加强财政支出管理是当前加强财政管理的中心环节，也是摆脱财政困境、振兴国家财政的关键所在。由于国家财政收支的大头在地方，因此，地方财政支出管理在整个财政支出管理工作中处于特殊重要的地位。目前，尽管各地都在探索试行一些行之有效的财政支出管理办法，但由于缺乏正确的引导和规范，使地方财政支出管理出现了“各唱各的调，各行各的道”，这种纷乱的财政支出管理格局，虽然体现了一定的地方特点，但与全国财政支出管理的统一性和规范性不相适应。因此，亟待中央政府和中央财政加以规范，才能使地方财政支出管理工作成为振兴国家财政的有力支撑点。

　　一、地方财政支出规范化管理：摆在各级政府面前的一项紧迫任务

　　改革开放以来，财政改革的重心一直放在收入分配关系的改革上，但是，地方各级财政资金供需矛盾一直未能得到缓解，相反有些地方财政困难进一步加深，原因在于财政支出改革的滞后、财政支出管理的弱化。因此，加强地方财政支出规范化管理，成为各级地方政府摆脱财政困境、振兴地方财政的一项紧迫任务。

　　1.过去财政改革和管理的重点一直放在财政收入的改革和管理上，财政支出的改革和管理处于相对忽视状态，这是当前财政收支不能相互适应的基本原因。改革开放以来，一直把收入分配关系的改革作为突破口。改革初期，选择了“放权让利”的改革路子，对于改变传统的高度集中的财政收入分配体制，调动地方和企业发展经济、增加收入的积极性，其作用是显而易见的。1981—1985年，我国国内生产总值年均递增14.75％，财政收入年均增长11.6％，是改革开放以来GDP和财政收入增长较快的时期之一；而且这一时期财政支出年均增长仅10.3％，是改革开放以来财政收入增幅高于财政支出增幅的仅有时期。但是，八十年代未和九十年代初所进行的企业承包制和财政“大包干”体制，继续走“放权让利”的路子，加剧了财权和财力的分散。一方面地方和企业掌握的自主财力越来越多，按老口经计算的预算外资金从1985年的1530亿元增加到1992年的3854亿元，7年时间增长1.5倍，年均增长14.1％；另一方面国家财政收入占GDP的比重从1985年的22.4％下降到1995年的10.7％。但是在财政收入占GDP比重大幅下降的情况下，国家财政支出改革和管理却严重滞后，仍按以往的支出项目、范围、结构、标准安排支出。结果财政收支不能相互适应的矛盾异常突出：在支出结构上，该保的支出保不了，该压的支出压不下来，使财政支出不能有效履行各个时期调整结构的职责；在行政事业经费供应上往往留有缺口，，随着经济社会发展和物价的变动，适当地提高行政事业经费供应标准顺理成章， 但由于收入不能满足支出要求，只好在核拨各单位和部门行政企业经费时留有缺口，让其通过自筹经费解决，从而使各部门设立的各种名目的“基金”和“收费”取得了合法的“保护伞”，加剧了分配秩序的混乱；在各级地方财政之间，由于收入不能保证支出要求，则在安排预算时就留有缺口，年中执行预算时要么多向上级财政申请补助，要么占用各种上级专款，实在没办法向银行挂帐。上述情况表明，财政支出改革和管理的滞后，使整个财政工作常常陷入被动。

　　2.近几年财政收支矛盾的恶化，财政赤字的加大，债务负担加重，与政府职能转变滞后、财政支出范围固化有很大关系。在近二十年的改革开放过程中，财政改革一直走在前面，但同时也带来了一个令人费解的经济现象：经济发展了，财政困难反而加深了。这似乎有违“经济是财政的基础”这一命题，然而事实不容否认：一是财政收入大幅度增长并未缓解财政困难。1979—1996年，我国财政收入增长5.46倍，年均增长11.6％；其中地方财政收入增长4.09倍，年均增长8.65%.特别是1994年实施税制和分税制改革以来，使最近几年的财政收入年均增长超过千亿元，其增幅是建国以来最高的时期，但由于财政支出的增幅超过财政收入的增幅，财政困难并未得到缓解。二是财政赤字日益增大。这是反映财政困难的主要标志。1979－1996年我国财政硬赤字总额达3344.73亿元。从赤字的增幅看，从“六五”时期的80.43亿元增加到“八五”时期的1945.36亿元，增加24倍。如果把债务收入与债务支出相抵后的债务净额包括进来所计算的财政“软赤字”规模更是惊人： 1979－1996年财政“软赤字”规模达7187.53亿元，相当于1995年财政收入的总额。财政“软赤字”相当于财政收入的比例由1980年的7.18%上升到1995年的20.07％。三是国家财政债务负担日益加重。债务收入从1979年的35.31亿元增加到1996年的1967.28亿元， 17年时间增长54.7倍，年均递增26.68％；债务收入相当于中央财政收入的比例（债务依存度）由1979年的15.26％上升到1996年的53.74％。产生上述财政困难的原因，固然与近几年财权严重分散、财政收入占GDP比重下降有很大关系，但财政收支矛盾的激化，与政府职能转变滞后、财政支出范围固化也有很大的关系。

　　3.财政支出管理改革的焦点，是政府各部门横向权利配置的重新打破和组合，改革难度不亚于财政收入改革所涉及的国家与企业、中央与地方纵向经济利益关系的调整。财政支出管理改革虽然也涉及到中央、地方的分配关系，更重要的是同一级政府财政部门与其他职能部门的经费划拨关系，而财政部门与其它职能部门的权利分配是构成一级政府权力的基本内容。财政是为政府实现其职能提供财力的部门，政府的任何一个部门行政权力都要求财政部门提供财力。而目前面临着两难选择：一方面政府部门林立，机构重叠，随着人员编制的增加和经费标准的提高，每一部门所需的经费逐年增加；另一方面，中央和地方各级财政都很困难，无法提供更多的行政经费，处于提襟见肘的困境，使各级政府各部门的权力受到财力的制约而难以行使，诸如“教师发不出工资”、“机关工作人员医疗费、差旅费无法报销”、“公检法部门无钱办案”等等现象，都与部门得不到充足的经费有关。 要解决政府部门机构和人员过多和财政经费不足的矛盾，要么加大财政收入的征交力度，提高财政收入占GDP的比重，确保人员增长和机构增加对财力的需求，要么精简政府机构，清理冗员、减轻对财政支出的压力。而提高财政收入占GDP的比重从1994年财税体制改革以来的情况看，短时期内难有较大改变。因此，精简政府机构，清理冗员，提高政府办事效率成为当前减轻财政支出压力唯一有效的途径。但是政府机构的改革属于政治体制和上层建筑改革的范畴，涉及到政府职能的重新界定和政府内部权力配置的重新调整以及现有机构和人员何处去等一系列的问题，只能逐步推开，不能一蹴而就。因此，政府部门间权力的重新配置和部门权力分配关系的处理，其难度不亚于国家与企业、中央与地方分配关系的改革。

　　4.地方财政支出改革处于起步阶段，要使之适应财政收入分配体制改革和市场经济的要求，将是一个较长的渐进过程，需要不断探索和完善。随着分税制财政体制改革的不断深化，地方各级财政逐渐成为相对独立的一级财政。中央与地方以及地方各级政府的财权和事权的划分日益明晰，促使地方政府更加重视抓财政收支工作，不仅自觉地培置财源、发展生产、积极组织财政收入的征管，而且更加关注财政支出结构的调整和财政支出的管理工作。如黑龙江、安徽等十六个省市推行了省对地（市）、区、县行政经费“下管一级”的办法，以控制地方行政经费的增长；为了探索预算编制的科学性，改变几十年来财政预算编制“基数加增长”的传统方法，使预算的安排更中客观、公正，安徽、海南等省积极试编“零基预算”；各地根据近几年行政经费增长的特点，对“人、车、话、会、医”等重点项目的支出采取一系列行之有效的控制方法，对控制行政经费的增长发挥了良好的作用；此外，上海、安徽等省、市探索了对政府大型采购和有关事项支出项目实行政府采购和招投标办法。上述种种财政支出管理办法的探索和实行，是各地在财政面临困难和财政收支平衡压力较大的情况下推出的。从各地试行的情况看，有的管理办法针对性强，易操作，控制支出的效果明显，也有的管理办法还不成熟，充其量只能算是一种临时的应急措施。因此，各种财政支出管理办法还需随着改革的深入和市场经济体制的建立逐步完善，使之成为节制财政支出的行之有效的制度和法规。

　　二、零基预算：控制财政支出、均衡支出水平的重大改革

　　零基预算是本世纪七十年代美国卡特政府为消减支出而提出的一种编制预算的方法，之后世界上有不少国家纷纷仿效。所谓零基预算是指在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支都要重新审核，重新核定每项工作计划，并测定不同层次服务所需的资金。它是对“基数加增长”的预算编制方法的改革，是加强预算管理、提高财政资金使用效率与效益的有效办法。

　　（一）近年来我国一些地方实行“零基预算”的做法及成效。

　　安徽、河南、海南等省都较早地推行“零基预算”，以缓解财政困难，减轻财政负担。有的地方不仅在省本级编制“零基预算”，还在市、县一级进行推广。他们的主要做法是：

　　（1）确定各单位预算管理形式、人员编制并核实实有人数。财政部门重新核定各单位的预算管理形式、人员编制并核实实有人数（包括在职人员、离退休人员和财政供给的在校学生数），从而为编制预算提供可靠依据。在此基础上，区别全额预算管理单位、差额预算管理单位和自收自支预算管理单位不同的经费供给标准，如单位实有人员多于编制数，则按照“三定”方案确定的编制供给经费。

　　（2）确定人员经费和专项经费的分配原则：一是单位预算不保原有基数，剔除当年不可比因素，重新测算；二是根据实际情况对一些开支标准和预算定额重新进行核定；三是保证正常支出的需要、保证各项改革措施的顺利出台，其余各项支出，特别是会议费、电话费、汽车燃修费以及各种消费性支出均从严控制；四是突出重点，统筹兼顾，重点保证农业、教育、科技投入；五是根据需要与可能对专项经费进行一次性安排，人员经费加上专项经费就是单位的全年预算。

　　（3）确定行政、事业单位正常经费定额。正常经费预算定额按行政机关、公检法部门、全额事业单位、差额事业单位四大类分别确定，有的地方划分更细，并对每一大类的在职人员和离退休人员分别确定定额，定额内容包括人员经费定额、公务费定额、业务费定额三大部分。人员经费定额的主要内容包括：工资改革后人均工资、正常工资晋级和晋档、工龄工资、福利费、工会经费、独生子女费、津贴和补贴、职工教育经费、离退休人员的特需费等。公务费定额包括差旅费、水电费、邮电费、办公费等。业务费定额包括资料征订、报表印刷费等。人员经费定额确定之后，每年按照国务院、省政府出台的工资政策进行调整；公务费、业务费定额按照物价水平和财力可能每年适当调整。

　　（4）根据需要和可能确定专项经费。按照（预算法》中确定的财政收支平衡的原则和“先吃饭、后建设”的资金安排顺序，按照人员和定额确定了正常经费后，将余下的财力根据需要安排各单位专项经费。专项经费分轻重缓急，从零开始逐项排队，逐项核定。首先保证重，点项目的安排，其他专项经费量力而行。一些地方通过推行“零基预算”，取得了明显成效，具体表现在：

　　1.在一定程度上缓解财政收入和支出的矛盾，有利于实现和保持财政收支平衡。首先，实行零基预算较为彻底地改变了过去的基数法，站在一个新的起点上，按照政策规定、发展需要对每一项财政支出的可行性和必要性重新进行审核和评价，压缩不必要的开支，并倾向于对资金使用效益的考核，使事业发展的需要与财政可供资金之间的矛盾趋于缓和。其次，实行零基预算，不仅弄清楚了各单位人员编制、经费使用情况等，也清楚了各单位在财政拨款之外，自己创收的情况，因此，财政部门在安排支出预算时，综合考虑单位的财务状况，在核定单位支出时，将一部分单位的创收收入抵顶预算支出，这样不仅弥补了预算内财力不足，促进了财政收支平衡，也可以加强对单位资金使用情况管理。

　　2.实行零基预算有利于加强算管理，硬化预算约束，增强财政调控能力。实行零基预算的基本要求就是要掌握财政资金使用的情况，因此有利于预算管理的细化。如在试行零基预算时，通过对各单位预算基数的清理，进一步掌握各单位的家底，为制定有关的管理办法创造了条件。此外，按照零基预算法编制预算，充分考虑了各单位在下一预算年度对资金的需求，在预算执行过程中，如果国家不出台新的减收增支措施，一般可以不再追加新的支出，使年初确定的预算指标真正成了有约束力的刚性指标，有利于克服预算观念淡化、预算管理弱化、预算约束软化的不正常现象。第三，零基预算的实施，增强了财政部门的宏观调控能力，财政部门根据财力的可能和国家的政策，调整支出结构，按照轻重缓急的顺序合理安排资金，保证重点发展的事业的资金需求。同时，实施零基预算重新确立了财政对社会资金分配的主导地位。实行零基预算以前，事业单位预算外收入由单位自由分配，财政处于被动的地位。财政与各单位的关系局限于预算内经费的安排与管理上，没有掌握整个财力的调控权。实行零基预算后，财政对于资金分配的主导地位加强，调控能力也相应得到增强。

　　3.实行零基预算强化了财政部门和各行政事业单位对预算的管理，加强了对财政资金使用的监督。在按照零基预算方法编制预算的过程中，当年财政资金使用的结果是编制下一年度预算的重要依据。这就要求财政部门不仅要注重于财政资金的分配过程，而且要注重财政资金分配使用后的结果，注重其资金使用的效益；实行零基预算以后，各部门、各单位从财政得到的资金不再是各种因素一包在内的总额，而是按各项定额标准核定的，而且单位的经费预算一旦核定，一般不做大的调整，这样就促使各行政事业单位必须在核定的经费限额之内安排使用资金，督促各单位强化管理手段，注重资金的使用效益。此外，按照零基预算方法编制预算，增强了预算分配过程的透明度，有利于克服分配不公现象，有利于监督。

　　（二）当前零基预算试行中存在的问题

　　“零基预算”较“基数加增长”的预算编制方法前进了一步，它更为科学、公正，更有透明度。但目前在实施中，有很多实践中的问题亟待完善和解决。一是缺乏对收入能力评估的科学方法，影响了以“零基预算”法编制预算时统筹考虑各部门各单位需要财政供给资金的数额。二是缺乏编制预算时所需要的基础数据。比如，核定公用经费定额时，需要对用水、用电、会议等公务活动进行量化；在核定单位抵支收入时，需要掌握单位预算外收入和收费等，但在实践中，基础统计数据不完整，使预算编制带有一定的主观随意性，影响了预算分配的准确性、公开性。三是对各项经费定额的确定缺乏科学的依据。目前在实践中多数地区只限于对人员经费的核定，公用经费没有涉及，原因是合理的定额标准难以确定。特别是对灵活性较强的支出项目，如业务费等不易准确确定。公用经费包含的内容十分复杂，如邮电、水电、通讯的价格都在涨，如何找到科学的方法来核定尚需研究。四是缺乏对机构人员的有效控制。财政对行政事业单位人员增加的控制，无能为力。五是经费定额过低，专项追加频繁。由于受财力制约，许多地方在核定公用经费的标准时，预算打得过紧，供给水平过低，致使在预算执行过程中，追加支出频繁。这种“低定额，频追加”的做法存在诸多弊端。一方面追加预算审批不规范，预算约束软化，财政分配透明度降低，资金使用效益必然下降。另一方面，形成新的社会分配不公，会哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的负担和难度。

　　（三）进一步完善和推广零基预算，使之成为规范预算编制的基本方法

　　实行“零基预算”不仅是预算编制方法的改革，同时它为建立一套公平、科学、高效的预算约束机制也打下了基础。当前，为进一步完善“零基预算”，须创造一系列内部和外部的条件：（1）加快行政机构改革。合理的定编是执行“零基预算”的前提。现在的定编有很多不合理的人为因素和不规范的做法，应区分城市人口规模。大小、新旧程度等确定行政人员的定员，并制定相关法律来约束。（2）建立与“零基预算”要求相适应的指标 体系。要有严格规范的部门职责，建立稳定的中长期事业发展和相应的财务收支计划及年度事业发展计划，并保持连续性。这样才能为建立科学的定额测算指标体系提供依据。（3）要有充裕的财力，保证正常合理的经费的供给，这也是实行“零基预算”的重要基础。（4）要有严格的管理办法，依法理财，严格预算约束。实施“零基预算”有利于控制预算，但“零基预算”只是一种预算编制方法，并不能对控制预算起决定性的作用。为使“零基预 算”真正发挥预期的作用，必须坚持按《预算法》办事，年度预算一经各级立法部门审议通过，即具有法律效力，任何人、任何部门都不得随意更改和变动。财政部门自身也应认真执行《预算法），要严格预算编制，事业经费要一次打足，不留缺口。在执行中，依法办事，不能随便追加追减预算。加强对预算执行情况的检查、监督，实行跟踪问效。（5）加强预算外资金管理。规范预算外资金管理，实行预算内外资金统管，提高实行“零基预算”的可行性。

　　三、规范财政供给范围：发挥市场基础性配置作用的客观要求

　　财政供给范围是在一定经济体制下根据政府职能范围大小而确定的财政支出供应范围。包括以下几方面的内容：（1）财政供给范围是由一定的经济体制类型决定的。一般来说，计划经济体制下财政的供给范围要大于市场经济体制下财政的供给范围。 （2）财政供给范围是政府职能范围即政府所享有的事权决定的。政府职能范围较大事权范围越宽，财政供给范围就大；政府职能范围较小，事权范围就小，财政供给范围就小。但是，政府职能范围的大小同样是由经济体制的类型决定的。（3）财政供给范围在中央和地方政府及地方各级政府之间又是不同的。它是根据政府事权在中央、地方之间的划分来确定的。一般而言，中央政府侧重于全社会的宏观事务和社会经济运行的，总体协调，地方政府侧重于地方性宏观事务和地方经济、社会的局部协调。（4）财政供给范围是不同经济体制下政府对公平与效率的权衡下作出选择的。相对而言，计划经济体制政府更着眼于从公平角度考虑财政供给范围， 但由于受到效率的制约，往往产生财政支出供应上的“撒胡椒面”和平均主义；市场经济体制政府更关心经济效率的提高以及为提高效率而提供的公平竞争的环境。因此，政府事权范围是局部的，而不是社会经济的每一领域，财政供给范围相对于计划经济体制要小一些。

　　在我国，过去受传统计划经济体制的束缚，政府充当社会资源配置的唯一主体，社会再生产各个环节全部纳入国家计划控制范围一样，国家财政的供给范围无所不包，不仅要承担行政管理、公安司法、国防外交、环境保护、文教科技等社会公共需要的开支，还要承担国有企业经营性资金和技术改造和扩大再生产的投资以及弥补亏损的责任，甚至国有企业的职工工资、住房、医疗、学校和其它福利设施提供投资和补贴。受当时国力薄弱的制约，国家财政有限的财政收入难以满足支出供应范围无所不包的巨大需求，只能采取“低工资、低消费”和“撒胡椒面”的平均主义分配方法，维持全社会经济活动的勉强运转。但时至今日，仍有一些应由市场调节的事务，仍由各级财政供应资金，使政府于了一些于不了、干不好的事，显然不能适应社会主义市场经济的要求。

　　随着社会主义市场经济体制的建立，政府职能亟待转变，财政供给范围应相应作出调整，再不能维持过去那种财政包揽一切的“吃大锅饭”局面。改革开放以来，各级财政在财政供给范围的改革进行了大胆的探索和尝试，取得了初步成效。过去主要由财政承担的基本建设和技术改造投资绝大部分交给银行和企业，目前财政直接投资仅占全社会固定资产投资3％左右；企业的生产经营活动、资金供应、产品和价格、职工安排和工资分配、财务管理诸环节在遵守有关政策、法律的前提下自主决定，成为了相对独立的经济实体；长期挂靠各主管部门“拿着市场钱、吃着财政饭”的一些咨询、信息、投资、会计、法律等服务中介机构，己与主管部门脱钩，自主经营、自负盈亏、不再由财政拨付经费；过去一直认为应由财政供应经费的基础设施建设、文化教育事业、科技开发等社会公共需要，出现了社会各界（包括企业、个人、外资）共同投资的趋势；粮、棉、油等重要农副产品以及石油、煤炭、钢铁等重要工业原材料和生产资料的价格逐步实现了由计划价格向市场价格的转变，使国家承担的财政补贴负担大大减轻；连目前财政供应的行政事业经费近几年也采取了“下管一级”和“预算包干”等管理措施，提高了资金使用效果。所有这些，使过去“大一统”财政供给范围被彻底打破，正向着与市场经济体制相适应的财政供给范围转化。

　　尽管传统的财政供给范围已经打破，但目前财政供给范围仍存在许多亟待解决的矛盾。一是企业亏损补贴负担较重，不利于国有企业平等参与市场竞争。1996年地方财政以退库形式支付的企业亏损补贴280.2亿元，相当于地方财政支出的5.29％。二是价格补贴的包袱仍然过重。既扭曲了价格，又不利于增加供给，节制消费，还加重财政负担。1996年地方财政支付的价格补贴330.51亿元，占地方财政支出的5.71%.三是大量的事业单位，特别是行政部门通过履行职能或经营取得种种收入，如各种名目的“基金”和“收费”，用于职工福利和单位招待，而所需经费仍由财政供给。一些非公益性、甚至盈利性的事业单位，自收自支有结余，仍挂靠财政，吃财政“大锅饭”。四是财政供养人员日益膨胀加重了财政支出负担。由于机构重叠，吃“皇粮”的人越来越多，己使各级财政不堪重负。1996年我国财政供养人员已达3673万人，除了工资性支出外，还要提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保险等年均支出每人在2万元左右。也就是说财政收入的大头只能用于“吃饭”和“养人”。这是我国财政困难加深的一个重要原因。在财政供给范围“越位”的同时，存在“缺位”的矛盾。在市场经济体制建立过程中，许多应由政府承担的社会公共事务，财政并没有承担起来，如社会保障还未纳入财政分配范畴，一些行政机关由于得不到足够的经费而不能正常运转，影响了政府职能的实现。

　　如何按照社会主义市场经济的要求调整财政供给范围，将是未来财政改革的一项重要内容。首先，财政供给范围的调整应遵循以下几项原则。一是体现政府职能转变的要求。财政是为实现政府职能提供财政保证的部门，因此，财政供给范围的变化应以政府职能转变为依据。根据党的十四届三中全会提出的：建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。政府的主要职责是，实施宏观调控，维护市场公平竞争，实现就业和社会稳定，促进经济适度增长。国家财政主要为实现上述政府职能提供财力。二是财政供给范围要与政府能够掌握的财力相适应。凡是应由政府承担的事务就应由财政提供财力；凡应由市场调节的事务，应由市场提供资源，两者不能混淆。近几年，由于财政供给范围过宽，而财力明显不足，致使一些得不到充足财力供应的政府部门，转而通过“基金”和“收费”等形式筹措经费，不仅肢解了财政分配职能，也扰乱了正常的分配秩序。三是财政供给范围要与市场经济的要求相适应。一般地说，凡是市场能够提供资源的领域，政府不要强行配置，以维护市场竞争的有效性和公平性；凡是市场无法解决或解决不好的事，应由政府承办，财政提供财力。但是现代市场经济的经验表明，即使是自由竞争的市场也离不开一定的政府干预和调控，干预和调控的强度取决于市场运行的好坏，目的是充分发挥市场配置资源基础性作用。根据上述原则，我们认为，较为规范的财政供给范围应包括以下几个方面：（1）各级政府保证政权机器正常运转的财力需要。这是财政供给最基本的需要。主要指党政权力机关、执法检查机关、中央政府的国防外交机关以及部分社会团体如民主党派、工会、共青团、妇联等。现有的政府机构要按照市场经济要求，本着精简、统一、效能的原则进行清理，深化机构改革。最近九届人大已就精简国务院的机构做出了决策，决定由原来的41个部级机构简化为29个，机关公务员精简一半。这对于彻底解决长期以来形成的机构臃肿、人浮于事、节减财政支出迈出了切实有效的一步。但是，要看成效关键在于落实。在未来的几年时间，地方各级政府也将在机构改革上迈出较大步伐，各级财政部门要从自身的机构编制的控制和经费的核定上积极推进这一改革，这是规范财政供给范围难度最大的一项措施。（2）保证政府宏观调控和综合管理部门的财力需要。政府宏观调控和综合管理是确保市场经济协调运行和公平竞争市场环境形成的重要条件。但是要改变政府管理经济的方法，由原来的直接管理为主向间接管理为主转变，把主要精力放在总量平衡、结构协调、为经济运行提供良好服务和加强经济立法监督、检查等宏观事务上。包括：社会经济发展规划的制订、产业政策的制订与执行、基础产业和部分高新技术产业的投资、国有企业的技术改造和基本建设的资助、加大对支农支出的倾斜度等，确保政府宏观调控目标的实现和国有经济的壮大发展，使一些竞争力较弱但处于基础地位。战略性地位的产业得到保护，增强经济发展的后劲。（3）保证社会共同需要的公益事业发展的财力需要。社会公益事业得益的是全体公民，关系到民族素质的提高和社会经济的长远发展。这部分支出包括：城市道路桥梁、城市维护、水电煤气等基础设施的投入；社会保障包括养老、失业、医疗、工伤， 如生育的基本保险及社会优抚救济、部分安居工程的保障等；科学事业中为全社会服务的基础性研究；教育支出中的九年义务教育和中等、高等教育的资助；文化支出中的属于无偿供应的图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、纪念馆等文化事业的支出；卫生保健支出中卫生教育、防疫、科研、药检等机构的支出。这些支出中有的可引入竞争机制，鼓励创办私立医院、私立学校、私立图书馆，多渠道地筹集资金发展公益事业，减轻财政压力。（4）对事业单位应结合机构改革清理财政供给范围，根据不同情况区别对待。对公益性事业如基础教育、计划生育、卫生防疫等单位其经费应由各级财政供应；对经营性事业单位，如招待所、报社、杂志社、应用科学研究、职业竞技体育、各类社会中介机构、各类协会，应限期进入市场，与财政彻底脱钩；对科教文卫事业单位要区别对待：科研事业中属于基础性科研，财政应予支持，属于应用性科研，成果可以直接应用于生产、生活，可以作为商品出售，财政不应承担其经费供应，应推入市场；对教育事业，属于基础教育，其经费大部分应由财政供应，高等教育逐步推入市场，财政仅就某些特殊的高等院校如师范、军工、尖端科技等予以资助；对文化事业，凡是能取得收入并盈利的文化事业，如文艺团体、文化场所、新闻出版等经营性事业，财政逐步取消其经费供应；属于文化遗产保护和民族文化的弘扬的公益性文化事业，财政应保证经费供给；社会保障事业，属于基本的社会保险，应由国家、企业、个人三者合理分担，属于社会优抚安置和救济、福利事业，由各级财政提供经费，属于补充保险和商业保险，应由市场提供，财政不能提供经费。通过上述改革，逐步规范财政供给范围，更好地发挥各级财政在社会主义市场经济发展中的保证和调控作用。

　　四、人、车、话、会费控制在财政支出管理改革中的作用

　　通常认为，财政提供的行政事业经费一般分为两类：公用经费和人员经费。人员经费就是职工的工资和福利开支；公用经费包括办公设备购置费，剩下的就是公用车辆、电话、会议和其它管理费的开支。因此，人、车、话、会等费用开支项目是行政事业经费的主要组成部分，也是财政支出的重要内容。控制人、车、话、会费用开支对于做好整个财政支出管理工作有着至关重要的意义。

　　近几年，各级地方政府和财政部门在人、车、话、会费用控制和管理上，采取了一系列措施。一是结合“三定”方案，精减机构，压缩编制。安徽、河北等省都制订了控编和精减财政供养人员的规定，对行政机关按职、按事核定编制人数，财政按编制人数划拨经费；对事业单位将律师、会计师、公证、国有资产评估、劳务、仲裁等社会中介机构，各产业工会等彻底推向市场，对仍保留的事业单位严格控制编制和经费。二是对行政单位车辆燃修费实行“定点维修（供应）、总额承包、统一结算”的管理办法，并统一办理保险，控制车辆管理费用的盲目增长。三是对会议费一般采取总量控制、分类核定用餐和住宿标准，定额包干，并指定专门召开会议的地点，防止会议费失控。四是对电话费一般实行“定额包干、分户结算”的办法，并严格限制公费电话的使用范围。通过建立上述人、车、会、话费用管理办法，与“预算包干”和“零基预算”等财政支出管理办法相结合，较好地达到了控制财政支出增长的目的，也是近几年地方财政行政管理费增长较慢的重要原因。

　　但是，各地人、车、话、会费用管理仍存在不少问题：一是出台的各种管理办法都是根据各地的情况制订的，不仅内容千差万别，而且带有很大的过渡性、临时性特点，不能形成省（市）一级或全国相对规范统一的管理制度，使管理办法本身缺乏严格的约束性，有的办法形同虚设。二是近几年行政事业单位的人、车、话、会支出增长仍然惊人，形势严峻。以人员经费为例，目前我国财政供养人员约3670万人，仅工资性支出年均每人一万元左右，如果考虑配套的办公设施、住房、养老保险、医疗保险等项支出，平均每人每年所需经费大约在2万元左右。这样，每年我国仅用于人的经费支出需要7200亿元，也就是说80％的财政收入用于“吃饭”。从全国文教行政经费中人员经费所占比重看， 1994一1996年分别为60.4％、57.7％和56.7％。车、会、话等项费用开支的增长也很快。全国地方行政管理部门拥有车船数， 1991年为18.76万辆（艘）， 1995年增加到25.88万辆（艘）；全国地方行政管理部门开支的车船燃修费， 1991年为11.63亿元， 1995年达到23.66亿元，年均增长19.43％，而且是在车船总数增加不太多的情况下出现了燃修费的大幅增长；全国地方行政管理费开支的会议费和邮电费， 1991年为11.75亿元和7.4亿元， 1995年分别达到24.49亿元和6.85亿元，年均增长分别为20.2％和22.8％。三是机构臃肿，财政供养人员过多，是造成行政事业单位人、车、话、会费用刚性增长的主要原因。在经济体制改革过程中，行政改革明显滞后，出现上层建筑与经济基础之间的磨擦和不协调现象，一方面计划经济体制下形成过多的行政管理机构，没有随市场经济的发展和部门职能的变化而撤并，另一方面随着市场经济体制的建立，不断增设了新的机构和机构升级，行政机构越来越大，机构增加人员膨胀，造成行政部门的人、车、话、会等行政管理费的迅速增长。从目前事业发展体制看，我国事业单位设置大多依附于行政部门，行政部门改革不到位，事业单位的设置也就难以合理。而且事业单位的设置存在条块分割、重复布点、自成体系、规模分散、大而全、小而全等诸多问题。不论是基础性科研，还是应用性科研，不论是属于第三产业的服务部门，还是纯粹的公益事业，统归财政划拨经费，结果一些基础性科研事业和公益性事业因得不到充足的经费供应处于萎缩状态，而一些属于应用性科研事业和第三产业的服务部门因背靠财政“大锅饭”而得不到充分的发展。这是造成当前各级财政“吃饭”包袱过重的基本原因。四是车、话、会等支出管理存在非市场化和透明度不高的问题。行政事业单位购车、车辆燃修费、电话安装属于政府采购行为，在西方建立专门的政府采购制度和程序，防止政府采购中的舞弊行为。在我国目前多数是各单位特定负责人采购车辆和电话，尤其是购买车辆、车辆维修和燃料、大小会议的召开，都是开支较大的费用项目，如果没有专门的制度、机构加以管理，容易滋生某些人趁机拿回扣、得好处的腐败现象，造成财政支出的浪费和流失。

　　可见，人、车、话、会支出已成为当前财政支出管理的难点和重点，如果不采取有效措施控制其增长，整个财政支出管理也就难以见效。为此，我们提出以下建议：一是加快机构改革步伐，压缩人员编制，是控制人员经费增长的治本措施。按照十五大提出的“撤并行业主管部门，加强宏观调控和综合职能部门，强化执法监督部门”的精神，以及在九届人大一次会议上国务院提出的“行政机构干部精减一半”的指示，加大政府机构改革力度，压缩行政编制，建立一套精干、高效、勤政、廉洁的政府机构，才能从根本上解决人员经费以及与之相适应的车辆、电话、会议等公用经费增长过快的问题，把节减的支出用于国家重点建设和科技教育投资，彻底扭转多年来国家财政充当“吃饭财政”的困难局面，提高财政的宏观调控能力。二是建立行政事业单位车辆、电话、会议数量与支出规模的“双向控制”机制，使车、话、会支出的增长低于同期财政支出的增长。在精减机构、人员的基础上，按照政府核定的机关事业单位人员编制数核定公用车辆、电话、会议数量，并规定车辆单价、会议规模的最高限，对超标准购车和会议要由审批和享受对象支付超标准部分开支，并给予相应的经济和行政处罚，从严控制行政事业单位车、话、会支出的规模，使之低于同期财政支出的增长速度。三是对目前各地推出的人、车、话、会支出管理办法，要进一步完善。凡是在有效控制支出增长并能实现行政事业单位职能的管理办法，要扩大制度覆盖范围，使之成为地（市）、省级乃至全国的规范化管理制度。比如，个人电话费的管理，可以在现行“定额包干，分户结算”的基础上，改为按行政级别制定个人电话费包干标准，直接列入个人工资，超支部分个人自付，适当考虑工资地区差别，在全国制定统一的个人电话费管理办法。从长远看，车、话、会费用的管理可以从两方面入手：一是通过建立健全政府采购制度，克服购车、车辆燃修、会议费支付中的滥支、回扣等腐败行为，使车、话、会支出按照采购程序由专门采购机构去运作，提高支出的透明度和节减支出。二是凡是公务用车和电话，均可以采取政府定额补贴的形式加以管理。即行政事业单位不再购买公务用车，鼓励公务员和事业单位职工私人购车，政府提供适当的购车优惠贷款，然后按月按级别给予用车补助，可以杜绝购车和燃修费开支中的“黑洞”交易，刺激汽车工业的发展。公务个人电话费的管理，也可以采取定额补助的办法。

　　五、加强预算内外收支统管是提高财政调控能力、规范分配秩序的一项根本措施

　　（－）预算外资金正负效应分析

　　预算外资金是在统收统支高度集中的财政体制下建立和发展起来的，它在调动地方政府的积极性，促进地方经济建设和社会发展方面起到了一定的积极作用。但是随着经济的发展和财政经济体制的改革，预算外资金的规模和范围越来越大，其弊端和危害也越来越突出。主要表现在：

　　1.众多的“部门财政”肢解了财政分配职能，造成分配秩序混乱和政府分配行为的不规范。地方政府预算外资金分散在各相关的职能部门，由各部门自行管理。各部门都以政府的名义向企业、单位和个人征收各种收入，等于说一级政府有若干个“财政部门”，这些部门都代表政府履行分配职能，使政府分配的主体多元化，形成一个个分配上的独立王国。非财政部门参与分配，肢解了政府的分配职能，造成了有权就可以参与分配的混乱状况。

　　2，分散政府财力，加剧了地方财政困难，削弱了各级政府的调控能力。许多部门和单位掌握着大量的预算外资金，相当部分预算外资金在财政体制外循环，挤占了国家预算资金，造成了预算内资金紧张和预算外资金无序分配并存的混乱局面。同时，它严重影响着政府宏观调控能力的实施。在消费领域，由于预算外财力管理分散，不少资金被用于消费，致使社会集团消费和个人消费不受控制的扩张，在投资领域，地方的预算外资金客观上成为地方自筹基本建设的重要资金来源，由于缺乏规范化的管理，重复建设、盲目建设相当严重，造成产业结构失调，地区产业结构趋同。

　　3.大量的预算外资金在财政体外运行，对社会经济发展产生不良影响，是滋生腐败的温床。长期以来，预算外资金作为各级政府和部门自由支配的一种机动财力而存在，形成了部门既得利益，其支配不受国家预算的“控制”，相当部分预算外资金游离于财政监督之外，成为“预算外的预算外”，资金使用上随意而无序，隐瞒收入，坐收坐支，滥发奖金和实物，成为滋生腐败的温床。

　　（二）加强预算内外收支统管是市场经济条件下健全分配秩序、强化财政职能的一项重大举措。

　　 当前清理、规范预算外资金的管理已成为加强财政支出管理的重点。而结合规范财政供给范围，实施“零基预算”的预算管理方式，对行政事业单位实施预算内外收支统管是清理预算外资金，规范其使用方向的一种有效方法。首先，通过实行预算内外收支统管，解决了事业单位组织收入与弥补预算内经费不足的关系问题。对事业单位实行预算内外资金收支统管，将事业单位的预算内外资金通盘考虑，将部分预算外资金收入用于弥补预算内拨款的不足，缓解了事业发展与财政预算内可供资金的矛盾，引导了预算外资金的使用方向，重新确立了财政对政府资金分配的主体地位。其次，通过实行预算内外收支统管，解决了实事求是核定单位预算收支的问题。实行“零基预算”，重新核定单位的各项收支定额，通过实施收支统管，财政部门就可以了解事业单位收支活动的全貌，有利于合理的核定单位的各项收支定额。第三，通过实行预算内外收支统管，解决了单位组织收入大规模体外循环的问题。实行收支统管，事业单位的收入与支出全部纳入财政分配的轨迹，资金的使用在财政部门的监督之下，杜绝了坐收坐支和资金使用上的随意和无序，健全了分配秩序，促使用款单位加强和改善财务管理，强化了财政职能。

　　（三）目前地方预算内外资金协调、统管的一些做法。

　　安徽省财政部门在加强预算内管理的同时，在清理预算外资金的基础上，规范预算外资金的支出，扭转财政预算内资金困难与预算外分配无序并存的状况。从1995年起，安徽省选择铜陵市对事业单位试行预算内外收支统管的试点，取得了一定的成效。铜陵市在对事业单位的财务管理中，取消了三种预算管理形式，将预算内外收支统管与单位的“零基预算”相结合，在安排支出时，建立了“核定收支，定额（定项）比例拨款（上缴），超支不补，节余留用”的预算管理办法，财政在对单位核定收支的基础上实行补助制，变“阶梯式”向“平缓式”过渡，易为单位接受。为把新的财务管理形式和财务收支统管落到实处，从1995年起，结合实行事业单位目标管理，试行预算内外收支统管。具体做法是：（1）实行目标管理双挂钩。一是活工资比率与财政补贴率相挂钩；二是奖励经费与考核指标相挂钩，考核指标包括业务指标和财务指标两部分。即按照财政供给经费比例高低，确定一单位的活工资比例和奖金数。具体标准为：财政全部供给经费的，活工资比例为30％，奖金限额为300元／人年，财政补贴率每低5个百分点，活工资比例上浮一个百分点，奖金限额增加50元／人年，活工资比例最高不超过50％，奖金限额最高不超过1300元／人年。（2）年初签定责任书，年终由财政部门会同人事部门。单位主管进行考核兑现。对全面或超额完成目标任务的，不发放奖金和扣减一定比例的活工资。

　　（四）如何完善预算内外资金统管办法。

　　按照国家的有关规定和要求，逐步推行以“预算内外资金统一预算、综合管理”为内容的综合财政管理改革。逐步实现两个转变：一是由预算内外分别管理向预算内外综合管理转变；二是由行政管理向法规约束性管理转变。预算外资金管理要围绕规范化、科学化、法制化管理这条主线，建立预算外资金管理体系和财务管理体系，建立稳定的收入运行机制、适度的调控机制和有效的监督机制。要实现这两种转变和有效机制的建立，一要改革现行事业单位财务报表制度，建立全面反映单位收支情况的预决算报表制度和综合预算审批制度以及一系列有关的财务报告制度。对事业单位的经济活动、资金来源和营运、经营服务等情况作出相应的全面、综合、科学、规范的反映，掌握经济活动的全貌，为政府部门、决策者及有关各提供更加全面、清晰的基础性材料，并以此确定事业发展的方向。二要建立新的考核、评价事业单位财务状况的指标体系。应根据事业单位的具体情况，本着少而精的原则，建立新的财务评价指标体系，从经济效益和社会效益各个方面、各个角度考核和评价事业单位财务状况和经营服务成果，充分反映事业单位的财务活动成果。三要统一强化监含约束机制。要加快预算外资金管理立法进程，制定《综合预算管理条例），为全面实行综合财政提供法律保证；同时建立票据管理制度，确保会计信息真实、准确、全面，为科学的决策服务；要加大收费稽查的力度，加强对重点单位收费项目的检查监督，确保综合财政管理逐步走向法制化、规范化和科学化的轨道。四要统一明确财政内部的分工。实行预算内外收支统管，涉及到财政部门内部诸多职能部门的，有必要明确职责分工，做到预算内外收支挂钩，有机结合，分工协作，互相配合。