是谁要求公共投资？

　　根据委托代理关系和民主政治的内在要求，无疑是由民众（或选民）对公共投资提出最初的也是最有约束力的要求，因为公共的事情就是民众的事情，公共投资是民众的公共利益所需要的投资，民众说投才能投，但是，由于民众偏好的多样性，以及由“搭便车”行为等导致的将不同选民偏好集合为统一偏好的不可能性，就使得事情趋于复杂化。真正能代表民意的公共投资偏好往往只存在于观念之中，很难为决策者所掌握，这既有技术上的原因，如信息搜集成本过高、信息具有时滞（如选民的偏好不稳定，导致此一时也，彼一时也）等，也有制度上的原因，如决策者也是一个经济人，也有自身的利益追求与成本考虑。后者使决策者在决策时并非一定要充分考虑选民的偏好。在间接民主制条件下，即使采用多数票为准的投票模型，也不一定能使决策能真正体现大多数选民的偏好。因此，在现实生活中，对公共投资提出要求的，除了选民（更多的是选民的代表），还有各种利益集团以及与这些利益集团有着千丝万缕联系的政府官员，并且，政府官僚阶层本身就是一个特殊的利益集团，在民主法制不完善的情况下，往往是某些利益集团或政府官员对公共投资提出的要求更具有权威性和约束力。例如在下级官员的升迁不是主要取决于选民，而是取决于上级官员的情况下，“政绩”的考虑往往使下级官员为博得上级官员的好感而进行许多不切实际的公共投资。在这种情况下，代理者的行为就严重背离了委托者的要求，委托代理的成本就迅速扩大，所谓的公共投资事实上很大一部分就被偷换为了与某些利益集团或政府官员局部利益有关的私人投资。要克服这一问题，必须从根本上完善民主与法制，特别是在条件允许的情况下，在某些层次，尽可能用直接民主代替间接民主。

　　公共投资投向哪里？

　　既然公共投资为满足人民大众的公共利益而进行的投资，那么理所当然，这部分投资就应该投向公共品和某些混合品，特别是投向人民大众所需要的那些公共品和混合品。然而，由于以下几个方面的原因，使得这一点很难完全实现。第一，究竟哪些是人民大众所急需的公共品和混合品，在界定时存在一定的困难，这一是因为搜集选民的偏好信息是有成本的，要了解每一个选民关于公共品的真实偏好是很困难的，有时出于成本或其他方面利益的考虑也就知难而退或借难而退了；二是某些选民在表达偏好时存在“搭便车”的问题，也就是有意不表达其真实偏好，而寄希望别人替自己去表达；三是选民的偏好具有不稳定性，而公共投资往往需要一定的周期，这就使得当初能反映选民偏好的一些投资项目，在建成之后不一定还能满足选民的需求。第二，公共品和混合品本身是一个发展变化的概念，是因时因地而异的，即在一个时期属于公共品的项目，在另一个时期可能已变为私人品，如桥梁、港口等；在一个国家（或地区）属于公共品的设施，在另一个国家（或地区）可能还是私人品，如民航、电讯等。在这样一种公共品无定式的情况下，对公共投资的决策也就需要相机行事，倘若不能这样，决策的科学性就很难保证。第三，在我国，由于特殊的预算制度，使得公共投资的投向问题存在另外两个方面的制约：一是预算编制启动较晚、时间过短，且中央预算的执行从元月1日即开始，而预算须到3至4月召开全国人民代表大会才通过，几乎有一个季度是先斩后奏或斩而不奏的；二是预算编制过于粗放，很不利于审查与监督。以上这几点（且不谈其他问题），使得公共投资的投向问题很难真正科学化，故此在经济生活中出现诸多问题，如公共投资实际上投向到私人领域（对大多数竞争性、盈利性国有企业的投资就是如此）、公共投资存在严重的重复建设、盲目建设（现在的地区封锁、本位主义即与此有关）以及随处可见的“政绩工程”，就是明证。这都是因为民众的民主意识不强、法制不健全、社会监督不力，使政府官员出于自身利益的考虑或受制于某些利益集团而执行了过多的关于公共投资方向问题的机动决策权。

　　究竟应该投资多少？

　　从纯理论的角度讲，政府公共投资的规模主要应取决于以下因素：一是选民对公共项目的需求；二是政府的投资能力；三是经济发展状况对财政政策的要求。关于第一点，在前面已有所讨论，也就是一方面在进行公共投资决策时要充分考虑选民的偏好，另一方面要完全真正把握民众对公共项目的需求又是十分困难的。因此在现实生活中，在决定公共投资的规模时，往往更多地考虑的是后两个因素。关于政府的投资能力，一般可用财政收入占GDP的比重来反映，在发行公债的情况下，还应考虑为公共投资而举借的那部分债。但在中国，这些年还存在另外一个公共投资的资金来源，那就是预算外资金。甚至还可以说，这些年中国的政府公共投资，在地方一级主要靠的是预算外，所谓“预算内保吃饭，预算外保建设”就是对这一现象的概括。尽管预算外资金说起来是财政性资金，但由于“收支两条线”体制的推行障碍重重，加之预算外资金一般不接受人民代表大会的监督，所以它在投资方向、项目管理、效率评估等诸方面，必然存在这样那样的问题。地方政府的许多“政绩”工程就与它有关。

　　如何使用好公共投资？

　　公共投资是政府提供公共品的一种方式，但要注意的是，公共提供和公共生产是两个完全不同的概念。某些公共项目需要政府提供，也需要政府生产，而更多的公共项目也许只需要由政府提供，具体的生产完全可以交给市场进行，如道路、桥梁、港口的修建。这实际上是一个公共工程的公开招投标问题，是建立现代政府采购制度的重要组成部分，也是使用好公共投资的重要制度保障。这在经济学上算不上什么深奥的道理，也是市场经济国家的通行做法。问题是长期以来我们不是这样做的，政府对公共工程的投资没有采取公开、公正、公平的方式，造成了巨大的经济损失，也滋生了严重的腐败。工程的采购是公共投资的一个重要环节，这些年来公共工程质量不高，浪费惊人，与这方面政府采购制度的不完善有很大的关系。此外，现在参与公共工程投标的市场主体多为国有建筑企业，而国有企业的改革本身就是一个未真正解决的课题，它的准公共部门性质很难不给公共工程招投标体制的效果和公共品的生产效率打上一个折扣。实际上，撇开政治体制改革不说，如果把政府改革作为第一层次的话，财政作为一个整体的系统性改革就是第二层次的，那么政府采购制度的改革就只能算做第三层次了。现在是政府改革滞后，财政改革又受制于政府改革而既欠深入亦欠配套。在这种情况下，寄希望于政府采购制度的改革能迅速到位是不切实际的，因而在现代政府采购制度的构建中存在这样那样的问题就是很正常的。笔者认为，要建立现代政府采购制度，首先要建立现代化的政府。

　　怎样评价公共投资的效果？

　　这里存在三个基本问题：一是谁来评价？二是如何评价？三是评价结果起什么作用？谁来评价呢？毫无疑问，公共投资是服务于老百姓的公共需求的，花的又是纳税人的钱，其效果的好坏理应由老百姓（或选民）来评判。具体如何操作呢？这里就存在一个成本和收益的比较问题。作为主要渠道的评估，就只能采用委托代理的办法，即由民众而人大代表而政府而政府投资评审中心实行层层委托代理。所以现在各级财政所设置的投资评审中心，仅仅是老百姓利益的代理者，要始终把老百姓的利益放在第一位，而不能被本部门的利益及评审负责人和评审者个人的利益所替代或冲击。当然，要使评审中心恪尽职守，就应该道德约束与制度约束双管齐下，就要强化各级委托者对各级代理者的监督管理。另一方面，除了主渠道的评估，还有非主渠道的评估，如群众举报、新闻媒体的追踪等，都可以产生一种评审的效果，并且事实上也会对主渠道的评审产生一定的约束力。至于如何评价，笔者以为这是一个技术与方法问题，而技术与方法主要是要强调科学性，如评价对象与范围的确定、评价标准的设计、专家的参与等，都应力求规范合理，在此就不予展开。笔者要特别强调的是第三个问题，即评价结果起什么作用。如果只是为评价而评价，出了问题都以一个交学费了之，就不可能达到评价的真正目的。在市场经济条件下，产权是极为重要的，而与产权相伴相随的一个同样重要的范畴是责任，一定的权利总是对应着一定的责任，我们应像明晰产权那样明晰责任。