经济摆脱通货紧缩的困境，重新走上健康稳定的轨道作出了突出贡献。

　　近两年来，随着积极财政政策、西部大开发和振兴东北老工业基地等国家政策作用的有效发挥，国民经济逐步摆脱了通货紧缩的困境，呈现出良性发展的态势。针对经济形势的变化，党中央、国务院于2004年底及时调整了财政政策，于2005年年初全面实施稳健的财政政策。与政策转变相适应，财政支出结构要及时进行调整：继续运用国债投资等政策手段，支持基础设施建设，优化经济结构，促进产业优化升级；运用转移支付等政策手段，支持西部大开发战略的实施，协调地区间经济发展；增加农业支出和科教投入，支持农业、基础教育、科技进步与创新等产业和领域的发展，推动产业科技化与科技产业化，加快经济增长。